淺淡政府臨時性公共組織的結構

羅菡菡

摘要：臨時性組織是為守成特定的、臨時的任務而設立的組織。其目標是具體而暫時的，所擔負的任務通常有明確的時限要求。是非經常的、不便于劃歸常設性組織的。臨時性公共組織則是公共管理部門在管理公共事物的過程中，因要達成某個特定目標而專門設立的。其組織成員所擔任的職務以及在組織中所承擔的工作任務具有臨時性，會隨著公共目標的達成、臨時性公共組織的解散而結束；但又具有一定的延續(xù)性，在臨時性公共組織解散后一些與此次工作相關的后續(xù)工作可能需要臨時性公共組織中的某些成員繼續(xù)完成。

關鍵詞：臨時性公共組織；結構分析

公共組織就是以管理社會公共事務，提供公共產品和公共服務，維護和實現(xiàn)社會公共利益為目的，擁有法定的或授予的公共權力的所有組織實體。它不以營利為目的，而是以服務社會大眾、提高公共利益為宗旨的組織。從狹義上看，是行使行政權，達成公共目的的組織。

公共組織結構是指公共組織內部各要素的排列組合方式，是公共組織內部各部分、各要素之間的相互關系。公共組織各要素包括組織成員、財政經費、物質設備等物質條件和組織目標、權責結構、人際關系等精神要素。綜合這六種要素，其核心就是組織成員、組織目標和特定的人際關系。

一、臨時性公共組織的基本定義及構成情況

1.臨時性公共組織的基本定義

臨時性組織是為守成特定的、臨時的任務而設立的組織。其目標是具體而暫時的，所擔負的任務通常有明確的時限要求。是非經常的、不便于劃歸常設性組織的。在其所擔負的任務完成后，即被解散。

臨時性公共組織則是公共管理部門在管理公共事物的過程中，因要達成某個特定目標而專門設立的。其組織成員所擔任的職務以及在組織中所承擔的工作任務具有臨時性，會隨著公共目標的達成、臨時性公共組織的解散而結束；但又具有一定的延續(xù)性，在臨時性公共組織解散后一些與此次工作相關的后續(xù)工作可能需要臨時性公共組織中的某些成員繼續(xù)完成。

2.臨時性公共組織的基本構成

臨時性公共組織一般是為某個專項工作專門成立的領導小組，組長一般為政府或某具體工作部門主要領導，組員為涉及該項工作的相關部門主要領導或負責人。該領導小組一般下設辦公室，辦公室主任為具體負責該項工作的主管或分管領導，辦公室成員即為進行具體工作的相關部門工作人員。

臨時性公共組織的成員還分為專職和兼職兩種。某些大型的專項工作任務繁重、事務龐雜、持續(xù)時間較長，并且需要該組織中的成員對此項工作非常專注；而其他多數(shù)專項工作，因為工作持續(xù)時間不會太長、工作任務相對不那么重，或是某些政府部門工作人員較少無法抽調出專職的工作人員來進行專項工作，只能兼任。

二、花溪區(qū)開展農村集體土地確權登記工作的背景

《土地管理法》實施以來，花溪區(qū)按照國家法律法規(guī)和政策積極開展土地登記工作，取得了一定的成績，對推進土地市場建設，維護土地權利人合法權益，促進經濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，當時條件的限制，農村集體土地確權登記發(fā)證工作總體滯后，登記發(fā)證率還很低，已頒證的農村集體土地所有權大部分只確權登記到行政村農民集體一級，沒有確認到每一個具有所有權的農民集體，這與中央的要求和農村經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求不相適應。因此，明晰集體土地財產權，加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作任務十分緊迫繁重。

截至2010年底，花溪區(qū)有165個行政村，集體土地所有權發(fā)證數(shù)量為137宗，集體建設用地發(fā)證數(shù)量為178宗，農村宅基地發(fā)證數(shù)為7719宗?；ㄏ獏^(qū)集體土地所有權登記工作由于部分村莊間因歷史遺留問題對于行政村界一直存在爭議，未能核發(fā)所有權證書外，其余均按照國土資源部《關于依法加快集體土地所有權登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)[2001]359號）文件要求，于2005年全部完成所有權登記。此外，大部分農村集體土地使用權——尤其是村民宅基地使用權并未進行大規(guī)模的登記。一是由于自第一次土地調查以來，城鎮(zhèn)發(fā)展水平日益提升，從而帶來的土地使用量增加，各類用地的調整工作量加大，以及國家重點建設項目的供用地需求工作量較大，政府與國土資源管理部門未能對宅基地使用權登記展開統(tǒng)一的大規(guī)模確權登記工作；二則是此前農村經濟發(fā)展速度較慢，大部分村民對于宅基地使用權并未形成具體的認識，對于保護自身的權益也沒有確切的理解，對宅基地使用權登記的積極性不高。由此帶來的諸如村民權益得不到保證、集體土地使用情況無規(guī)劃造成的土地利用欠缺科學，以及因歷史遺留問題造成的使用權爭議等問題，都給土地資源管理工作帶來了諸多不便。

而近年來，隨著城市化、工業(yè)化進程的加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農村建設的深入開展，我國農村集體土地確權發(fā)證工作的瓶頸制約日益明顯。黨的十七屆三中全會公報以及2009年、2010年中央一號文件，都將明晰土地產權、加大集體土地確權登記發(fā)證工作力度作為夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎、農村土地管理制度改革和促進農村社會和諧穩(wěn)定的前提和保障，尤其是2010年《中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》明確提出，加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。在2011年12月27日召開的中央農村工作會議上，國務院總理溫家寶也強調，土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等是法律賦予農民的合法財產權利，無論他們是否還需要以此來作為基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮(zhèn)，任何人都無權剝奪。因此，從法律上明晰土地產權關系，依法確認和保障農民的土地財產權利，是經濟社會發(fā)展形勢和土地管理工作的迫切需要?？梢哉f，這項工作的開展，對維護農民權益，化解農村社會矛盾，落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，具有重要的現(xiàn)實意義，對農村經濟社會發(fā)展的影響是巨大而深遠的。

三、花溪區(qū)農房確權領導小組及其辦公室構成分析及職能評估

1.花溪區(qū)農房確權領導小組及其辦公室構成情況

按照國土資源部、財政部、農業(yè)部三部委2011年5月下發(fā)的《關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)[2011]60號）文件要求，花溪區(qū)于2011年5月開始首先對數(shù)量最大的農村宅基地及農村住房展開了確權登記工作，成立了花溪區(qū)農房確權領導小組及其辦公室，花溪區(qū)農房確權領導小組由區(qū)委書記、副書記、區(qū)長以及各相關門部領導或主要負責人組成，組長、副組長分別由區(qū)委、區(qū)政府有關領導擔任，相關單位主要負責人為領導小組成員。花溪區(qū)農房確權領導小組下設辦公室在區(qū)住房建設局，辦公室成員由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）、區(qū)住房建設局、公安局、國土資源局以及各相關部門抽調。

此外，在此項工作中主要涉及的有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門，例如花溪區(qū)國土分局，也成立了農村宅基地登記發(fā)證領導小組配合此項工作。領導小組由局領導與各科室負責人組成，局長任組長。領導小組下設辦公室，辦公室設在具體進行該項工作的地籍規(guī)劃科，由分管局長任辦公室主任，地籍科工作人員以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所工作人員任辦公室成員。

2.花溪區(qū)農房確權領導小組及其辦公室結構分析

公共組織的結構類型分為：（1）直線式組織結構；（2）職能式組織結構；（3）直線-職能式組織結構；（4）事業(yè)部式組織結構；（5）矩陣式組織結構；（6）委員會式組織結構；（7）虛擬式組織結構；（8）團隊式組織結構。

花溪區(qū)農房確權領導小組及其辦公室是公共組織中比較典型的直線-職能式結構。這類結構的主要特點是：在各級行政首長領導下設立相應的職能部門，形成行政首長的統(tǒng)一指揮與專業(yè)行政部門管理的有機結合。這種形式也是各國政府基本采用的結構形式。

花溪區(qū)農房確權領導小組及其辦公室的組織構成清楚地顯示了這一特征，由領導小組組長進行統(tǒng)一部署，小組成員配合和協(xié)助組長對確權工作進行溝通和相應的安排。領導小組辦公室則負責具體組織和開展確權登記工作。辦公室組織各相關工作部門對《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權法》等相關法律法規(guī)進行了貫徹學習、組織工作人員進行了培訓，并采取多種形式，加大宣傳和工作力度，爭取廣大農民群眾和社會各界的理解和支持，增強各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）登記發(fā)證工作的緊迫感，集中力量，克服困難，以確保宅基地使用權登記發(fā)證工作順利展開。在具體工作中，作為辦公室成員的職能部門工作人員結合自己所在部門的工作內容開展宅基地確權登記的內容：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）作為與村民最接近的政府部門，是確權工作中最重要的一環(huán)，主要負責收集各戶的戶籍和建設用地批準書等基礎資料，對其進行初步審核，將初審后符合條件辦理登記的資料交到區(qū)國土部門進行復審。復審通過后，在花溪區(qū)農房確權領導小組辦公室的統(tǒng)一安排下進行宗地圖的測繪和地籍調查工作。其后對擬登記的宅基地進行公告，公告期滿后交區(qū)國土分局核發(fā)集體土地使用證。

四、結語

臨時性公共組織雖然不是一種正式的公共組織形式，但在公共管理的過程中發(fā)揮著非常重要的作用。臨時性公共組織非常具有的靈活性，它的組建和解散對各級公共部門的日常工作都不會帶來負面的影響；相反，正是因為它的存在，才能使公共部門能更好地發(fā)揮其管理社會公共事務，維護和實現(xiàn)公共利益的基本職責。臨時性公共組織的組織結構和職能設置是其進行專項工作和輔助公共部門管理公共事務作用的基礎，對臨時性公共組織的結構進行分析研究，將有利于更好地發(fā)揮臨時性公共組織的機構職能、更好地服務于社會。（作者單位：貴州大學經濟學院）

おおおおおおお

げ慰嘉南祝

[1]張成福，黨秀云.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社

[2]劉國靖.我國國家級公共組織體系構成初探[J].新西部.2008（6）.

[3]岳澎，任浩.公共組織結構的發(fā)展趨勢研究[J].運城學院學報.2006（24）：40-43.

[4]岳澎.公共組織結構的特點及其影響因素分析[J]. 運城學院學報.2007（25）：53-55.