政府投資建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)審計(jì)與政府委托模式探討

劉大偉

ふ要：本文分析了政府投資建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)中存在的問題，提出構(gòu)建政府投資建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)的政府委托模式，真正使社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)保持獨(dú)立性，為保證社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量提供制度保障。

關(guān)鍵詞：政府投資建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)；政府委托

當(dāng)前及今后一段時(shí)間，投資需求將一直是我國經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)勁動(dòng)力，而政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目（以下簡稱政府投資項(xiàng)目）則又是投資的主要構(gòu)成。加大對政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督力度，開展政府投資項(xiàng)目的績效審計(jì)，促進(jìn)提高財(cái)政資金效益，是各級(jí)政府的一項(xiàng)重要工作任務(wù)。按照審計(jì)法賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)，由審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)政府投資審計(jì)責(zé)無旁貸，但是，當(dāng)前政府投資審計(jì)任務(wù)重與審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)資源不足的矛盾異常突出，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)只能選取重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展審計(jì)，在政府投資審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域，國家審計(jì)缺位明顯。

獨(dú)立性是審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)屬性，尤其應(yīng)獨(dú)立于被審計(jì)單位，但事實(shí)上，我國政府投資項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)的委托模式存在著嚴(yán)重的制度缺陷，導(dǎo)致社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)從根本上喪失了獨(dú)立性。本文試圖探索建立政府投資項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)的政府委托模式，真正使社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)保持獨(dú)立性，為保證社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量提供制度保障。

一、社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)的現(xiàn)狀

社會(huì)審計(jì)是指以經(jīng)政府有關(guān)部門審核批準(zhǔn)的注冊會(huì)計(jì)師為主體，接受委托，依法獨(dú)立開展業(yè)務(wù)，有償為社會(huì)提供審計(jì)服務(wù)的職業(yè)活動(dòng)。社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)只有接受委托才能開展審計(jì)，受托審計(jì)的特征決定了社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)要依委托人的要求來開展審計(jì)，在委托協(xié)議中明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，確定審計(jì)目標(biāo)，并按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)向委托方收取費(fèi)用。在投資審計(jì)領(lǐng)域，參與社會(huì)審計(jì)的人員已不僅僅限于注冊會(huì)計(jì)師，具備執(zhí)業(yè)資格的造價(jià)工程師、資產(chǎn)評估師、土地估價(jià)師等也已廣泛參與；受托審計(jì)范圍也不僅僅限于工程竣工決算審計(jì)，還包括建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行和結(jié)算審計(jì)。當(dāng)前，未納入國家審計(jì)計(jì)劃的政府投資項(xiàng)目往往由項(xiàng)目法人直接委托社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施。由社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具相關(guān)審計(jì)報(bào)告，向項(xiàng)目法人收取審計(jì)費(fèi)。

二、政府投資建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)模式存在的問題

這種由被審計(jì)者選擇社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)并為之付費(fèi)的委托模式，被審計(jì)者出于私人或小集體利益，往往利用審計(jì)的選擇權(quán)和支付審計(jì)費(fèi)對社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)施加影響，尤其是在目前審計(jì)市場不成熟，社會(huì)審計(jì)機(jī)0構(gòu)存在惡性競爭的大環(huán)境下，社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)迫于生存壓力，不得不屈從于被審計(jì)者的利益，從而喪失職業(yè)道德。

這種制度安排不可避免地導(dǎo)致社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)利益與被審計(jì)者的利益密切相關(guān)，社會(huì)審計(jì)從委托伊始就喪失了獨(dú)立性，不能保證監(jiān)督目的的實(shí)現(xiàn)。一是不能發(fā)現(xiàn)工程價(jià)款結(jié)算中的高估冒算。在工程建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問題中，因建設(shè)方、施工方、監(jiān)理方串通舞弊形成的違法違規(guī)問題不在少數(shù)；審計(jì)機(jī)關(guān)在政府投資項(xiàng)目審計(jì)中，也對建設(shè)方、監(jiān)理方為施工方代言的現(xiàn)象屢見不鮮。二是不能揭示工程管理存在的問題。社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出于“為尊者諱”，常常不揭示工程管理中存在的問題，導(dǎo)致工程管理方面的問題得不到及時(shí)糾正。

目前，我國主要通過強(qiáng)化社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的法制建設(shè)和職業(yè)道德約束來提高其誠信水平，這雖然能在一定程度上彌補(bǔ)委托模式的制度缺陷，但是，只要社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)由被審計(jì)者進(jìn)行選擇并支付報(bào)酬，就無法真正保證其利益的獨(dú)立性，從而影響政府投資項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量。

三、構(gòu)建政府投資建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)的政府委托模式

政府投資項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)應(yīng)建立科學(xué)的政府委托模式，通過在政府部門設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，對政府投資建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)進(jìn)行委托、監(jiān)督是一種較為可行和有效的委托模式。

（一）委托機(jī)構(gòu)的設(shè)立

對委托機(jī)構(gòu)的設(shè)立，一種較為可行的方式是在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，代表政府履行委托權(quán)利。有三方面的理由，一是審計(jì)機(jī)關(guān)可從國家審計(jì)視角，對社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)提出審計(jì)要求，從而可以更好地實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)，達(dá)到審計(jì)監(jiān)督目的。二是審計(jì)法賦予審計(jì)機(jī)關(guān)核查權(quán)，對社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對象的單位的相關(guān)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行核查，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防止社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的不當(dāng)行為，從而保證審計(jì)報(bào)告質(zhì)量。

這種將委托權(quán)與監(jiān)督權(quán)集于一身的委托模式，保證了社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)在承接和開展業(yè)務(wù)時(shí)，出于自身生存發(fā)展的需要，必然會(huì)高度重視審計(jì)質(zhì)量，有利于建立起提高政府投資審計(jì)質(zhì)量的激勵(lì)機(jī)制。

（二）委托環(huán)節(jié)的管理和信息披露

審計(jì)機(jī)關(guān)選擇社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)本著公平、公開、公正的原則，依據(jù)誠信檔案和業(yè)務(wù)能力進(jìn)行選擇，并盡可能實(shí)行跨地區(qū)選擇和定期輪換制。一是設(shè)立社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)備選庫。采用招標(biāo)方式選取一定數(shù)量的具備執(zhí)業(yè)資質(zhì)、質(zhì)量、信用、廉潔等方面條件的社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，備用候選。二是對社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。每年根據(jù)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告的核查質(zhì)量，將質(zhì)量差、信用低的社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)淘汰出局。三是建立信息公開披露制度。

（三）審計(jì)經(jīng)費(fèi)的來源

由于項(xiàng)目投資構(gòu)成中包括項(xiàng)目審計(jì)費(fèi)，審計(jì)費(fèi)可以從財(cái)政投資部分予以解決，按照審計(jì)機(jī)關(guān)簽約并最終確認(rèn)的審計(jì)費(fèi)，采用國庫集中支付的方式，直接支付給社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)。這種方式可以切斷社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位的利益關(guān)系，進(jìn)一步保證審計(jì)的獨(dú)立性，也規(guī)避了審計(jì)機(jī)關(guān)向建設(shè)方收取審計(jì)費(fèi)的尷尬行為。

總之，構(gòu)建科學(xué)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)委托模式，由政府作為公眾利益的代言人和社會(huì)秩序的維護(hù)者，直接參與政府投資建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)的委托和監(jiān)督，是保證社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，提高政府投資項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)質(zhì)量的治本之舉。（作者單位：巫山縣審計(jì)局）

げ慰嘉南祝

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