收官之年 再看城南

趙方忠

在進(jìn)入第三個(gè)年頭之際，開發(fā)城南的理念已經(jīng)深入人心，城南已經(jīng)成為北京最具增長(zhǎng)潛力的重要一極

北京迎來了“城南行動(dòng)計(jì)劃”的收官之年。自2009年11月北京34個(gè)部門和原城南5區(qū)共同參與制定的《促進(jìn)城市南部地區(qū)加快發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)外發(fā)布以來，數(shù)千億的資金匯聚城南，一系列長(zhǎng)期制約城南發(fā)展的難題，逐步被破解，一批重大交通、能源、民生基礎(chǔ)設(shè)施相繼開工、竣工，新機(jī)場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)積極推進(jìn)，南部地區(qū)呈現(xiàn)出加速發(fā)展勢(shì)頭。

在進(jìn)入第三個(gè)年頭之際，開發(fā)城南的理念已經(jīng)深入人心，城南已經(jīng)成為北京最具增長(zhǎng)潛力的重要一極。“不是說計(jì)劃就管三年，三年之后城南就不發(fā)展了，也不是說只發(fā)展城南，不發(fā)展城北，而是要形成南北互動(dòng)?！比晷袆?dòng)計(jì)劃收尾之際，北京市發(fā)改委主任張工近日表示，下一步北京市還將繼續(xù)加大對(duì)城市薄弱地區(qū)的投入，保持現(xiàn)有政策的連續(xù)性，在全面完成城南行動(dòng)三年計(jì)劃的同時(shí)，要加緊研究編制新的行動(dòng)計(jì)劃。

超常規(guī)的發(fā)展往往與矛盾和問題時(shí)常相隨，“城南行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施，開啟了北京區(qū)域均衡發(fā)展的嶄新格局，北京南部地區(qū)獲得了巨大的利益，同時(shí)超常發(fā)展的種種問題也逐步顯現(xiàn)。特別是，在這三年中，快速開發(fā)與資金需求的矛盾日益積累，以“價(jià)值”吸引“資本”的主張，也逐漸走到現(xiàn)存體制資源耗盡的面前，如何變革，需對(duì)現(xiàn)實(shí)做出認(rèn)真反思。

政府投資“四兩拔千斤”

“城南行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施兩年多來所發(fā)生的變化，符合北京市相關(guān)參與部門的決策預(yù)期。在計(jì)劃發(fā)布之時(shí)，張工曾指出，城南行動(dòng)計(jì)劃一個(gè)最重要的目的就是通過政府的投入引導(dǎo)社會(huì)的廣泛參與，設(shè)想以500億的政府投資撬動(dòng)全社會(huì)2900億元的總投資，以此吸引更多的供給要素、生產(chǎn)要素到城南去發(fā)展，從而帶動(dòng)城南和城北的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

過去的“黃金兩年”數(shù)據(jù)是非?？捎^的：以該計(jì)劃受益最大的豐臺(tái)區(qū)為例，2900億元總投資涉及豐臺(tái)的達(dá)1300億元，在巨額的投資帶動(dòng)下，2011年豐臺(tái)區(qū)預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值838億元，比2006年翻了一番；完成固定資產(chǎn)投資553億元，是2006年的三倍；實(shí)現(xiàn)區(qū)級(jí)財(cái)政收入62.4億元，是2006年的2.7倍。

“鑒于豐臺(tái)目前所處的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)主要依賴于投資和消費(fèi)，很大程度上，豐臺(tái)近兩年巨變更多的是投資對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁拉動(dòng)的結(jié)果?！必S臺(tái)區(qū)發(fā)改委主任周新春表示。

其實(shí)不只是豐臺(tái)，整個(gè)南部地區(qū)由于歷史、文化等原因，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套相對(duì)薄弱，投資吸引力明顯弱于北京的城東、城北等其他區(qū)域，多年來始終表現(xiàn)為發(fā)展較為緩慢和投資相對(duì)不足。對(duì)于這個(gè)現(xiàn)階段謀劃強(qiáng)勢(shì)崛起的區(qū)域板塊，以投資改善區(qū)域發(fā)展環(huán)境，提升區(qū)域發(fā)展品質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)北京均衡發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的必然選擇和應(yīng)有之義。

得益于政府投資的有效引導(dǎo)，其對(duì)社會(huì)投資的拉動(dòng)也已經(jīng)超出了當(dāng)初的設(shè)想。仍以豐臺(tái)為例，過去兩年，豐臺(tái)區(qū)累計(jì)完成投資1038億元，占三年全部計(jì)劃的80%，按照現(xiàn)有的投資強(qiáng)度，三年下來將超出原計(jì)劃的1300億元總量。

“更重要的是，政府投資的放大增倍效應(yīng)也得到了充分體現(xiàn)?！贝笈d區(qū)發(fā)改委副主任宋世明告訴記者，以大興為例，近兩年，市區(qū)兩級(jí)政府對(duì)大興的總投資年均在50-60億左右，帶動(dòng)大興區(qū)2010年完成總投資400多億，2011年在大的投資形勢(shì)不是很好的情況下，仍將完成465億元。

簡(jiǎn)單地?fù)Q算便能看到政府投資拉動(dòng)社會(huì)資金的表現(xiàn)“搶眼”，以三年500億拉動(dòng)2900億元計(jì)算，政府投資對(duì)社會(huì)投資的拉動(dòng)比例大約為1：6，而以大興50億拉動(dòng)400億元計(jì)算，政府投資對(duì)社會(huì)投資的拉動(dòng)比例大約為1：8，作用顯現(xiàn)不言自明。

從“邊緣地帶”到“價(jià)值洼地”

由于各級(jí)政府對(duì)“城南行動(dòng)計(jì)劃”不遺余力地宣傳，城南的老百姓不僅對(duì)于這個(gè)涉及多個(gè)政府部門的行動(dòng)綱領(lǐng)耳熟能詳，而且也切切實(shí)實(shí)感受著身邊每天都在發(fā)生著的新變化。

比如，地鐵大興線、亦莊線通車給沿線居民出行帶來的極大便利，比如南海子公園一期建成后，200多萬游客的紛至沓來，再比如，南苑棚戶區(qū)改造上樓的居民生活居住條件改善，麗澤金融商務(wù)區(qū)拆遷建設(shè)的日新月異等等。

而這些顯性變化的背后，是城南這個(gè)曾經(jīng)一度為資本所冷落的區(qū)域，迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楦髀焚Y本眼中首都北京最后的“價(jià)值洼地”。

其實(shí)，北京城市南部在前幾年城市化快速推進(jìn)的過程中，由于種種原因錯(cuò)失了不止一次的快速發(fā)展機(jī)會(huì)，這使得本就薄弱的城南與城北、城東等區(qū)域的差距愈發(fā)拉大，以大興區(qū)的房地產(chǎn)業(yè)為例，在“城南行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施以前，大興鮮有大型的開發(fā)商，而近幾年在國(guó)內(nèi)排名靠前的開發(fā)商，如富力、綠地、保利、中建等卻紛紛大舉進(jìn)入大興投資。

開發(fā)商的選擇與全社會(huì)對(duì)城南的期許不謀而合，盡管受制于2011年國(guó)家的宏觀調(diào)控政策，北京諸多區(qū)域的房?jī)r(jià)出現(xiàn)了不同程度的下降，但進(jìn)駐城南的開發(fā)商卻收到了意外的驚喜：地鐵大興線沿線的商品房銷售火熱，且價(jià)格幾乎沒有大的波動(dòng)，其上佳表現(xiàn)大有與中心城相媲美之勢(shì)。

堅(jiān)挺的房?jī)r(jià)只是城南投資價(jià)值顯現(xiàn)的一個(gè)側(cè)面，宋世明告訴記者，2011年，大興區(qū)已經(jīng)簽約40個(gè)投資項(xiàng)目，計(jì)劃總投資為213億元，其中計(jì)劃投資10億元以上的項(xiàng)目7個(gè)，在投資企業(yè)中，不僅有德信無線、同仁堂、三元食品、新華網(wǎng)絡(luò)等國(guó)內(nèi)知名企業(yè)，還有英特宜家集團(tuán)這樣的跨國(guó)集團(tuán)，這在大興區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史上也是前所未有。

“過去由于長(zhǎng)期的社會(huì)投資不足，大興對(duì)于產(chǎn)業(yè)投資、項(xiàng)目引進(jìn)的準(zhǔn)入門檻相對(duì)較低，近幾年隨著整個(gè)區(qū)域投資環(huán)境的改善，大興對(duì)于進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)，都明確要求從產(chǎn)業(yè)高端性、高附加值、市場(chǎng)占有率、技術(shù)含量等等指標(biāo)上進(jìn)行綜合衡量?！彼问烂髡f。

大型投資項(xiàng)目的進(jìn)入，也為城南的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造了契機(jī)，周新春指出，隨著城南行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，豐臺(tái)的麗澤金融商務(wù)區(qū)和中關(guān)村豐臺(tái)科技園等功能區(qū)加快建設(shè)，2013年中國(guó)國(guó)際園林博覽會(huì)、2014年世界種子大會(huì)、青龍湖國(guó)際文化會(huì)都等項(xiàng)目紛紛落戶豐臺(tái)，這使得豐臺(tái)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重超過了50%，三產(chǎn)的比重在2006年占全區(qū)經(jīng)濟(jì)比重73.9%的基礎(chǔ)上提高至76%，金融、現(xiàn)代商貿(mào)業(yè)逐步取代了原有的建材、物流等低端產(chǎn)業(yè)，成為豐臺(tái)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

大興亦是如此，高技術(shù)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的地位在大興區(qū)得到了進(jìn)一步鞏固，高端產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向園區(qū)集聚，電子信息、生物醫(yī)藥、裝備制造、汽車制造等四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值，2011年預(yù)計(jì)完成182億元，較2010年同比增長(zhǎng)23%，高于規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)平均增速5個(gè)百分點(diǎn)；生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)更是得到了快速發(fā)展，預(yù)計(jì)2011年實(shí)現(xiàn)總收入459億元，同比增長(zhǎng)25%。

不僅如此，城南地區(qū)的區(qū)域發(fā)展質(zhì)量和效益也隨之顯著提升，以豐臺(tái)區(qū)為例，周新春告訴記者，近5年來，豐臺(tái)區(qū)累計(jì)引進(jìn)億元以上企業(yè)130多家，為豐臺(tái)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力，與此同時(shí)，豐臺(tái)區(qū)的萬元GDP能耗和二氧化硫排放量、化學(xué)需氧量等卻超額完成了市政府下達(dá)的節(jié)能減排任務(wù)。粗略測(cè)算，過去5年，豐臺(tái)區(qū)萬元GDP能耗下降了23%，二氧化硫排放量下降了36%，化學(xué)需氧量下降了47.4%，這些成績(jī)的取得無不與“城南行動(dòng)計(jì)劃”相關(guān)聯(lián)。

“城南地區(qū)都在注重速度與質(zhì)量的統(tǒng)一，比如大興為調(diào)整現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，近兩年區(qū)政府每年都拿出2億元資金用于區(qū)域產(chǎn)業(yè)的‘騰籠換鳥，以承載新興產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入。”宋世明說。

種種跡象都在向外界表明，一度處于首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展“邊緣地帶”的城南，因“城南行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施，其“價(jià)值洼地”效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)。而與此同步呈現(xiàn)的是，城南的發(fā)展也已經(jīng)被鎖定在了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展質(zhì)量提升的科學(xué)路徑上。

城南內(nèi)部的失衡

盡管“城南行動(dòng)計(jì)劃”試圖從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、民生改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等角度覆蓋城南地區(qū)環(huán)境改善的方方面面，但與欠賬多年的城南地區(qū)巨大的發(fā)展需求相比，政府投資乃至引導(dǎo)的社會(huì)投資仍不能形成對(duì)城南全面發(fā)展的全覆蓋，難免有些區(qū)域會(huì)受到政策或者投資的冷落。

相比之下，區(qū)劃調(diào)整之后并入西城和東城的原宣武區(qū)和原崇文區(qū)，由于地處中心城區(qū)，受近幾年城市化快速推進(jìn)的作用影響，加之本身區(qū)域面積的狹小，以及西城和東城兩區(qū)自身擁有的雄厚財(cái)力，“城南行動(dòng)計(jì)劃”三年下來，整體的發(fā)展品質(zhì)已經(jīng)躍上了一個(gè)全新臺(tái)階。

作為城六區(qū)之一的豐臺(tái)區(qū)，是北京城南和城西的重要節(jié)點(diǎn)，也是北京市近年來重點(diǎn)整治的城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域，受“城南行動(dòng)計(jì)劃”、“永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶開發(fā)”、“促進(jìn)西部轉(zhuǎn)型發(fā)展”、50個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合部重點(diǎn)村整治等一系列政策措施的綜合疊加效應(yīng)，全區(qū)正在步入全面均衡發(fā)展的新階段。

而作為郊區(qū)的大興和房山兩區(qū)，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展的極不均衡，顯然依靠短短三年“城南行動(dòng)計(jì)劃”的巨大投入，仍無法促其從根本上完成扭轉(zhuǎn)。

采訪中宋世明就向記者坦言，“城南行動(dòng)計(jì)劃”對(duì)大興的投資，主要集中在新城及功能園區(qū)，大興城區(qū)的面貌和民生改善最為明顯，大批的項(xiàng)目進(jìn)入也主要集中在上述區(qū)域，而對(duì)于基礎(chǔ)更為薄弱的重點(diǎn)鎮(zhèn)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，投資相對(duì)偏少。

考慮到市級(jí)政府的投資壓力以及梯次推進(jìn)的區(qū)域發(fā)展原則，宋世明建議，未來的城南行動(dòng)計(jì)劃編制，除繼續(xù)保持對(duì)郊區(qū)新城的投資支持外，應(yīng)該考慮對(duì)重點(diǎn)鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結(jié)合部等區(qū)域給予傾斜，使這些區(qū)域的發(fā)展能夠更好地承載城南郊區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

事實(shí)上，北京市固定資產(chǎn)投資近幾年對(duì)10個(gè)郊區(qū)縣的投資，除受類似“城南行動(dòng)計(jì)劃”的政策指導(dǎo)外，投資的另一個(gè)著力點(diǎn)便是重點(diǎn)鎮(zhèn)，盡管資金總量有限，但起碼還能享受到部分“陽光雨露”，從這個(gè)角度講，其實(shí)最為宋世明所關(guān)注的是城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域。

這些位于新城與重點(diǎn)鎮(zhèn)之間的特殊區(qū)域，緊鄰新城但不是新城，大多是鎮(zhèn)級(jí)政府管理但又不是重點(diǎn)鎮(zhèn)，主要的經(jīng)濟(jì)來源依賴于上世紀(jì)90年代全市興起的“家家冒煙、院院點(diǎn)火”的工業(yè)大院。

宋世明告訴記者，大興的舊宮、西紅門等鎮(zhèn)都是“工業(yè)大院”為代表的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，該地區(qū)因?yàn)橐栏接诠I(yè)大院的瓦片經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民人均收入明顯高于其他區(qū)域，平均每戶百姓的人均年收入達(dá)1萬多，建筑面積非常之大，整治起來的難度也相當(dāng)大，不僅要尊重百姓的意愿，還需要保障他們的長(zhǎng)期利益。

“現(xiàn)在政府想到的辦法是，政府規(guī)劃出一塊集體建設(shè)用地集中發(fā)展產(chǎn)業(yè)，同時(shí)利用政府資金吸引一些大項(xiàng)目進(jìn)入，促進(jìn)原有保留產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型升級(jí)，如此一來，地和收益還在百姓手里，產(chǎn)業(yè)發(fā)展政府幫著去做，通過高端產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的不斷植入，逐步改善區(qū)域面貌和發(fā)展環(huán)境?！彼问烂髦赋觯青l(xiāng)結(jié)合部的整治除需要政策創(chuàng)新外，這些區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施也非常薄弱，水、電、氣等承載鎮(zhèn)域新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施也不具備，亟待有效提升。

很顯然，對(duì)于這樣的區(qū)域，現(xiàn)在的“城南行動(dòng)計(jì)劃”還沒有涉及到，但這些區(qū)域的發(fā)展卻隨時(shí)間推移難度也在逐步增大，如果在未來的政策考慮中，市里的支持方向能夠在抓投資的同時(shí)重點(diǎn)考慮激發(fā)南部區(qū)域自身的活力，在具體操作上從支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與項(xiàng)目引入同步進(jìn)行，再由市政府幫忙引入一些大項(xiàng)目，相信這些地方的發(fā)展難題便會(huì)迎刃而解。

融資模式待創(chuàng)新

與城南規(guī)?？涨暗耐顿Y力度如影隨形的是，城南所在區(qū)縣巨大的資金配比壓力，這使得區(qū)縣近年來的工作重心發(fā)生了悄然變化：從“計(jì)劃”實(shí)施之初的抓投資轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦囊皇肿ネ顿Y，一手抓融資。

為拓寬融資渠道，目前城南區(qū)縣最有效的創(chuàng)新突破無外乎發(fā)行企業(yè)債。據(jù)了解，2010年豐臺(tái)區(qū)成立了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心，2011年發(fā)行了20億元企業(yè)債，這在一定程度上緩解了豐臺(tái)區(qū)的資金壓力；與此同時(shí)，大興區(qū)也于2011年積極與證券公司、基金管理公司溝通發(fā)起設(shè)立企業(yè)債、基金等事宜，并由相關(guān)部門對(duì)大興興展公司發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行了可行性研究，計(jì)劃向國(guó)家發(fā)改委申請(qǐng)發(fā)行規(guī)模18億元，7年期的企業(yè)債券，目前該項(xiàng)工作已進(jìn)入材料準(zhǔn)備階段。

盡管與過去區(qū)縣鮮有的融資手段相比，發(fā)行企業(yè)債已經(jīng)算是很大的進(jìn)步，但即使這樣，城南區(qū)縣面臨的資金缺口依然非常巨大。

以受益于多重政策的豐臺(tái)區(qū)為例，經(jīng)初步測(cè)算，2012年豐臺(tái)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目就需要區(qū)財(cái)政拿出60億元資金，這對(duì)于2011年區(qū)財(cái)政收入歷史性地突破60億元的豐臺(tái)區(qū)而言，無疑仍將是個(gè)極大的挑戰(zhàn)。

據(jù)了解，根據(jù)目前的固定資產(chǎn)投資方式，涉及區(qū)縣的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境建設(shè)等項(xiàng)目，都采取市區(qū)共同出資的方式進(jìn)行建設(shè)，也就是市里主要給工程建設(shè)的錢，區(qū)里配比工程所在區(qū)域的拆遷資金。

但由于近幾年北京市城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，拆遷的難度越來越大，且拆遷資金在總投資中的占比也越來越大，已將近70%。

事實(shí)上，除政府建設(shè)的道路、河道整治等公益性項(xiàng)目之外，對(duì)于再生水廠這樣的準(zhǔn)公益項(xiàng)目，諸多的投資商有能力也有意愿與政府開展融資合作。采訪中周新春就告訴記者，目前有多家公司正與豐臺(tái)區(qū)進(jìn)行談判，希望以BT、BOT，或者間接的BT等融資模式參與建設(shè)，以此緩解政府建設(shè)資金不足的燃眉之急，實(shí)現(xiàn)雙贏。

“企業(yè)有錢，政府也想把錢拿過來，雙方都有需求，但中間缺一個(gè)平臺(tái)?！敝苄麓赫f，融資是一個(gè)新的課題，確解這一難題，需要市級(jí)層面改進(jìn)現(xiàn)有的項(xiàng)目管理方式，設(shè)計(jì)好平臺(tái)的搭建方式。

“可以考慮市區(qū)政府共同出資，建成新的融資平臺(tái)”，周新春表示，以這個(gè)平臺(tái)融到的資金再用于項(xiàng)目建設(shè)，如此一來，市區(qū)兩級(jí)政府資金的放大作用可能會(huì)發(fā)揮得更好?！皩?shí)際上推進(jìn)城南的建設(shè)發(fā)展，僅靠市區(qū)的財(cái)力，仍然有很大的困難，而要實(shí)現(xiàn)融資模式的突破，重點(diǎn)就是給一些政策。”

此外，對(duì)于一些公益性項(xiàng)目，周新春建議在批復(fù)時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌考慮周邊的建設(shè)用地，利用建設(shè)用地引入開發(fā)商，將項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用納入到建設(shè)用地的開發(fā)成本之中，也可以大大緩解市區(qū)財(cái)力投入的嚴(yán)重不足。

凡此種種，在緩解城南建設(shè)資金困局的道路上，終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅有賴于市區(qū)政府的通力合作，還在于更多的融資模式創(chuàng)新嘗試。