政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的職能分析

張倫

摘 要：隨著我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老問(wèn)題受到了各界的關(guān)注，與之相關(guān)的法律法規(guī)和政策出臺(tái)越來(lái)越多，學(xué)者們也對(duì)養(yǎng)老模式問(wèn)題進(jìn)行理論研究。要討論的問(wèn)題是，政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系究竟應(yīng)扮演怎樣的角色，又要發(fā)揮怎樣的職能？此外，希望為社區(qū)居家養(yǎng)老模式的實(shí)行及發(fā)展提出一些建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)居家養(yǎng)老；服務(wù)體系；政府

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）02-0265-02

一、資金籌集

拓寬養(yǎng)老資金來(lái)源的渠道，建立以社會(huì)籌集為主、政府資助為輔的多層次、多途徑、多渠道的投資發(fā)展體制。繼續(xù)擴(kuò)大宣傳力度，鼓勵(lì)社會(huì)各界積極關(guān)注養(yǎng)老事業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人向社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)捐資、捐物或提供無(wú)償服務(wù)[1]。同時(shí)，要根據(jù)老年人的實(shí)際承受能力，形成不同檔次的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行有償服務(wù)、低償服務(wù)。這樣，既實(shí)現(xiàn)了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，又滿足了社區(qū)不同層次老年人的服務(wù)需求，同時(shí)也能吸引私人投資，拓寬資金來(lái)源。

為發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供大部分資金，社會(huì)捐贈(zèng)是許多國(guó)家籌集社會(huì)保障資金的一個(gè)非正式的卻又非常流行的渠道。其特點(diǎn)是以善愛(ài)之心為道德基礎(chǔ)，以自愿捐獻(xiàn)為基本特征，由民間慈善公益團(tuán)體負(fù)責(zé)征集并用于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。它作為一條重要的補(bǔ)充社會(huì)保障基金的來(lái)源渠道，被直接吸納到慈善公益機(jī)構(gòu)并根據(jù)實(shí)際需要使用；或者由慈善公益機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況或特定群體的需要，臨時(shí)向社會(huì)募捐。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)可通過(guò)這樣的非正式非官方的渠道籌集一部分資金，甚至是在未來(lái)中國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展到很成熟的地步，規(guī)模不斷擴(kuò)大，可與從事慈善公益事業(yè)的機(jī)構(gòu)合作發(fā)展，包括中國(guó)紅十字會(huì)、中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)、中華慈善總會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)人口福利基金等機(jī)構(gòu)。政府立足社區(qū)建設(shè)的資金籌集，可通過(guò)福利彩票所籌集的福利金以及由此調(diào)動(dòng)的地方政府財(cái)力、社會(huì)各界資源等共同為老年人養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展服務(wù)。不過(guò)，在老年人占總?cè)丝诒戎夭粩嗯噬驼?cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)的條件下，政府還應(yīng)當(dāng)有更多的投入用于老年人的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。

政府還可以注意引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)閑散資金和外來(lái)資金進(jìn)行運(yùn)作。中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，在計(jì)劃生育加速導(dǎo)致鄉(xiāng)村居民家庭規(guī)模持續(xù)縮小以及家庭保障功能與土地保障功能持續(xù)弱化、鄉(xiāng)村青壯年勞動(dòng)力大規(guī)模外出務(wù)工的條件下，發(fā)展老年人城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)的同時(shí)還需要同樣重視解決鄉(xiāng)村老年人的養(yǎng)老需求問(wèn)題。

二、權(quán)責(zé)分配

政府出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)來(lái)完善保護(hù)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展。同時(shí)將全力下放社區(qū)，讓社區(qū)組織對(duì)小區(qū)的老年人提供具體服務(wù)，組織專(zhuān)業(yè)人員培訓(xùn)（例如醫(yī)療護(hù)理培訓(xùn)，志愿者培訓(xùn)等）。對(duì)于非營(yíng)利組織和營(yíng)利組織（企業(yè)）在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中可以起到輔助政府促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展，在它還在成長(zhǎng)的階段給予必要的扶持。

明確政府在城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的定位，政社分開(kāi)，下放社區(qū)權(quán)力。政府應(yīng)退出社會(huì)福利服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，其角色轉(zhuǎn)換為社會(huì)福利的推動(dòng)者、提供者和監(jiān)管者 [2]。政府應(yīng)當(dāng)要明確自身在開(kāi)展社區(qū)養(yǎng)老中的職責(zé)，充分發(fā)揮其主導(dǎo)功能。同時(shí)，政府應(yīng)擺正它和社區(qū)的關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)從不該管的職能中退出來(lái)，并將這些職能還給社區(qū)組織。下放的權(quán)力主要包括兩方面：一是資金權(quán)的下放；二是管理權(quán)的下放。社區(qū)要積極協(xié)調(diào)社區(qū)中各個(gè)主體之間的關(guān)系，負(fù)責(zé)管理社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的總體事務(wù)，自主開(kāi)展各種活動(dòng)，調(diào)動(dòng)社區(qū)中財(cái)力、物力、人力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，而非單純地完成政府指派的任務(wù)。

基于社區(qū)居家養(yǎng)老現(xiàn)狀對(duì)政府、社區(qū)、企業(yè)、非營(yíng)利組織在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中各自應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)穆氊?zé)做了區(qū)分，如圖1。 在社會(huì)福利服務(wù)層面上，政府對(duì)社區(qū)不僅僅是權(quán)利的下放，還要有資金的提供，這樣，政府、企業(yè)，非營(yíng)利組織在服務(wù)體系中就可以包含老年人居住環(huán)境的治理、社區(qū)治安、生活小區(qū)綠化、公共閱覽室以及一些文化娛樂(lè)設(shè)施等方面的服務(wù)，這些服務(wù)均屬于共同生活需要類(lèi)服務(wù)。老年人作為社會(huì)的一個(gè)龐大群體需要社會(huì)給予更多的服務(wù)，但他們當(dāng)中有很多人又因?yàn)榻?jīng)濟(jì)條件的限制而比其他人更加難以利用商業(yè)化服務(wù)。因此，需要政府或其他組織以福利性服務(wù)的方式給他們提供必要的生活服務(wù)，以解決他們的困難。

三、健全制度與養(yǎng)老機(jī)制

政府應(yīng)健全和完善相關(guān)法律法規(guī)及政策措施，加快老年人權(quán)益和老年社區(qū)建設(shè)的立法，對(duì)其發(fā)展做出長(zhǎng)期規(guī)劃。在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展在很大程度上取決于政策的支持程度。政府應(yīng)從宏觀的角度制定各項(xiàng)支持社區(qū)居家養(yǎng)老的政策，如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地、用房?jī)?yōu)惠政策、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施收費(fèi)優(yōu)惠政策、減征或免征社區(qū)興辦老年服務(wù)福利事業(yè)企業(yè)所得稅、放寬注冊(cè)條件、免交注冊(cè)手續(xù)費(fèi)、對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和項(xiàng)目的財(cái)政支持計(jì)劃及配套法規(guī)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理規(guī)章以及社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施管理規(guī)章等。

政府應(yīng)制定發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的社區(qū)服務(wù)體系規(guī)劃，進(jìn)一步整合社區(qū)資源，加大政策扶持力度，形成推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的合力。要通過(guò)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資興辦以社區(qū)老年人為服務(wù)對(duì)象的老年生活照料、家政服務(wù)、心理咨詢、康復(fù)服務(wù)等業(yè)務(wù)，向社區(qū)、村（屯）家庭的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。啟動(dòng)《養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)》試點(diǎn)工作，開(kāi)展以保障“三無(wú)”、低保、高齡病殘和獨(dú)居空巢等老年人為重點(diǎn)，以服務(wù)社區(qū)所有老年人為目標(biāo)的居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化活動(dòng)。按照政府主導(dǎo)、中介組織、實(shí)體服務(wù)、市場(chǎng)推動(dòng)的原則，不斷完善居家養(yǎng)老的社會(huì)化服務(wù)機(jī)制，逐步形成多層次、多形式、廣覆蓋的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

支持發(fā)展老年護(hù)理、臨終關(guān)懷服務(wù)業(yè)。充分利用現(xiàn)有的醫(yī)療衛(wèi)生資源，依靠必要的政策傾斜，支持興辦老年護(hù)理、臨終關(guān)懷性質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展專(zhuān)門(mén)向老年人服務(wù)的老年護(hù)理院和老年臨終關(guān)懷醫(yī)院等老年衛(wèi)生護(hù)理機(jī)構(gòu)。發(fā)揮社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)在老年康復(fù)、護(hù)理方面的主導(dǎo)作用，以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站為依托，積極開(kāi)展老年人康復(fù)、護(hù)理和臨終關(guān)懷等家庭服務(wù)業(yè)務(wù)。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系中也要輔之以非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。對(duì)新辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可采用劃撥或協(xié)議出讓的方式供地，土地出讓金可按不低于國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)收取[3]。逐步健全政府、集體、社會(huì)、個(gè)人相結(jié)合的投入機(jī)制，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、集體組織、民間組織、個(gè)人等社會(huì)力量以及外資，以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、承包、租賃、參股等多種形式，興辦養(yǎng)老院（老年公寓）、老年活動(dòng)中心、老年大學(xué)（學(xué)校）等養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和為老年人提供生活照料、疾病護(hù)理等居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

在健全機(jī)制的過(guò)程中政府還要堅(jiān)持一定的原則：（1）堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃的原則。逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系。對(duì)社會(huì)力量根據(jù)老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃依法興辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)給予政策上的支持。（2）堅(jiān)持因地制宜、量力而行的原則。按照各市、區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平及政府的財(cái)力狀況，結(jié)合老年人群體的實(shí)際需求，研究制定支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的具體政策、辦法和措施。（3）堅(jiān)持政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)的原則。建立公開(kāi)、平等、規(guī)范的養(yǎng) 老服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入制度，積極支持以公建民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)資金以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股等方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

四、設(shè)施完善與模式創(chuàng)新

一個(gè)好的養(yǎng)老模式要依靠完善的社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施。首先，政府要改善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的使用功能；其次，要完善醫(yī)療保健康復(fù)設(shè)施，開(kāi)展保健康復(fù)、常見(jiàn)病預(yù)防等知識(shí)講座；最后，完善社區(qū)老年文化體育設(shè)施進(jìn)而完善服務(wù)體系。服務(wù)體系構(gòu)建得是否完整直接關(guān)系到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的結(jié)果。在目前這項(xiàng)事業(yè)還沒(méi)有被完全認(rèn)可的情況下，服務(wù)體系實(shí)施效果的好壞將直接影響這項(xiàng)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

在模式上組建“以老助老”互助小組，政府組織社區(qū)老人開(kāi)展互助活動(dòng)。建立健全社區(qū)老年福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，如社區(qū)醫(yī)療保健站、托老所、養(yǎng)老院、護(hù)理院、照料中心、文化活動(dòng)中心等，把老年社區(qū)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)納入社區(qū)建設(shè)中。政府還要建立空巢、孤寡老人的社會(huì)照料系統(tǒng)，對(duì)行動(dòng)不便的老人提供上門(mén)服務(wù)，組織志愿者為老人提供看護(hù)和日常服務(wù)。

隨著社區(qū)居家養(yǎng)老的普及，老人的家屬對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的要求越來(lái)越高，因而對(duì)老人GPS定位跟蹤顯得尤為突出。比如，老人跌倒在街道上，家人不知道老人在哪里出事情，家屬可以根據(jù)GPS的定位跟蹤老了解老人的位置。政府對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)增加GPS定位老人位置的要求，防止老人突發(fā)疾病而不知老人在什么位置，急救人員或家屬不知道到哪里找老人，GPS定位解決了這一問(wèn)題。但是，社區(qū)居家養(yǎng)老作為是一種新型的養(yǎng)老模式，還處在起步階段，還有很多方面需要全社會(huì)的共同努力。

政府對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的管理職能還應(yīng)表現(xiàn)在加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的文化氛圍，比如推出特色服務(wù)針對(duì)老年人中的殘障人士，對(duì)老年人的照顧不僅僅停留在身體健康的照料，還要給予其精神慰藉，讓老年人真真正正體會(huì)到這樣的養(yǎng)老服務(wù)是適合他們的。政府還應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生管理，以維持社區(qū)生態(tài)平衡，社區(qū)衛(wèi)生管理是整個(gè)社區(qū)管理的一個(gè)重要組成部分，也是社區(qū)環(huán)境保護(hù)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，搞好社區(qū)衛(wèi)生管理，治理臟、亂、差，使整個(gè)社區(qū)環(huán)境得到凈化、綠化、美化，既能夠?yàn)榫用駝?chuàng)造一個(gè)優(yōu)美、整潔、舒適的生活環(huán)境，也有利于實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。一個(gè)社區(qū)的衛(wèi)生狀況如何，不僅直接影響到居民的身體健康，而且關(guān)系到社區(qū)的形象，是反映社區(qū)文明程度的一面鏡子，起著一種窗口的作用。同時(shí)，社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的好與差、美與丑、凈與臟，不僅能反映出整個(gè)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化底蘊(yùn)、風(fēng)土人情、道德風(fēng)尚、居民的素質(zhì)和精神面貌，而且也是衡量社區(qū)建設(shè)是否科學(xué)合理、基礎(chǔ)設(shè)施是否配套齊全、社區(qū)管理是否高效的一個(gè)重要指標(biāo)。因此，加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生管理，必須從根本上搞好社區(qū)空間環(huán)境的凈化，搞好社區(qū)垃圾的清運(yùn)和處理，搞好社區(qū)的園林綠化和美化。為老年人營(yíng)造一個(gè)完善的環(huán)境讓他們安度晚年生活。

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