地方政府公共政策執(zhí)行中現(xiàn)存的問(wèn)題及對(duì)策

張麗媛

摘 要：中國(guó)的發(fā)展離不開(kāi)各個(gè)地方行政機(jī)構(gòu)的支持。地方政府是地方國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，屬于基層的政策執(zhí)行者，是造福地方百姓的基層部門(mén)。就我國(guó)地方政府公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題、問(wèn)題產(chǎn)生的原因以及解決問(wèn)題的對(duì)策進(jìn)行了闡述，希望為地方政府行政管理工作提供參考和幫助。

關(guān)鍵詞：地方政府；公共政策；執(zhí)行效率

中圖分類號(hào)：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）02-0195-02

一、地方政府公共政策執(zhí)行中現(xiàn)存的問(wèn)題及原因

（一）當(dāng)前政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題

1．執(zhí)行中存在失真

對(duì)政策只是表面上的傳達(dá)，地方政府對(duì)重要的中央政策不及時(shí)開(kāi)會(huì)探討、組織研究，只是把政策以書(shū)面和文件的形式告知有關(guān)地方部門(mén)或者廣大人民，缺乏對(duì)政策本身的更深層次的認(rèn)識(shí)。有的地方政府接到上級(jí)有利于本地方發(fā)展的文件時(shí)，往往為了追逐更大利益，私自填加一些“額外”的條件和要求，只顧一味地追求地方利潤(rùn)，卻忽視行政條例。還有一些地方政府只執(zhí)行對(duì)本地方有利的政策，對(duì)其他內(nèi)容和要求視而不見(jiàn)，私自決定執(zhí)行政策的內(nèi)容和范圍。更有甚者，對(duì)上級(jí)政策內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)的變換，扭曲了政策的性質(zhì)。以上就是典型的“上有政策，下有對(duì)策”。

2．執(zhí)行中存在乏力

盲目機(jī)械地執(zhí)行上級(jí)政策，沒(méi)有把中央政策與其地方實(shí)際情況相結(jié)合，只是生硬地照抄、照搬，缺乏創(chuàng)新，沒(méi)有把中央政策的作用最大程度地授益于地方百姓生活。對(duì)政策采取消極的態(tài)度，只是開(kāi)開(kāi)會(huì)、發(fā)發(fā)文、做做表面文章，沒(méi)有真正貫徹落實(shí)?；蛘咴谡呦逻_(dá)期間突擊執(zhí)行，其他時(shí)間任其自然。

3．執(zhí)行中的低效

有的地方部門(mén)，盡管法律法規(guī)寫(xiě)的清楚明白，卻隨便找個(gè)理由或者困難，逃避執(zhí)行上級(jí)命令和國(guó)家的法律法規(guī)。在沒(méi)有利益可貪圖的時(shí)候，就會(huì)百般推脫，出現(xiàn)各個(gè)部門(mén)都把自己需要承擔(dān)的責(zé)任“轉(zhuǎn)讓”給其他部門(mén)的情況，最后，政策沒(méi)有執(zhí)行，問(wèn)題依然存在。有些政府部門(mén)在執(zhí)行政策中存在依賴意識(shí)和惰性心理，“上級(jí)推推，下級(jí)動(dòng)動(dòng)”，“上級(jí)不催，下級(jí)不動(dòng)”，政策執(zhí)行缺乏時(shí)效性。

（二）產(chǎn)生以上問(wèn)題的原因

1．“執(zhí)行”的理念缺乏

一些地方政府在政策執(zhí)行中，猶豫觀望、拖泥帶水，見(jiàn)困難就繞。主要原因在于執(zhí)行理念，在于執(zhí)行人員的執(zhí)行責(zé)任心不強(qiáng)、執(zhí)行意識(shí)淡薄。任意一個(gè)被執(zhí)行的公共政策在其使用的范圍內(nèi)，不能與其他政策相抵觸，或者互相矛盾。這就要求在各機(jī)構(gòu)之間，新政策和老政策都能夠互相協(xié)作，彼此協(xié)調(diào)，將功能和作用發(fā)揮到極致。缺乏協(xié)調(diào)性的政策在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)矛盾，最后導(dǎo)致政策目標(biāo)受損。

2．執(zhí)行資源短缺

政策執(zhí)行過(guò)程中資源短缺，導(dǎo)致信息缺失，造成政治資源流失。公共政策執(zhí)行的資源有限和不足主要表現(xiàn)在：政治資源、信息資源、人力資源。這三種資源是政策執(zhí)行過(guò)程中相對(duì)重要的，當(dāng)然這其中還存在其他一些因素。資源是政策執(zhí)行的物質(zhì)保證，地方政府在執(zhí)行政策過(guò)程中，要重視對(duì)資源的保護(hù)和維護(hù)，注重資源的創(chuàng)新和發(fā)掘，這樣有利于減少政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的困難和降低政策執(zhí)行失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

3．地方利益至上

在新經(jīng)濟(jì)學(xué)的“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”中，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，不同層級(jí)政府之間、不同部門(mén)乃至政府工作人員與政府部門(mén)之間都存在著各自的利益追求。從改革開(kāi)放初期開(kāi)始，為了調(diào)動(dòng)各方面的積極性，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去，就對(duì)中央和地方的權(quán)限劃分進(jìn)行了一系列的調(diào)整。權(quán)利下方的改革，在打破高度集權(quán)體制格局的同時(shí)，也調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展的積極性。但這也為“上有政策，下有對(duì)策”埋下了隱患，無(wú)形之中就增加了中央政策與地方政策相沖突的機(jī)率。權(quán)利的收與放中，容易產(chǎn)生政策執(zhí)行難的問(wèn)題。當(dāng)新的中央政策不利于某個(gè)地方經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的時(shí)候，其地方的執(zhí)行機(jī)構(gòu)就會(huì)發(fā)生執(zhí)行與中央政策相反或者不執(zhí)行的現(xiàn)象。而這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)際上就是因?yàn)榈胤脚c中央之間出現(xiàn)了利益沖突。這就形成了中央與地方政府間的一種博弈，也就產(chǎn)生了“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象。中央與地方的利益矛盾以及地方政府的本位主義，是導(dǎo)致地方政府不愿執(zhí)行某些政策以及執(zhí)行不力的深層原因。

4．執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督不力

在現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，地方政策的政策執(zhí)行離不開(kāi)人民群眾的監(jiān)督，若人民參與不到公共政策執(zhí)行的監(jiān)督系統(tǒng)中來(lái)，那對(duì)政策執(zhí)行系統(tǒng)本身來(lái)說(shuō)，損失也是巨大的。也有些本應(yīng)該參與監(jiān)督的組織和個(gè)人，在政策執(zhí)行監(jiān)督的過(guò)程中采取觀望的態(tài)度，或者有著事不關(guān)己的心理，這些都會(huì)在很大程度上影響政策執(zhí)行監(jiān)督系統(tǒng)的完善和發(fā)展，造成政策執(zhí)行的監(jiān)督不力。本文認(rèn)為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：地方監(jiān)督主體作用不明顯；公眾參與程度不強(qiáng)；新聞媒體監(jiān)督弱化。

二、提升中國(guó)地方政府公共政策執(zhí)行效率的對(duì)策

（一）塑造嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膱?zhí)行文化理念

1．貫徹“執(zhí)行與道德”為價(jià)值取向的執(zhí)行文化。組織的執(zhí)行文化是一種無(wú)形的力量，能以觀念的形式對(duì)執(zhí)行人員的思想意識(shí)和執(zhí)行行為發(fā)揮潛移默化的影響和規(guī)范作用，并使其逐步形成執(zhí)行思維慣性和行動(dòng)慣性，最終形成執(zhí)行的傳統(tǒng)和習(xí)慣。因此，應(yīng)在政府組織中加強(qiáng)“執(zhí)行”的各種良好的價(jià)值觀念和行為規(guī)范，以激發(fā)起執(zhí)行人員的公共服務(wù)精神和激情，轉(zhuǎn)變其價(jià)值追求，從根本上確保政府公共政策執(zhí)行力的提升。

2.用法制化和紀(jì)律來(lái)強(qiáng)化政府的公共政策執(zhí)行力。深入分析政府行政文化，促進(jìn)我國(guó)行政文化的創(chuàng)新，有助于我國(guó)政府政策執(zhí)行力的進(jìn)一步加強(qiáng)。具體說(shuō)來(lái)，責(zé)任追究制度的安排必須堅(jiān)持責(zé)任明晰、權(quán)責(zé)職一致、責(zé)任明示的原則；績(jī)效評(píng)估制度必須以執(zhí)行力為重點(diǎn)，兼顧事實(shí)、技術(shù)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，把內(nèi)部和外部評(píng)估、整體和階段評(píng)估以及過(guò)程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估有機(jī)結(jié)合起來(lái)，配以賞罰分明的獎(jiǎng)懲措施。

3.加強(qiáng)執(zhí)行人員的素質(zhì)建設(shè)和培養(yǎng)科學(xué)的行政意識(shí)。加強(qiáng)政策執(zhí)行人員的素質(zhì)建設(shè)，培養(yǎng)科學(xué)的行政意識(shí)。行政意識(shí)作為一種思想性的行政文化，是影響和制約政策執(zhí)行的一個(gè)重要的內(nèi)在因素，培養(yǎng)科學(xué)的行政信念是一個(gè)幫助公務(wù)員提高水平、陶冶行政情感、磨練行政意志、確立行政信念的過(guò)程。

（二）拓展執(zhí)行資源

1．人力資源

公共政策執(zhí)行中的人力資源管理指的是通過(guò)建立健全人力資源的選拔、培訓(xùn)、激勵(lì)、監(jiān)督等運(yùn)行機(jī)制,激勵(lì)和挖掘人才的潛能,使人力資源在公共政策執(zhí)行中得到有效開(kāi)發(fā),合理利用和優(yōu)化配置,以謀求人與人、人與事、人與組織、人與環(huán)境之間的互動(dòng)與協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)事得其人、人適其事、人盡其才、事競(jìng)其功的良好局面,充分調(diào)動(dòng)公共政策執(zhí)行主體在執(zhí)行公共政策中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,防止和糾正公共政策執(zhí)行偏差,確保公共政策的有效執(zhí)行和公共政策目標(biāo)的最大實(shí)現(xiàn)。

2.財(cái)物資源

財(cái)物資源投入是政策執(zhí)行的物質(zhì)保障，也是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。 缺乏必要的足夠的資源，政策執(zhí)行者不僅很難制定出正確可行的行動(dòng)計(jì)劃和實(shí)施策略，也難以對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程實(shí)施必要的控制。政策執(zhí)行資源不足是影響地方政府執(zhí)行力的客觀因素，特別是一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，資金和人員的短缺嚴(yán)重影響著地方政府公共政策執(zhí)行力的發(fā)揮。

3.信息資源

信息資源作為生產(chǎn)要素、無(wú)形資產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富，是重要的現(xiàn)代戰(zhàn)略資源，已成為全球化形勢(shì)下國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。提高信息資源開(kāi)發(fā)利用水平是增強(qiáng)我國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇。

（三）弘揚(yáng)公共精神，克制地方保護(hù)主義

1．樹(shù)立“服務(wù)行政”的理念。服務(wù)行政理念強(qiáng)調(diào)“公民本位”，并且認(rèn)為政府是為社會(huì)、公眾服務(wù)而存在的，而這恰恰與傳統(tǒng)理念有所沖突?！肮俦疚弧彼枷胍廊粷撘颇赜绊懼胤秸墓珓?wù)員，使其滋生出高高在上的行政心理，嚴(yán)重阻礙了效能型政府的構(gòu)建。

2．樹(shù)立政府公共觀念，為人民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品服務(wù)。政府的執(zhí)行力是保證政令暢通的首要條件,直接影響政府的公信力,甚至影響政府的合法性.提高政府的執(zhí)行力僅僅從執(zhí)行工具上作文章是不能奏效的.執(zhí)行者的價(jià)值取向是影響執(zhí)行力的關(guān)鍵性因素.

3．提倡政務(wù)公開(kāi)，提高政府運(yùn)行的透明度。政務(wù)公開(kāi)就是讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，用制度管人、用制度管事，使國(guó)家機(jī)關(guān)信息公開(kāi)，行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行。要想塑造效能型政府，最關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要提高政府運(yùn)行的透明度，做到政務(wù)公開(kāi)，將政府與民眾之間的信息不對(duì)稱的差距降到最小范圍。政府提高行政透明度，民眾也逐漸加入到行政參與過(guò)程中，這樣的雙方努力會(huì)加速“效能型”政府的建設(shè)，進(jìn)一步完善行政人員自身的行政行為，同時(shí)，也適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求。

（四）加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督

1.保證專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是就政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部而言的，它是指執(zhí)政黨的紀(jì)檢部門(mén)和政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)。這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)政策的有效執(zhí)行有著不可替代的保障作用，所以要保持監(jiān)督部門(mén)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和完整性?？墒?，由于政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)因體制上存在很大程度的依附性而難以正常發(fā)揮其應(yīng)有的功能，如何采取切實(shí)可行的措施從制度上確保專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位、為其監(jiān)督功能的有效發(fā)揮掃清障礙，便成為強(qiáng)化對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2.落實(shí)和完善各項(xiàng)社會(huì)監(jiān)督制度。社會(huì)監(jiān)督是相對(duì)于國(guó)家性質(zhì)的監(jiān)督而言的一種非國(guó)家性質(zhì)的監(jiān)督，它包括工、青、婦等各種社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督，廣播電視、報(bào)刊雜志等傳媒的輿論監(jiān)督，居民委員會(huì)和村民委員會(huì)等各種群眾自治組織的監(jiān)督，以及公民自行對(duì)政府政策執(zhí)行行為提出批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉等監(jiān)督活動(dòng)等多種民主監(jiān)督形式。就我國(guó)現(xiàn)階段的政策執(zhí)行情況來(lái)看，社會(huì)監(jiān)督制度的落實(shí)不力以及相關(guān)法制的缺失而造成政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的情況仍然時(shí)有發(fā)生。為此，我們必須采取切實(shí)可行的措施將已有的社會(huì)監(jiān)督制度落到實(shí)處，特別是要通過(guò)相關(guān)法制的完善來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)政府政策執(zhí)行行為的社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)政策執(zhí)行活動(dòng)的有效開(kāi)展，因?yàn)樯鐣?huì)監(jiān)督需要權(quán)力的支撐，有權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督才是具體、有效的。在公共政策執(zhí)行監(jiān)督過(guò)程中若缺失了公眾參與，不僅對(duì)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的作用會(huì)大打折扣，也不利于更加科學(xué)的體系和方法更好地發(fā)展下去，也就失去了創(chuàng)新的意義。[責(zé)任編輯 王 莉]