好政府不能“有求必應(yīng)”——對政府回應(yīng)性邏輯的質(zhì)疑和超越

劉兆鑫

摘要：在服務(wù)型政府建設(shè)中，要求政府加強(qiáng)回應(yīng)公眾服務(wù)要求的呼聲日益高漲。然而。走向復(fù)雜治理的公共行政不能以回應(yīng)性為運(yùn)行邏輯，更不能簡單地以政府滿足公眾需求的多寡作為衡量服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)程度的標(biāo)準(zhǔn)。以回應(yīng)性引導(dǎo)行政改革是錯(cuò)誤的路徑，容易誤導(dǎo)公共行政走向回應(yīng)超載的危險(xiǎn)境地；從公共權(quán)力的權(quán)責(zé)一致性出發(fā)，要用責(zé)任性取代回應(yīng)性。政府要對公共利益負(fù)責(zé)，要將責(zé)任意識(shí)內(nèi)化為行政人員的首要觀念。服務(wù)型政府建設(shè)要注重?cái)U(kuò)大共同體責(zé)任的范圍。

關(guān)鍵詞：回應(yīng)性；責(zé)任性；服務(wù)型政府；公共責(zé)任；倫理

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號：1004-0S44(2012)02-0170-03

西方新公共管理改革在全球范圍內(nèi)引發(fā)了對政府回應(yīng)性問題的關(guān)注。在我國深入推進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的進(jìn)程中，如何增強(qiáng)政府的回應(yīng)性也順理成章地被視為行政改革的重點(diǎn)。特別是在服務(wù)型政府建設(shè)中。要求政府加強(qiáng)回應(yīng)公眾服務(wù)要求的呼聲日益高漲。然而，走向復(fù)雜治理的公共行政不能以回應(yīng)性為運(yùn)行邏輯，更不能簡單地以政府滿足公眾需求的多寡作為衡量服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)程度的標(biāo)準(zhǔn)。好政府絕不能是有求必應(yīng)的政府。

一、政府回應(yīng)性的邏輯謬誤

政府回應(yīng)性或者說回應(yīng)型政府是當(dāng)今的熱門議題，許多關(guān)于政府創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)的研究都偏重于強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)回應(yīng)性對中國行政改革之重要性。目前，人們經(jīng)常使用回應(yīng)性這個(gè)概念，但對回應(yīng)的內(nèi)涵卻并沒有深入探討。人們理所當(dāng)然地從政府對民眾訴求保持快速回饋的角度來理解回應(yīng)性，并將高回應(yīng)作為政府必須履行的基本責(zé)任?！肮补芾淼呢?zé)任的基本理念之一就是回應(yīng)。回應(yīng)意味著政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求做出的反應(yīng)。并采取積極措施解決問題?！钡?，這種界定更多地表現(xiàn)為一種理念，而在實(shí)踐中卻不可避免遭遇許多難題。首先，回應(yīng)性要求在原理上非常簡單，但它幾乎涉及公共行政的方方面面，甚至牽扯整個(gè)政治制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)；其次，如何評價(jià)政府是高回應(yīng)性的是一件非常困難的事。政府回應(yīng)到什么程度才算是一個(gè)良好的政府?

在學(xué)理層面上，以回應(yīng)性再造政府的行動(dòng)肇起于西方國家推行新公共管理改革時(shí)對傳統(tǒng)官僚制的批判。面對政府失靈的窘境，首先被觀察到的就是行政系統(tǒng)的固步白封。行政官僚們不了解外部環(huán)境的變化和民眾的真實(shí)需求，而官僚制的繁文縟節(jié)式的控制被認(rèn)為是導(dǎo)致這種狀況的根本原因。因此，改革者試圖通過引人政府回應(yīng)性的理念。塑造一個(gè)能對民眾要求保持敏感觀察和積極響應(yīng)的政府，從而促進(jìn)官僚意愿與公民意志的一致。盡管新公共管理改革的許多措施在20世紀(jì)末受到重新審查和否定，但政府回應(yīng)性卻被看作民主行政的基本內(nèi)容而得以保留。在一個(gè)標(biāo)榜民主的時(shí)代，民主政府回應(yīng)民眾需求似乎是不言自明的。但這個(gè)看似正確的常理卻經(jīng)不起進(jìn)一步仔細(xì)推敲。

政府不可能孤立存在，它必須以完成一定的社會(huì)管理職能為前提。即使在封建專制社會(huì)也不乏賢君良臣去作體察民情、為民請命的事。在現(xiàn)代社會(huì)，回應(yīng)性只不過更加常態(tài)化罷了。“一切政府都是回應(yīng)性的政府，所要解決的都是如何回應(yīng)社會(huì)要求的問題，好的政府無非是能夠及時(shí)地回應(yīng)社會(huì)要求的政府?！比绻钥茖咏Y(jié)構(gòu)和嚴(yán)密的組織規(guī)章來界定官僚制，那么任何組織都蓋莫如此。正如波特利所指出的，人們忽視了世界上存在多種官僚制類型，它們以各種形式與外界聯(lián)系，有些還表現(xiàn)的相當(dāng)優(yōu)秀。所以，官僚制不能與回應(yīng)不足劃等號，而強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性也不能與政府創(chuàng)新相等同。強(qiáng)調(diào)政府回應(yīng)至多是正確的廢話，所謂的“馬上就辦”也無非是更快速的照章辦事而已。以回應(yīng)性引領(lǐng)行政改革，甚至為了追求政府的高回應(yīng)性而犧牲法制化的作法是不足取的。

按照回應(yīng)性的理路也容易誤導(dǎo)公共行政走向回應(yīng)超載的危險(xiǎn)境地。政府在行政過程中所面對的“民眾”并不是清晰的概念。有時(shí)是個(gè)體化的社會(huì)成員，而有時(shí)又以群體的形式出現(xiàn)；可能是理性的公民，也可能是多數(shù)暴政下的群氓。因而，政府所感知的社會(huì)需求也是分散的，經(jīng)常是未加甄別和整合的。將政府置于回應(yīng)的中心。看似建立了廣泛的民意接受機(jī)制。實(shí)則是對公意形成過程的簡化。各種社會(huì)要求可以輕易地被正當(dāng)化，政府為了避免背負(fù)合法性不足的罪名，必須盡力滿足各種利益要求，最終導(dǎo)致政府承擔(dān)的事務(wù)超出其能力限度。西方福利國家的破產(chǎn)就是最好的例證。在以承諾換選票的所謂民主模式之下，政府不可謂不是高回應(yīng)性的。但結(jié)果如何?政府背上了深重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而國家發(fā)展陷入“滯脹”。所以，奧爾森在闡述國家的興衰之道時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，過于強(qiáng)大的利益集團(tuán)政治會(huì)使政府疲于應(yīng)付各種分散的社會(huì)偏好，而使整個(gè)社會(huì)表現(xiàn)出不可治理的狀態(tài)。

政府回應(yīng)超載的危害甚至比回應(yīng)不足更加嚴(yán)重。它不僅使政府職能超載，更易使整個(gè)社會(huì)共同體喪失合作治理的基礎(chǔ)。眾所周知，政府、市場和社會(huì)是公共治理不可或缺的三股力量。無論是西方國家還是我國都曾飽受行政過度干預(yù)之苦。許多人認(rèn)為行政擴(kuò)張是行政權(quán)力自我膨脹的結(jié)果。然而，民主時(shí)代的社會(huì)需求有通過公共手段加以滿足的傾向。如果政府也樂于滿足各種各樣的利益要求，而沒有人對公共資源的合理使用盡規(guī)劃之責(zé)，那么就會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論家所說的集體不負(fù)責(zé)任。政府越回應(yīng)，民眾越依賴政府，市場契約精神和社會(huì)自治能力就越不必要，也就越需要政府干預(yù)。一旦公共治理陷入這種惡情循環(huán)，政府想從不該管也管不好的事務(wù)中抽身都很難。如此，則“大眾還是免不了被‘嬰兒化的命運(yùn)”。官僚主義要不得，“有事就找政府”的想法也同樣不可取。

從行政哲學(xué)的角度來說，回應(yīng)性理路的錯(cuò)誤之處就在于它仍然是一種刺激一反應(yīng)式的思維方式。它試圖將政府塑造成忠實(shí)的、受民意控制的執(zhí)行機(jī)器，卻是對政府中心主義式治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步強(qiáng)化，而使政府乃至整個(gè)社會(huì)喪失了向善的集體動(dòng)力。現(xiàn)實(shí)中，打著回應(yīng)的旗號行過度干預(yù)的勾當(dāng)，或者為了回應(yīng)而回應(yīng)，以回應(yīng)性之名行搪塞之實(shí)的“假回應(yīng)”，正是過份強(qiáng)調(diào)回應(yīng)的結(jié)果。事實(shí)上，人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)走向后工業(yè)社會(huì)表現(xiàn)出社會(huì)成員主體性的極大增強(qiáng)。保障個(gè)人權(quán)利、保護(hù)少數(shù)群體的社會(huì)觀念日盛。這種情形下。要輕易否定個(gè)體的利益訴求往往是很困難的。政府回應(yīng)了一部分人，可能就招致另一部分人的不滿；回應(yīng)了某種社會(huì)需求，可能引發(fā)更大的利益需求。想讓所有社會(huì)成員都認(rèn)可政府是高回應(yīng)性的幾乎不可能。沿著增強(qiáng)回應(yīng)性的方向反而會(huì)將政府置于永遠(yuǎn)回應(yīng)不足的境地。面對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨。如果繼續(xù)囿于政府回應(yīng)性的思路，則政府化解風(fēng)險(xiǎn)一制造風(fēng)險(xiǎn)一再化解風(fēng)險(xiǎn)一再制造風(fēng)險(xiǎn)的怪圈難以打破。如果社會(huì)養(yǎng)成了伸手向政府要利益的習(xí)慣，而不是積極地尋求通過市場契約和社會(huì)自治來處理利益沖突，那么，政府干的越多，民眾越不滿，從而引發(fā)政府公信力的持續(xù)下降。所以，民主行政是個(gè)復(fù)雜的過程。正如帕特南在《使民主運(yùn)行起來》的中文序言中所指出的，“民主的改革者必須從基層開始。切實(shí)鼓勵(lì)普通公民之間的民間約定。”民主行政不能只是代表與被代表、控制與回應(yīng)的線性結(jié)構(gòu)，它應(yīng)該

將政府責(zé)任、市場規(guī)范和社會(huì)自治納入一個(gè)框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

所以。行政改革不能以回應(yīng)性為規(guī)范。不關(guān)心民眾疾苦的政府不是好政府，但對社會(huì)需求來者不拒的政府也同樣不是好政府。好政府一定是有所為、有所不為的政府。走向合作治理的公共行政不能只強(qiáng)調(diào)改造政府，也必須著眼于整個(gè)公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

二、用責(zé)任性取代回應(yīng)性

既然我們不能用回應(yīng)性來規(guī)劃行政發(fā)展，那么應(yīng)該遵從何種原則?這就是責(zé)任性，好政府就是負(fù)責(zé)任的政府?；貞?yīng)性邏輯是自相矛盾的。它一方面承認(rèn)政府執(zhí)掌公共權(quán)力解決社會(huì)問題的必要性。另一方面又否認(rèn)公共權(quán)力運(yùn)行的主體性。但是，既使公共權(quán)力存在異化的風(fēng)險(xiǎn)。人民授予政府權(quán)力也絕不是為了創(chuàng)造一個(gè)可以用來監(jiān)督著玩的對象，而是為了實(shí)現(xiàn)共同體的善?，F(xiàn)在，人們似乎經(jīng)常忘這個(gè)最終目標(biāo)，而只關(guān)心如何去約束政府?？梢哉f，創(chuàng)造了公共權(quán)力就同時(shí)創(chuàng)造了公共權(quán)力行使者的獨(dú)立思維和能動(dòng)性。政府要維持良好的社會(huì)秩序，對社會(huì)資源進(jìn)行權(quán)威性分配，勢必要?jiǎng)佑眠@種特性。要抹殺政府的主體性是不可能的。也是不必要的，因?yàn)檫@種主體性的存在還有一個(gè)前提，即履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任。權(quán)力一責(zé)任才是一個(gè)完整的邏輯體系?；貞?yīng)不是政府必須要作的，而責(zé)任卻是始終要承擔(dān)的。保持權(quán)力與責(zé)任在政府身上的對等實(shí)現(xiàn)是公共行政始終要貫徹的基本原則。因此，推動(dòng)公共行政良性發(fā)展需要還原這種邏輯完整性，要用責(zé)任性取代回應(yīng)性。

實(shí)現(xiàn)公共利益是公共權(quán)力存在的前提，責(zé)任性首先就要求政府對公共利益負(fù)責(zé)。人類社會(huì)不同發(fā)展階段中的公共利益的具體內(nèi)容多有變化，但顯而易見地是公共利益不是個(gè)人的利益要求，也不是個(gè)人利益要求的簡單加總。對公共利益負(fù)責(zé)就決定公共權(quán)力的行使不能是面向個(gè)人的。在有些情況下。公共利益甚至不是多數(shù)人的利益要求。就比如高福利待遇恐怕沒有哪個(gè)人會(huì)拒絕，但對于國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展而言，過度福利化卻是不可取的。回應(yīng)性路徑是政府被動(dòng)接受式的問題解決方式，它排斥政府基于主體性的預(yù)測、規(guī)劃、引導(dǎo)。所以，“唯一的出路就是用前瞻性代替回應(yīng)性?！睋Q言之，要避免所謂“公共池塘”悲劇，就要求政府承擔(dān)起保障共同體生存和長遠(yuǎn)發(fā)展的積極責(zé)任。

當(dāng)然，這絕不是說公共利益應(yīng)該由政府一家裁決。公共利益本質(zhì)上是公共領(lǐng)域的一個(gè)基本特征。作為與私人交往相對的領(lǐng)域，不僅扮演重要角色的政府以及行政人員不能持有權(quán)利觀念。參與其中的公民、團(tuán)體都不能抱受個(gè)人權(quán)利的偏執(zhí)?！肮怖媸蔷凸餐孢M(jìn)行對話的結(jié)果，而不是個(gè)人自身利益的聚集?！?0世紀(jì)90年代興起的協(xié)商民主研究正是為了探尋公共利益的確認(rèn)機(jī)制所作的理論努力。顯然，目前普遍存在的，服務(wù)型政府即提供更多公共服務(wù)的政府的觀念是延續(xù)回應(yīng)性邏輯的錯(cuò)誤。公共服務(wù)不能等同于社會(huì)需求，否則所有政府都是服務(wù)型的。只有從公共利益的形成機(jī)理來理解公共服務(wù)的內(nèi)涵才能更好的把握服務(wù)型政府建設(shè)的要義。沿著責(zé)任性的方向很容易推導(dǎo)出，服務(wù)型政府起始于公共服務(wù)的協(xié)商決定。落實(shí)于服務(wù)性的政策工具。保障于責(zé)任意識(shí)所激發(fā)的服務(wù)精神。因此，責(zé)任性還意味著要把責(zé)任意識(shí)內(nèi)化于公共行政人員的主體思維之中。

積極承擔(dān)責(zé)任是行政人員行使權(quán)力應(yīng)該持有的職業(yè)道德，也是其作為合格公民所必備的共同體觀念。對公共利益負(fù)責(zé)是政府作為一個(gè)整體所要表現(xiàn)出的責(zé)任性。即宏觀責(zé)任。而行政人員的責(zé)任意識(shí)是個(gè)體化的責(zé)任性。是微觀責(zé)任。要祛除權(quán)力所附帶的特權(quán)化和控制欲望。使公共權(quán)力的運(yùn)行真正從屬于服務(wù)性，最終還有賴于宏觀責(zé)任向微觀責(zé)任的轉(zhuǎn)化。也就是說，要使行政人員的行為時(shí)刻受到盡義務(wù)的觀念驅(qū)動(dòng)，而不是發(fā)起于對公共權(quán)力強(qiáng)制性的炫耀。這樣，服務(wù)型政府的最終完善還要取決于能否使責(zé)任意識(shí)主導(dǎo)行政人員的行為，而不是權(quán)利觀念。樹立公共利益至上的信念，激發(fā)行政人員的責(zé)任意識(shí)，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)。是服務(wù)型政府建設(shè)的倫理路徑。可以說，也是最根本的路徑。

公共行政的倫理路徑也需要制度的輔助。不過，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐利性和個(gè)人主義觀念迅速擴(kuò)張，人們似乎對倫理道德的力量喪失了信心，而寄希望與制度的硬性規(guī)定。但是，制度主義卻始終無法否定人的主觀能動(dòng)性對制度的反作用，唯制度論實(shí)際上是否定人的向善的意愿。制度是必要的，就比如法律是對權(quán)利義務(wù)的最直接的規(guī)定。是履行責(zé)任最明晰的依據(jù)。而在法律沒有規(guī)定到的地方。責(zé)任觀念是驅(qū)動(dòng)人們作出理性行為的支配力量。事實(shí)上，法律制度能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)也取決于身處于其中的人的倫理自覺性。所以，責(zé)任性與法制化是不矛盾的。傳統(tǒng)官僚制是一個(gè)責(zé)任體系，但它的不足就在于養(yǎng)成了行政人員只對程序和法規(guī)負(fù)責(zé)的習(xí)慣。現(xiàn)在我們需要建立更全面的責(zé)任機(jī)制。使他們不僅對上級負(fù)責(zé)、對制度法規(guī)負(fù)責(zé)，也要對公民負(fù)責(zé)、對共同體負(fù)責(zé)。只有這樣，所謂的回應(yīng)與不回應(yīng)就不再是一個(gè)重要的問題。因而，制度建設(shè)要從屬于倫理維度的審查。制度完善不能僅僅局限于對人性惡的一面的防范，而根本上要著眼于引導(dǎo)和開發(fā)人性向善的本能。令人可喜的是，目前關(guān)于倫理領(lǐng)導(dǎo)、行政人員的倫理評價(jià)等理論研究和實(shí)踐正悄然興起。這是有意義的嘗試，也是值得鼓勵(lì)的方向。

三、從政府責(zé)任到公共責(zé)任

超越回應(yīng)性邏輯的局限性，就要樹立責(zé)任性的行政原則。而最終也要將責(zé)任性上升到公共責(zé)任的高度。工業(yè)社會(huì)的一個(gè)顯著特征就是自由觀念的廣泛傳播，表現(xiàn)為社會(huì)成員主體性的極大增強(qiáng)。社會(huì)結(jié)構(gòu)的這種深刻變化決定傳統(tǒng)的依靠命令和控制的社會(huì)治理方式已經(jīng)不再適用。但同時(shí)擺在現(xiàn)實(shí)面前的核心問題就是：如何在高度主體化的社會(huì)結(jié)構(gòu)中維持共同體的存在，避免社會(huì)陷入各自為政的泥潭從而導(dǎo)致更深層次的社會(huì)不公?可以說，沒有對“自我”觀念的有效組織，這種新的治理體系是難以建立起來的。要適應(yīng)工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的過渡，要順利實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的后現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，必須要跨過的一道門檻就是社會(huì)治理關(guān)系從競爭走向合作、從排他性走向包容性。這就要求公共行政的研究者和實(shí)踐者超越以政府為對象的觀察視角。跳出“以改造政府為己任”的狹小視野，促進(jìn)社會(huì)認(rèn)知從政府責(zé)任向公共責(zé)任的轉(zhuǎn)變。

公共責(zé)任首先就意味著政府不再是惟一的責(zé)任主體，公共領(lǐng)域的參與者都要對共同體的存在和發(fā)展承擔(dān)積極責(zé)任。復(fù)雜社會(huì)中，任何單一的治理主體都已經(jīng)不能獨(dú)立承擔(dān)解決公共問題的全部責(zé)任。這既有能力方面的原因，也有獲得信任的要求。也就是說。社會(huì)問題的高度復(fù)雜性決定了沒有那個(gè)治理主體具備獨(dú)立揭示問題本質(zhì)并找到最佳解決辦法的能力。也沒有那個(gè)獨(dú)立主體擁有解決問題的全部資源，還需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的潛能。同時(shí)，如果社會(huì)主體可以很輕易地將責(zé)任都推給政府，那么幾乎所有社會(huì)問題最終都可以導(dǎo)向政府不作為。盡管現(xiàn)實(shí)中的政府存在許多不如人意的地方，但如果政府作了好事仍被質(zhì)疑為動(dòng)機(jī)不純，那么這種惡性循環(huán)只能說明治理責(zé)任的不平衡分配。其次，公共責(zé)任還意味著責(zé)任關(guān)系的互主體性。所謂互主體性。簡單地講就是治理主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)是以對方的存在為前提的。舉例來說，公眾要求政府積極承擔(dān)保障納稅人權(quán)益的責(zé)任是以其自身如實(shí)履行納稅義務(wù)為前提的。盡管這個(gè)問題在現(xiàn)實(shí)中是非常復(fù)雜的，但這種基本原則卻是建構(gòu)合作治理框架的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會(huì)良性互動(dòng)的前提。

最后，不得不說的是，請不要將所有的社會(huì)問題都怪罪給政府。政府或多或少都要是工具性的存在。是為實(shí)現(xiàn)公共利益而創(chuàng)造的工具。但是。對政府這個(gè)工具的使用不僅僅取絕于工具本身的好壞，也取決于工具使用者能否很好的使用這個(gè)工具。作為公民，當(dāng)我們向政府提出利益要求時(shí)，我們也有責(zé)任追問自己，我的利益要求會(huì)得到其他社會(huì)成員的認(rèn)可嗎?我能否通過其他途徑(比如與其他公民合作)來滿足我的利益需求?對于政府而言，既要積極地尋求自我突破，也要關(guān)注社會(huì)治理環(huán)境的營造?！肮残姓賳T必須促進(jìn)建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個(gè)目標(biāo)不是要找到由個(gè)人選擇驅(qū)動(dòng)的快速解決問題的方案，確切地說，它是要?jiǎng)?chuàng)立共同的利益和共同的責(zé)任?！痹陉P(guān)注改革政府的同時(shí)，我們也不能忽視社會(huì)資本的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，更不能任由市場道義的淪喪。強(qiáng)調(diào)責(zé)任性的意義也就在于通過強(qiáng)化政府垂范，將責(zé)任意識(shí)和公共精神向更大范圍的治理系統(tǒng)傳播，促進(jìn)包括行政人員在內(nèi)的全體公民樹立為共同體的美好未來而共同努力的信念。