大眾媒介在環(huán)境信息公開中的功能

覃哲

【摘要】在環(huán)境信息公開制度中，廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)的大眾媒介發(fā)揮著重要的作用。本文通過分析在我國環(huán)境信息公開中媒介與政府、企業(yè)以及大眾之間的關(guān)系，認(rèn)為大眾媒介除了在環(huán)境信息公開中充當(dāng)主要的信息流通渠道之外，還承擔(dān)著整合信息、監(jiān)督企業(yè)行為、動員大眾參與等其他功能。

【關(guān)鍵詞】大眾媒介；環(huán)境信息公開；功能

在《環(huán)境信息公開辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）中明確規(guī)定：“環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)將主動公開的政府環(huán)境信息，通過政府網(wǎng)站、公報、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開?！绷⒎ㄕ邿o疑將網(wǎng)站、報刊、廣播、電視等大眾媒介作為環(huán)境信息公開的重要渠道。確實，在現(xiàn)實的環(huán)境信息公開過程中，各種會議、公告、新聞發(fā)布會等信息公開的其他形式，也需依賴大眾媒介進行廣泛傳播；大部分的環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境知識、通知倡議也多通過大眾媒介發(fā)布。在受眾方面，多個有關(guān)的調(diào)查數(shù)據(jù)都表明，我國當(dāng)前有80%左右的公眾將媒介作為知悉環(huán)境信息的最重要來源。但是媒介僅僅是作為信息的單純通道而已，或是在其中發(fā)揮著更為重要的功能。本文擬對此進行分析。

協(xié)調(diào)、整合各政府部門的信息公開工作

環(huán)境信息是一類綜合性很強、分布非常廣泛的信息。而環(huán)保部門所掌握的信息，大都集中在對水、大氣、噪聲、固廢等污染源的監(jiān)測以及對建設(shè)項目的環(huán)評上。僅靠環(huán)境行政主管部門提供的信息，對于環(huán)境保護遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在我國的《環(huán)境保護法》中也規(guī)定，除環(huán)境部門外，海洋、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等政府部門均在我國環(huán)境監(jiān)管體制之內(nèi)，它們所掌握的環(huán)境信息，對于污染治理和資源保護來說一樣重要，無可置疑地屬于環(huán)境信息的一部分，應(yīng)當(dāng)給予重視并予以公開。但《辦法》只是一個部門的規(guī)章，除了環(huán)境部門外，而無權(quán)規(guī)定其他部門的信息公開義務(wù)。信息具有流通性、增值性和時效性等特點，只有在流通的過程中才能增加其價值[1]，且橫向的信息流動比起縱向流動來更有利于社會的穩(wěn)定[2]，如果這些信息不能在部門間和社會上有效地流動和共享，必然會造成公眾所獲得的信息不完整，使信息公開的效果遭到削弱。

由于環(huán)境信息廣泛地分布于政府各個部門之中，這些信息的有效公開，需要多個部門的協(xié)同工作，一旦協(xié)調(diào)不當(dāng)，很有可能影響信息的開發(fā)、共享和傳輸?shù)男Ч?，更不利于廣大公眾的獲得。因此，身處于政府各個部門之外的大眾媒介所扮演的就不僅僅是信息渠道的角色，更是一個廣泛收集、分析和整合環(huán)境信息的平臺。因為大眾媒介在采集信息時并不會只把環(huán)保部門作為自己唯一的信息來源，只要是能夠向它提供有用信息的政府部門、科研機構(gòu)、非政府組織及相關(guān)個人都能成為媒體信息采集的對象。媒體記者在政府各部門間的信息采集活動，可以打破部門間的界限，使分屬于各個政府部門的環(huán)境信息得到有效的整合。另外，新聞媒體還可以發(fā)揮自己時效性強的優(yōu)勢，很好地解決政府網(wǎng)站信息滯后的問題；根據(jù)媒介“以受眾為本位”的取向，解決政府部門的原始信息便民性差的問題，大大提高了環(huán)境信息公開的效果，并有效降低了政府信息公開的成本。

媒介對企業(yè)信息的加工及監(jiān)督

對企業(yè)的信息進行篩選、分析、加工。在《辦法》中規(guī)定，對于超標(biāo)排污和超總量控制排污的企業(yè)，必須強制在所在地的主要媒體上公布企業(yè)名稱、污染物名稱、總量、污染事故應(yīng)急預(yù)案等信息。但是《辦法》頒布三年來，由于種種原因，強制公開“雙超”企業(yè)環(huán)境信息的執(zhí)行情況并不讓人樂觀，無論是從信息的數(shù)量還是從信息的質(zhì)量來講，與公眾的期待還有著很大的差距。[3]

我們從另一個角度思考，即使污染企業(yè)都能夠按照相關(guān)規(guī)定公開環(huán)境信息，是否就能立竿見影地產(chǎn)生規(guī)范企業(yè)環(huán)保行為的效果？筆者認(rèn)為，企業(yè)所公布的那些枯燥深奧的化學(xué)符號和一系列難以掌握的排放標(biāo)準(zhǔn)，能夠看懂的人并不多，對身處污染企業(yè)附近的居民來說意義并不大。他們最希望得到的是關(guān)乎自己切身環(huán)境權(quán)利的信息，如這些污染物對他們的健康及財產(chǎn)是否會有影響，危害程度究竟如何，需要采取什么措施進行防范等等，在現(xiàn)有的法律中，沒有對這些“解釋性的信息”做相關(guān)規(guī)定?！胺o規(guī)定即自由”， 在這種情況下，企業(yè)作為市場經(jīng)濟中的自利組織，我們不能寄希望于污染企業(yè)站在公眾的立場上解釋相關(guān)信息。在這個時候，需要一個第三方信息加工機構(gòu)，將各種環(huán)境信息加以重新篩選、甄別、分析、解釋，公眾可以根據(jù)這些二次加工的信息進行自己的判斷進而采取行動。在發(fā)達(dá)國家，此種獨立信息分析機構(gòu)多由NGO（非政府組織）擔(dān)任，但當(dāng)前我國環(huán)境NGO的發(fā)展遠(yuǎn)未完善、專業(yè)程度還很低，無法完全擔(dān)負(fù)起這項任務(wù)。此時，既以“社會公器”身份出現(xiàn)又專門從事信息收集分析的大眾媒介，無疑成為公眾獲取此類二次加工信息的最佳機構(gòu)。在中國，媒介除了擁有上層建筑的屬性之外，同時還具有信息產(chǎn)業(yè)的屬性，它有義務(wù)根據(jù)受眾的需要，站在客觀、科學(xué)的角度，以維護公共利益為原則向受眾提供相關(guān)的信息服務(wù)，在當(dāng)前的中國，媒介在普通公眾中的公信力和影響力要比NGO大得多。

對企業(yè)的行為進行監(jiān)督。正是由于一般公眾很難讀懂企業(yè)發(fā)布的信息，使得監(jiān)督、規(guī)范企業(yè)影響環(huán)境行為的重任基本上都落在了政府的肩上。我們在此且不討論完全由政府監(jiān)管企業(yè)行為是否會出現(xiàn)“權(quán)力尋租”的問題，單就當(dāng)前的監(jiān)督機制來看，缺陷仍然存在。例如，在對污染企業(yè)的監(jiān)管中存在“重糾正輕公開”的傾向，即重點抓的是對企業(yè)污染問題本身的整改，而忽視了整改過程中的信息公開[4]。雖說此做法有其合理之處，但實際上這恰恰違背了《辦法》保障公眾知情權(quán)與鼓勵參與環(huán)境保護的初衷：企業(yè)環(huán)境信息公開的目的就是讓公眾真正了解企業(yè)的環(huán)保狀況，據(jù)此對企業(yè)形成整改的社會壓力。實踐也證明，只有將企業(yè)的信息置于政府和公眾的共同監(jiān)督之下，才能對企業(yè)的行為起到更好的規(guī)范作用；另外，此舉也能有效地減輕環(huán)境執(zhí)法部門的壓力。

媒介擁有與生俱來的監(jiān)督功能，在媒體的參與和調(diào)查下，企業(yè)的行為和信息可以得到核實與監(jiān)督，這樣既能保障企業(yè)周邊居民的環(huán)境知情權(quán)，也能調(diào)動廣大公眾參與環(huán)境保護的積極性。自1993年以來聲勢浩大的中華環(huán)保世紀(jì)行，就在媒體的參與和監(jiān)督下解決了很多環(huán)保老大難問題。另外，除了對污染企業(yè)行為進行直接監(jiān)督之外，媒體上呈現(xiàn)的環(huán)境信息還能對企業(yè)的融資和銷售行為產(chǎn)生明顯的影響。如2010年墨西哥灣漏油事件，經(jīng)全球媒體曝光之后，相關(guān)公司的股票市值縮水一半；2011年卷入“血鉛門”事件的蓄電池上市企業(yè)股價也因為大量的負(fù)面新聞而應(yīng)聲下跌[5]。根據(jù)世界銀行對多國上市公司的調(diào)查顯示，在負(fù)面環(huán)境新聞的壓力之下，企業(yè)的治污行為表現(xiàn)得最為積極[6]，換言之，媒介通過影響消費者的購買意向間接地規(guī)范著企業(yè)的環(huán)保行為。另外，企業(yè)也可以通過新聞媒體主動公開自己的環(huán)保措施和產(chǎn)品的環(huán)保理念，迎合消費者的綠色生活理念，提高自己產(chǎn)品的美譽度。

培養(yǎng)公民環(huán)境意識與推進大眾參與

信息公開的目的，就是讓公眾享有適當(dāng)?shù)沫h(huán)境信息“獲得利用權(quán)”[7]，在知悉環(huán)境信息的基礎(chǔ)上，保障公民的環(huán)境權(quán)利、提高環(huán)境意識，進而推動公眾參與環(huán)境保護。而公眾知悉環(huán)境信息，并不是信息單方面發(fā)布出去就能收到效果的，達(dá)到效果的前提是公眾必須先知道哪些信息與自己的利益密切關(guān)聯(lián)，這樣才能保障自己的環(huán)境知情權(quán)并參與公共環(huán)境保護。

從我國目前的情況來看，公眾對獲取、了解和利用信息的主動性并不高。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年，政府主動公開的信息僅在環(huán)保部網(wǎng)站上公布的就超過1萬條，其數(shù)量可以說還是相當(dāng)可觀的，但收到的信息公開申請僅226件[8]。從某種程度上說，我國的環(huán)境信息公開仍是以政府的主動公開為主導(dǎo)，公民獲取環(huán)境信息仍處于被動狀態(tài)。如果公眾沒有獲取環(huán)境信息的主動需求，那么再完善的法定權(quán)利也無法轉(zhuǎn)變成為公民的現(xiàn)實權(quán)利，環(huán)境信息公開制度也就失去了意義，環(huán)境保護的公眾參與也就失去了基礎(chǔ)。

公眾獲取信息的積極性建立在環(huán)境意識的提高上，在我國環(huán)境正規(guī)教育起步較晚、環(huán)保民間組織尚未成熟的背景下，多年來，廣播、電視、報紙等媒介一直是廣大公眾了解環(huán)境知識的主要渠道，也是公民環(huán)境意識得以提高的重要平臺[9]。更重要的是，媒介有建構(gòu)輿論的力量。單純的科學(xué)研究未必能夠讓受眾感受到環(huán)境危機的緊迫性，但如果某個環(huán)境問題一旦得到媒介的關(guān)注，媒介的“議程設(shè)置”功能，有可能將它從一個單純的“科學(xué)問題”很快轉(zhuǎn)化成大眾聚焦的社會問題，并進一步進入政策討論的范圍。根據(jù)社會建構(gòu)理論，大眾媒介通過不斷傳播有關(guān)環(huán)境的信息，將環(huán)境污染、生態(tài)惡化及公民環(huán)境權(quán)利等概念“植入”受眾的心中，讓這些“社會問題”的緊迫性被充分地建構(gòu)和彰顯出來，公眾參與的積極性才能得以激發(fā)，將他們從“消極公眾”成功地轉(zhuǎn)化為“積極公眾”。

在突發(fā)環(huán)境事件中的穩(wěn)定與協(xié)調(diào)作用

某些突發(fā)環(huán)境事件，由于環(huán)境污染物的復(fù)雜性，公眾并不能像遭遇地震、洪水等自然災(zāi)害一樣，迅速、直觀地判斷出自己是否處于安全的區(qū)域，更缺乏避險和自救的相關(guān)知識。因此，在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生之后，會引起公眾對相關(guān)信息的極度渴望，出于自我保護的本能，公眾急切地需要了解真實、準(zhǔn)確且權(quán)威的信息，如果這些信息不能得到有效的傳播和溝通，則很難避免公眾在處于高度信息焦慮的情境之下采取不理智的行動。另外，環(huán)境的危機多帶有不確定性，在信息不對稱的環(huán)境中，謠言將有可能會迅速蔓延，加大政府應(yīng)急管理的難度，因此，在環(huán)境突發(fā)事件中，如何避免公眾的生命財產(chǎn)損失和社會失序，是一個急需政府面對的重要課題。

在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件中，政府的應(yīng)急公共信息必須借助大眾媒介傳播速度快、覆蓋面廣的優(yōu)勢，在短時間內(nèi)將各種信息及時、準(zhǔn)確、全面地傳播出去，以滿足公眾急迫的信息需求，舒緩恐慌情緒，并動員公眾統(tǒng)一協(xié)調(diào)地配合政府共同應(yīng)對，消弭危機。另外，由于突發(fā)事件的復(fù)雜性和不可預(yù)見性，除信息的單向發(fā)布之外，及時的反饋也非常重要，通過大眾媒介特別是網(wǎng)絡(luò)媒介傳播的雙向性，能“及時呈現(xiàn)公眾對風(fēng)險的認(rèn)知、對政府應(yīng)急措施的評價”[10]等信息，為政府及時了解情況，調(diào)整應(yīng)對政策做出了決策參考。

結(jié)語

《辦法》明確規(guī)定：“環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)將主動公開的政府環(huán)境信息，通過政府網(wǎng)站、公報、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開?！笨梢钥闯?，現(xiàn)行法規(guī)中雖然已經(jīng)注意到了大眾媒介的重要作用，但還只是將大眾媒介與其他的公布方式并列，將它作為一種可選擇的傳播渠道，而沒有對媒介在環(huán)境信息公開中的監(jiān)督、整合以及培養(yǎng)公民環(huán)境意識、應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件等功能給予特別的重視。在今后的制度建設(shè)中，應(yīng)該對其功能進一步明確化、固定化[11]，更好地發(fā)揮其效果，保障公眾的公民權(quán)益。

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（作者為復(fù)旦大學(xué)新聞學(xué)院博士生，廣西大學(xué)行健文理學(xué)院講師）

編校：鄭 艷