我國(guó)實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)均等化面臨的問題及對(duì)策研究

[摘 要]公共就業(yè)服務(wù)作為民生性公共服務(wù)，其均等化程度備受關(guān)注。目前我國(guó)公共財(cái)政投入制度不科學(xué)、公共就業(yè)服務(wù)制度和服務(wù)機(jī)制不健全，導(dǎo)致公共就業(yè)服務(wù)財(cái)政投入不足、公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展不平衡，嚴(yán)重影響了我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)均等化建設(shè)及公共就業(yè)服務(wù)體系的高效運(yùn)行。為此，本文結(jié)合我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及基本國(guó)情，分別從公共就業(yè)服務(wù)均等化建設(shè)的基本原則、政策路徑及制度建設(shè)三個(gè)方面提出了具體的措施建議。

[關(guān)鍵詞]公共就業(yè)服務(wù)；均等化；困境；對(duì)策

[中圖分類號(hào)]F241.4 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ [文章編號(hào)] 1673-0461（2012）02-0042-08

一、公共就業(yè)服務(wù)及其均等化的內(nèi)涵界定

（一）公共就業(yè)服務(wù)的內(nèi)涵

公共就業(yè)服務(wù)（Public Employment Service，PES）產(chǎn)生于19世紀(jì)末的工業(yè)化國(guó)家，是西方資本主義國(guó)家為改善失業(yè)者的生存狀況和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)采取的直接干預(yù)手段。目前，世界大多數(shù)國(guó)家都制定了較為詳細(xì)規(guī)范的公共就業(yè)服務(wù)計(jì)劃，這對(duì)落實(shí)各國(guó)政府就業(yè)政策和就業(yè)制度，對(duì)勞動(dòng)者和用人單位有組織地開展就業(yè)服務(wù)，特別是對(duì)援助就業(yè)困難群體、促進(jìn)其就業(yè)與發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的作用，并已成為世界各國(guó)就業(yè)制度和就業(yè)政策的重要組成部分。同時(shí)，目前世界各國(guó)結(jié)合本國(guó)國(guó)情對(duì)公共就業(yè)服務(wù)的職能進(jìn)行了規(guī)定，如國(guó)際勞工組織第88號(hào)公約第六條將公共就業(yè)服務(wù)規(guī)定為：職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)；促進(jìn)勞動(dòng)力跨職業(yè)、跨地域、暫時(shí)性跨地域和跨國(guó)流動(dòng)；收集、分析與發(fā)布各種就業(yè)信息；協(xié)同管理失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救濟(jì)，實(shí)施幫助失業(yè)者的其他措施；協(xié)助其他組織編制促進(jìn)就業(yè)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等。我國(guó)也于2007年頒布了《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》，并規(guī)定公共就業(yè)服務(wù)是由各級(jí)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)具體組織實(shí)施的，由政府公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的，形成集職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、勞務(wù)派遣及勞動(dòng)保障事務(wù)代理等多項(xiàng)功能于一體的就業(yè)服務(wù)制度。

由此可見，公共就業(yè)服務(wù)是指以政府為主導(dǎo)，社會(huì)各方共同參與，通過就業(yè)服務(wù)組織幫助勞動(dòng)者獲得就業(yè)崗位和提升就業(yè)能力，幫助用人單位找到合適勞動(dòng)力的一系列服務(wù)性工作的總稱[1]。其本質(zhì)是促進(jìn)就業(yè)，尤其是以實(shí)現(xiàn)公平就業(yè)和人力資源充分開發(fā)利用為目的，由政府向社會(huì)全體勞動(dòng)者提供，旨在滿足其基本就業(yè)需要的公益性服務(wù)。

（二）公共就業(yè)服務(wù)均等化的內(nèi)涵

公共就業(yè)服務(wù)均等化（Equalization）的根本目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)水平均等化。即在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，不同地區(qū)的居民能享受到大致相同的公共就業(yè)服務(wù)。現(xiàn)實(shí)中，公共就業(yè)服務(wù)均等化可以從政府和個(gè)人的角度進(jìn)行分析。對(duì)政府而言，公共就業(yè)服務(wù)均等化就是對(duì)公共就業(yè)服務(wù)產(chǎn)品的公平分配。對(duì)勞動(dòng)者而言，則屬于公共就業(yè)服務(wù)消費(fèi)的公正，即勞動(dòng)者從政府那里平等地享有政府提供公共就業(yè)服務(wù)的權(quán)利。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共就業(yè)服務(wù)均等化問題的研究較晚，目前只有少數(shù)幾位學(xué)者對(duì)此給予了關(guān)注，因此關(guān)于“公共就業(yè)服務(wù)均等化”的概念目前還沒有明確的界定，部分學(xué)者只是從不同角度進(jìn)行了概念詮釋。如麻寶斌、董曉倩（2009）從政府維護(hù)勞動(dòng)者就業(yè)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)就業(yè)公平的角度出發(fā)，要求政府在公共就業(yè)服務(wù)產(chǎn)品供給的過程中要遵循公共資源投入均等、就業(yè)機(jī)會(huì)平等和公民共同受益三大原則[2]。陳詩(shī)達(dá)、陸海深（2009）指出，公共就業(yè)服務(wù)均等化是指政府向每位公民提供的公共就業(yè)產(chǎn)品和公共服務(wù)是公平的，即機(jī)會(huì)均等[3]。

本文從政府視角和“公平正義”的原則，結(jié)合公共就業(yè)服務(wù)的本質(zhì)目標(biāo)和均等化的本質(zhì)屬性，將公共就業(yè)服務(wù)均等化的含義界定為：政府在一定歷史時(shí)期為促進(jìn)就業(yè)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，向全體勞動(dòng)者提供大致均等的公共就業(yè)服務(wù)，從而使全體勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)平等獲得就業(yè)機(jī)會(huì)和享受公共就業(yè)服務(wù)權(quán)利的過程。其實(shí)質(zhì)是對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)上由于城鄉(xiāng)之間的差異、勞動(dòng)者自身的素質(zhì)差異和勞動(dòng)力市場(chǎng)制度、規(guī)則不完善等帶來的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不平等，通過政府提供公共就業(yè)服務(wù)來實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)，即就業(yè)機(jī)會(huì)和享有服務(wù)的權(quán)利平等。

二、我國(guó)實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)均等化面臨的主要問題及原因分析

（一）財(cái)政投入制度不科學(xué)，公共就業(yè)服務(wù)財(cái)政投入不足

公共就業(yè)服務(wù)作為一種基本的公共產(chǎn)品（服務(wù)），需要政府均等地投入公共就業(yè)服務(wù)資源。但由于制度、歷史及現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)條件的影響，目前我國(guó)沒有將公共就業(yè)服務(wù)補(bǔ)助資金納入國(guó)家預(yù)算中，僅從社會(huì)保障和就業(yè)項(xiàng)目中列支，且支出非常有限。從表1可以看出，我國(guó)社會(huì)保障與就業(yè)財(cái)政總投入支出是非常低的，2003年～2008年平均僅為財(cái)政總支出的7.15%。

資料來源：2003年～2008數(shù)據(jù)來自各年度《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

同時(shí)，與國(guó)外相比，我國(guó)社會(huì)保障和就業(yè)總財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。從表1可以看出，我國(guó)2003年～2008年社會(huì)保障和就業(yè)年平均支出僅占財(cái)政收入的7.15%，投入最多的年份僅占財(cái)政收入的10.87%。而國(guó)外大多數(shù)國(guó)家平均支出占財(cái)政收入的30%左右，部分國(guó)家甚至高，如德國(guó)2005年～2007年高達(dá)50%以上（見表2）。1997年26個(gè)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家僅勞動(dòng)力市場(chǎng)計(jì)劃公共支出占GDP百分比的平均值就多達(dá)2.17%[4]。

表2部分國(guó)家社會(huì)保障財(cái)政支出占財(cái)政收入的比重

（單位：%）

資料來源：世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫(kù)。Source:World Bank WDI Database。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，公共就業(yè)服務(wù)財(cái)政投入地區(qū)差異嚴(yán)重

目前我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)資金由中央與地方共同承擔(dān)，但由于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力不足和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致沿海與內(nèi)地、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間存在嚴(yán)重的地區(qū)差距，且差距有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。從表3可以看出：①2008年社會(huì)保障和就業(yè)財(cái)政總支出最大值（遼寧4,699,675萬元）是最小值（西藏279,000萬元）的16.84倍；②2003年～2008年各地人均社會(huì)保障和就業(yè)財(cái)政支出的離散程度呈上升趨勢(shì)，極差從2003年的278.91元上升到2008年的1,505.95元，標(biāo)準(zhǔn)差從2003年的197.22元上升到2008年的

1,064.87元；③2003年～2008年各地人均社會(huì)保障和就業(yè)財(cái)政支出的極值比和變異系數(shù)都表現(xiàn)為先上升后下降的趨勢(shì)，極值比由2003年的12.48上升到2006年的16.88，而后又開始下降，直到2008年的6.62；變異系數(shù)從2004年的1.57上升到2007年的2.02，而后開始下降，直到2008年的1.73，說明從2004年到2007年前后，人均社會(huì)保障和就業(yè)支出的地區(qū)差異越來越嚴(yán)重（見表3）。

同時(shí)，從公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)支出來看，各地區(qū)差異也非常嚴(yán)重。從表4可以看出，2008年職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)總費(fèi)用的絕對(duì)數(shù)，最大值（黑龍江78.39）是最小值（新疆0.05億元）的1,567.8倍；職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)貼的絕對(duì)數(shù)，最大值（云南59.79億元）是最小值（貴州0.03億元）的1993倍；職業(yè)培訓(xùn)中心財(cái)政補(bǔ)貼的絕對(duì)值，最大值（浙江0.70億元）是最小值（內(nèi)蒙古0.05億元）的14倍；職業(yè)培訓(xùn)中心培訓(xùn)補(bǔ)貼的絕對(duì)數(shù)，最大值（江西2.45億元）是最小值（福建0.06億元）的40.83倍（見表4）。

（三）公共就業(yè)服務(wù)制度不完善，公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展不平衡

建國(guó)以來，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元?jiǎng)趧?dòng)就業(yè)制度，農(nóng)村居民由土地安置就業(yè)，城鎮(zhèn)居民由國(guó)家實(shí)行“統(tǒng)包統(tǒng)配”的安置就業(yè)方式，勞動(dòng)者沒有自主選擇就業(yè)的自由和權(quán)利。改革開放后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，我國(guó)加強(qiáng)了勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)，試圖構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系，但由于公共就業(yè)服務(wù)本身的制度缺陷：①公共就業(yè)服務(wù)的職能初級(jí)且不完善，難以滿足變化的勞動(dòng)力市場(chǎng)的要求。②管理僵化，政出多門，職能交叉，難以有效協(xié)調(diào)。③在公共就業(yè)服務(wù)供給方面，存在普遍的營(yíng)利性服務(wù)驅(qū)逐非營(yíng)利性服務(wù)的現(xiàn)象。④公共就業(yè)服務(wù)運(yùn)行模式和供給機(jī)制單一、難以形成多元化、多層次供給的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。同時(shí)，與美國(guó)、日本、加拿大等發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的就業(yè)服務(wù)立法相比，我國(guó)就業(yè)服務(wù)立法還很單薄，立法層次偏低。除《就業(yè)促進(jìn)法》之外，其他的大多是一些部門性質(zhì)的政策法規(guī)或制度文件，法律約束力和強(qiáng)制力不足，對(duì)公共就業(yè)服務(wù)的保障功能不強(qiáng)。以上因素，導(dǎo)致我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展不平衡，主要表現(xiàn)在：

一是職業(yè)介紹、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)存在明顯的地區(qū)差異。從表5可以看出，2008年職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)數(shù)量的最大值（廣州1,897個(gè)）是最小值（西藏32個(gè)）的59.28倍；2008年就業(yè)訓(xùn)練中心數(shù)量的絕對(duì)值，最大值（湖南310個(gè)）是最小值（北京、天津各19個(gè)）的16.30倍；2008年技工學(xué)校數(shù)量的絕對(duì)值，最大值（陜西263個(gè)）是最小值（海南、寧夏各14個(gè)）的18.90倍；2008年民辦職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量的絕對(duì)值，最大值（廣州1,897個(gè)）是最小值（西藏32個(gè)）的59.28倍。

二是就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員配備方面也存在明顯的地區(qū)和區(qū)域差異。從表5可以看出，2008年職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)工作人員數(shù)量最大值（廣州

22,023人）是最小值（西藏487人）的45.22倍；2008年東部、中部、西部職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)工作人員平均數(shù)的最大值（東部沿海地區(qū)11,096人）是最小值（西部地區(qū)5474人）的2.03倍；2008年每萬就業(yè)人數(shù)的職介人員數(shù)的最大值（江西0.063人）是最小值（重慶0.016人）的3.93倍（見表5）。

（四）公共就業(yè)服務(wù)機(jī)制不健全，公共就業(yè)服務(wù)效率偏低

目前我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)制還很不健全。主要表現(xiàn)在：①公共就業(yè)服務(wù)管理體制不統(tǒng)一，在制度上就形成了二元分割的管理體制[5]。②公共就業(yè)服務(wù)組織體系不健全。公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)集服務(wù)與管理于一體，就業(yè)服務(wù)行政色彩過濃，服務(wù)手段缺乏靈活性和創(chuàng)新性。[6] ③公共就業(yè)服務(wù)運(yùn)營(yíng)方式單一、監(jiān)管缺失。政府在公共就業(yè)服務(wù)供給方面處于壟斷地位，就業(yè)服務(wù)運(yùn)營(yíng)方式主體單一，其他性質(zhì)的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)無法參與到公共就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，勞動(dòng)者的訴求和愿望無法得到反饋和滿足。由于公共就業(yè)服務(wù)機(jī)制不健全，導(dǎo)致我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)效率低下。主要表現(xiàn)在：

一是城鄉(xiāng)居民獲取的公共就業(yè)服務(wù)不均等。據(jù)調(diào)查顯示：超過2/3的被調(diào)查農(nóng)民指出，他們所在的地區(qū)沒有任何就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)；接近2/3的被調(diào)查農(nóng)民指出，農(nóng)村的就業(yè)培訓(xùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求。[7]同時(shí)，城鄉(xiāng)居民在享受公共就業(yè)服務(wù)方面存在明顯的身份歧視，即使農(nóng)民工在城市也難以享受同等的公共就業(yè)服務(wù)。

二是公共就業(yè)服務(wù)滿意度不高。據(jù)調(diào)查顯示：近一半的被調(diào)查者（48.5%）認(rèn)為，在他們所在的地區(qū)找不到能為他們介紹工作或提供就業(yè)信息的機(jī)構(gòu)；超過一半的被調(diào)查者認(rèn)為，他們所在地區(qū)的就業(yè)培訓(xùn)太少；城市藍(lán)領(lǐng)勞動(dòng)者和下崗工人，農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)民工和失業(yè)工人享受的公共就業(yè)服務(wù)最少，他們對(duì)公共就業(yè)服務(wù)的平均滿意度在38.6%~53%之間；約25%的被調(diào)查者對(duì)他們接受的就業(yè)培訓(xùn)不滿意[8]。另據(jù)袁國(guó)敏（2007）和張華新、劉海鶯（2010）分別對(duì)我國(guó)遼寧省進(jìn)行樣本測(cè)評(píng)結(jié)論顯示：我國(guó)求職者對(duì)公共就業(yè)服務(wù)體系的整體滿意度分別僅為0.49~1.09[9]和0.46~

0.82[10]（滿意度的衡量值均為-2~2）。

三、推進(jìn)我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)均等化建設(shè)的措施建議

鑒于我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展形勢(shì)和均等化建設(shè)的基本現(xiàn)狀，今后我國(guó)在公共就業(yè)服務(wù)及均等化建設(shè)中應(yīng)做好以下工作。

（一）科學(xué)把握公共就業(yè)服務(wù)均等化的基本

原則

公共服務(wù)均等化作為緩解因發(fā)展不平衡所引發(fā)的地區(qū)間矛盾、實(shí)現(xiàn)地區(qū)間和諧均衡發(fā)展的重要途徑，體現(xiàn)的是一種公平正義的發(fā)展理念，與社會(huì)主義的本質(zhì)規(guī)定以及和諧社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)完全一致[11]。為此，應(yīng)從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，借鑒國(guó)際通行做法，按照責(zé)任與能力相對(duì)稱、需要與可能相結(jié)合的基本原則，從我國(guó)當(dāng)前公共就業(yè)服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，以勞動(dòng)者充分就業(yè)和公共就業(yè)服務(wù)均等化為基本目標(biāo)，以區(qū)域間公共就業(yè)服務(wù)資源均等化為手段，以城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)體系一體化為載體，促進(jìn)各類勞動(dòng)者享受公共就業(yè)服務(wù)權(quán)利公平化。具體而言，在實(shí)踐中應(yīng)著重把握以下幾項(xiàng)基本原則：

（1）公益性原則。實(shí)踐證明，公共服務(wù)只有堅(jiān)持公益性，才能實(shí)現(xiàn)均等化。目前，我國(guó)就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，且存在就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾，就業(yè)服務(wù)不僅總量不足，且城鄉(xiāng)、區(qū)域及不同群體間分布不均衡，這些矛盾和問題，必須在統(tǒng)籌的前提下，依賴政府宏觀調(diào)控，依靠政府所屬勞動(dòng)力市場(chǎng)的公益性服務(wù)，一方面需要政府進(jìn)行勞動(dòng)力合理流動(dòng)的政策性引導(dǎo)；另一方面需要政府在資源配置方面加以協(xié)調(diào)，使公共就業(yè)服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化發(fā)展。所有這些，不是以營(yíng)利為主要目的的私營(yíng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)所能承擔(dān)和做到的。又比如，當(dāng)前，高校畢業(yè)生就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻。政府所屬勞動(dòng)力市場(chǎng)直接擔(dān)負(fù)高校畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)的職能，必須進(jìn)一步突出公益性、社會(huì)化服務(wù)，要把高校畢業(yè)生就業(yè)作為頭等大事，把解決多少畢業(yè)生就業(yè)，多少下崗人才再就業(yè)，當(dāng)作我們的重要業(yè)績(jī)，而不是把經(jīng)濟(jì)效益當(dāng)作標(biāo)準(zhǔn)來衡量。

（2）公平與效率并重原則。公平與效率是公共就業(yè)服務(wù)產(chǎn)品提供的兩個(gè)重要衡量指標(biāo)和價(jià)值取向。公共就業(yè)服務(wù)有效供給的目的是為了滿足勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)體面就業(yè)的需求，以增進(jìn)就業(yè)滿意度。公共就業(yè)服務(wù)有效供給不僅要強(qiáng)調(diào)供給效率問題，而且還要考慮其公平供給問題，也就是公共就業(yè)服務(wù)如何在不同勞動(dòng)者之間進(jìn)行均衡供給的問題。如果一個(gè)社會(huì)的公共就業(yè)服務(wù)供給只強(qiáng)調(diào)效率而不考慮公平，也就是說若提供的公共就業(yè)服務(wù)只為部分勞動(dòng)者或特殊就業(yè)群體服務(wù)，而大多數(shù)勞動(dòng)者享受不到，則存在嚴(yán)重的公共就業(yè)服務(wù)受益不均等現(xiàn)象，那么即使供給量再多，也不能說明該社會(huì)具有較高的就業(yè)服務(wù)水平。為此，公共就業(yè)服務(wù)均等化過程，首先應(yīng)將公平正義作為第一要義，在保證起點(diǎn)公平的基礎(chǔ)上確保高效率。當(dāng)然，在某項(xiàng)投入過程中，又要以效率最大化為目標(biāo)。即總體上以公平為主，具體實(shí)施上講究效率，從而實(shí)現(xiàn)公平與效率互為促進(jìn)，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（3）統(tǒng)籌兼顧、重點(diǎn)突破原則。在戰(zhàn)略上要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，在財(cái)政資源投入與服務(wù)體系建設(shè)上則要以農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)為重點(diǎn)投資和建設(shè)對(duì)象。具體來講，政府公共就業(yè)服務(wù)財(cái)政投入應(yīng)向農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，為農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)建立基本的公共就業(yè)服務(wù)體系，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的全國(guó)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)體系。同時(shí)還應(yīng)加大對(duì)勞動(dòng)者能力和素質(zhì)的訓(xùn)練和開發(fā)，為建立全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)和公共就業(yè)服務(wù)體系奠定硬件、軟件基礎(chǔ)和提供平臺(tái)。

（4）以政府為主、多方參與原則。公共就業(yè)服務(wù)作為一種公共產(chǎn)品，其覆蓋面廣，資金投入量大，在投入和服務(wù)上應(yīng)確立政府的主導(dǎo)地位，但在具體操作和資金投入上，則可通過財(cái)政投入制度的創(chuàng)新，引導(dǎo)和吸收民間資金和私營(yíng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及民間非政府組織參與到公共就業(yè)服務(wù)供給體系中，采取公共就業(yè)服務(wù)多元化供給模式，確保均等化順利實(shí)現(xiàn)。

（5）盡力而為、循序漸進(jìn)原則。我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)起步較晚，就業(yè)服務(wù)體系還很不健全，加上我國(guó)人口多、就業(yè)壓力大，要實(shí)現(xiàn)一步到位，完全均等的壓力非常大，也幾乎不可能，為此應(yīng)采取循序漸進(jìn)的方式。在資金投入和服務(wù)體系建設(shè)上，應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施最薄弱的地區(qū)和最急需的群體入手，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間、區(qū)域之間和群體之間的均衡發(fā)展。并創(chuàng)新財(cái)政投入機(jī)制和服務(wù)機(jī)制，為公共就業(yè)服務(wù)均等化建設(shè)創(chuàng)建一種長(zhǎng)效機(jī)制，確保充分就業(yè)與均等化的可持續(xù)性。

（二）合理選擇公共就業(yè)服務(wù)均等化的政策

路徑

公共就業(yè)服務(wù)均等化是一個(gè)漸進(jìn)的系統(tǒng)過程，為此必須整體把握，分步推進(jìn)，選擇好恰當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)和正確的路徑。結(jié)合我國(guó)目前所處的發(fā)展階段和所面臨的主要矛盾和問題，主要政策路徑如下：

（1）總體規(guī)劃上做到發(fā)展與改革的有機(jī)結(jié)合。均等化是漸進(jìn)的發(fā)展，也是制度創(chuàng)新與體系改革的過程。通過增加財(cái)力促進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)體系發(fā)展，通過制度改革促進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)制度和服務(wù)體系完善，做到制度科學(xué)合理，服務(wù)體系科學(xué)運(yùn)行。所以，均等化不是只靠增加財(cái)政就能解決的問題，而更應(yīng)該從就業(yè)服務(wù)制度與服務(wù)體系改革上取得突破，以此促進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)均等化持續(xù)發(fā)展。

（2）具體操作上做到財(cái)力與制度良好互動(dòng)。公共就業(yè)服務(wù)均等化，首先需要增加財(cái)政投入，幫助農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)盡快建立基本的公共就業(yè)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，做到全面覆蓋。同時(shí)，公共就業(yè)服務(wù)均等化，還需要合理的制度、科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制做保障。為此，在增加財(cái)政投入的同時(shí)，還應(yīng)建立和健全公共就業(yè)服務(wù)制度和服務(wù)機(jī)制，從制度上為公共財(cái)政科學(xué)合理投入，科學(xué)使用提供保障。否則，財(cái)力投入越多，浪費(fèi)也就越多，差距可能會(huì)進(jìn)一步拉大，結(jié)果將會(huì)適得其反。

（3）具體實(shí)施上做到供給與需求均衡發(fā)展。供給與需求是公共就業(yè)服務(wù)存在和運(yùn)行的動(dòng)力所在，供給與需求均衡也是公共就業(yè)服務(wù)均等化的本質(zhì)目標(biāo)。因此要結(jié)合老百姓的實(shí)際需求，及時(shí)做好政府的公共就業(yè)服務(wù)工作。均等化的過程也是提高政府公共就業(yè)服務(wù)能力和服務(wù)層次的過程，因此要根據(jù)需求均衡的原則，考慮政府的財(cái)力投入和服務(wù)產(chǎn)品的供給，做到急百姓之所急，供百姓之所需。

（4）具體運(yùn)作上要做到政府與市場(chǎng)合作共贏。公共就業(yè)服務(wù)均等化，需要政府投入大量的財(cái)力和物力，因此單靠政府的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，為此應(yīng)進(jìn)行財(cái)政投入機(jī)制和服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新，尤其是要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，促進(jìn)政府與市場(chǎng)的良好互動(dòng)，在政府與市場(chǎng)合作共贏的同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。具體來講，政府在推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)均等化建設(shè)過程中，應(yīng)發(fā)揮三個(gè)方面的作用。一是直接財(cái)政投入，將政府財(cái)政直接投入到需求大收益?。┑姆?wù)領(lǐng)域，對(duì)于部分可以市場(chǎng)化的，如職業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)項(xiàng)目則可通過市場(chǎng)化模式來運(yùn)作；二是委托代理。對(duì)于政府沒有能力生產(chǎn)，但老百姓急需，其他服務(wù)主體又不愿意投入的項(xiàng)目，政府可通過委托代理或直接購(gòu)買的方式進(jìn)行，如政府對(duì)就業(yè)困難群體的再就業(yè)培訓(xùn)就可以采取由政府出資委托私營(yíng)或非政府培訓(xùn)機(jī)構(gòu)采用訂單式的方式進(jìn)行購(gòu)買，及時(shí)提供給需求者。三是規(guī)制。在市場(chǎng)化運(yùn)作過程中，政府的重要職責(zé)就是通過制定和完善制度規(guī)則，并強(qiáng)制市場(chǎng)主體遵守，做到市場(chǎng)化的公共就業(yè)服務(wù)規(guī)范運(yùn)行。

（三）健全完善公共就業(yè)服務(wù)均等化的保障

機(jī)制

公共就業(yè)服務(wù)均等化是一個(gè)漸進(jìn)的長(zhǎng)期發(fā)展過程，因此需要建立相應(yīng)的長(zhǎng)效保障機(jī)制。主要應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

（1）建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)制度。要實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)的均等化，首要的工作是從完善就業(yè)制度和就業(yè)服務(wù)體制入手，打破原有的二元就業(yè)制度和就業(yè)服務(wù)制度，為勞動(dòng)者平等就業(yè)和平等享受就業(yè)服務(wù)創(chuàng)造制度環(huán)境。一是消除城鄉(xiāng)勞動(dòng)者流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，徹底打破城鄉(xiāng)就業(yè)二元化格局，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間有序轉(zhuǎn)移，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化。二是建立健全城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度，消除對(duì)農(nóng)村和外來勞動(dòng)者的歧視，在就業(yè)準(zhǔn)入方面，實(shí)行城鄉(xiāng)勞動(dòng)者統(tǒng)一的就業(yè)登記和資格準(zhǔn)入制度。在就業(yè)過程中，建立統(tǒng)一完善的勞動(dòng)合同制度和勞動(dòng)管理制度，城鄉(xiāng)勞動(dòng)者應(yīng)享有同等的就業(yè)權(quán)益和就業(yè)保障。三是建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的職業(yè)技能培訓(xùn)制度，實(shí)施以城鄉(xiāng)新生勞動(dòng)力為對(duì)象的勞動(dòng)預(yù)備制培訓(xùn)項(xiàng)目、以城市失業(yè)人員為對(duì)象的再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目、以農(nóng)民工為對(duì)象的農(nóng)民工技能提升培訓(xùn)項(xiàng)目、以農(nóng)村富余勞動(dòng)力為對(duì)象的轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目。根據(jù)市場(chǎng)和企業(yè)的需求，開展有針對(duì)性的職業(yè)培訓(xùn)。

（2）建立均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。政府應(yīng)健全和完善公共財(cái)政制度，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為公共就業(yè)服務(wù)均等化提供可持續(xù)的資金保障。同時(shí)，要完善政府資金轉(zhuǎn)移支付制度，通過政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，將財(cái)政資金投入到目前基礎(chǔ)比較薄弱的公共就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域或地區(qū)，從而完善就業(yè)服務(wù)體系，縮小地區(qū)差距。具體措施如下：一是調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將更多的財(cái)力投向到偏遠(yuǎn)貧困農(nóng)村地區(qū)及求職者急需的職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目上。二是改革健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加快形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，切實(shí)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政保障，增強(qiáng)農(nóng)村基層政府提供公共就業(yè)服務(wù)的能力。三是優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，提高公共就業(yè)服務(wù)效率。四是設(shè)立專項(xiàng)資金，為特定群體及時(shí)提供援助。五是增加失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)支出，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)資金促進(jìn)就業(yè)的對(duì)象范圍。

（3）完善公共就業(yè)服務(wù)體制和機(jī)制。目前公共就業(yè)服務(wù)均等化的最突出的問題是就業(yè)服務(wù)機(jī)會(huì)的不均等，長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)二元分割，導(dǎo)致城鄉(xiāng)勞動(dòng)者難以均等地享有公共就業(yè)服務(wù)待遇。因此，需要加快建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的服務(wù)體制機(jī)制。

（4）創(chuàng)新公共就業(yè)服務(wù)供給模式。目前導(dǎo)致公共就業(yè)服務(wù)供給短缺和發(fā)展不平衡的主要根本原因是政府的“缺位”與“越位”。一方面由于財(cái)力有限，政府對(duì)部分地區(qū)財(cái)力投入不足；另一方面又存在政府越位的情況，如政府本應(yīng)該定在“服務(wù)型政府”，但政府在公共就業(yè)服務(wù)方面存在嚴(yán)重的越位，政府將大量的財(cái)力物力應(yīng)用于政府辦實(shí)業(yè)上。為此，政府應(yīng)做好以下幾項(xiàng)工作：一是轉(zhuǎn)變政府職能，為公共就業(yè)服務(wù)均等化建設(shè)提供健全的考核體系，加強(qiáng)對(duì)地方政府行政監(jiān)督和公共就業(yè)服務(wù)行政問責(zé)；二是要改革行政審批制度，使政府從繁重的行政性雜務(wù)中解脫出來，集中資源和精力做好自己的本職工作；三是推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，減少政府層次，提高政策執(zhí)行能力。四是創(chuàng)新公共就業(yè)服務(wù)供給模式，引導(dǎo)和吸收私營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)或非政府組織加入公共就業(yè)服務(wù)體系中，形成多元化供給機(jī)制，提供更多優(yōu)質(zhì)的公共就業(yè)服務(wù)。政府可以借鑒國(guó)外公共就業(yè)服務(wù)改革經(jīng)驗(yàn)，逐步建立以就業(yè)服務(wù)需求為導(dǎo)向的公共就業(yè)服務(wù)體系，通過職能轉(zhuǎn)變，引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，鼓勵(lì)各種社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)參與公共就業(yè)服務(wù)，逐步建立一種多元化的公共就業(yè)服務(wù)供給體系，為實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)均等化提供資金保障。[12]

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Research on Problems and Countermeasures of the Realization

of China's Public Employment Service Equalization

WangFeipeng

（School of Public Management，Shandong Institute of Business and Technology，Yantai 264005,China）

Abstract：As people's livelihood public service，public employment service draws wide attention to its equalization. At present，China's public finance input system is not scientific and the public employment service system and service mechanism is not perfect，which leads to the lack of financial input of public employment services and the imbalance of public employment service development，seriously influencing the construction of China's public employment service equalization and its effective operation. This paper，according to China's public employment service development and the country's situation，proposes specific suggestions in terms of the basic principles，policy route and system construction for the public employment service equalization.

Key words：public employment service；equalization；problems；countermeasures

（責(zé)任編輯：張丹郁）