劉文濤
【摘要】貴州省2007年在印江縣啟動(dòng)“縣為單位、整合資金、整鄉(xiāng)推進(jìn)、連片開發(fā)”的扶貧開發(fā)試點(diǎn),初顯成效。通過創(chuàng)新模式、整合資源、集中投入、連片開發(fā),貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件得到改善,社會(huì)公益事業(yè)得到發(fā)展,群眾觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變,綜合素質(zhì)得到提高,特色產(chǎn)業(yè)集中連片,群眾增收門路拓寬。我國(guó)縣域扶貧開發(fā)可以此為借鑒。
【關(guān)鍵詞】縣域扶貧開發(fā)集中投入連片開發(fā)
貴州省2007年在印江縣啟動(dòng)“縣為單位、整合資金、整鄉(xiāng)推進(jìn)、連片開發(fā)”的扶貧開發(fā)試點(diǎn),2010年試點(diǎn)已擴(kuò)大到10個(gè)縣。下面就以印江縣試點(diǎn)為例試以分析探討貴州省扶貧開發(fā)的實(shí)踐思路。
主要做法
依據(jù)現(xiàn)狀,制定規(guī)劃,明確目標(biāo)任務(wù)。試點(diǎn)區(qū)杉樹鄉(xiāng)為印江縣貧困程度最深和貧困面最集中的區(qū)域,試點(diǎn)項(xiàng)目立足這一現(xiàn)實(shí),按照“基礎(chǔ)設(shè)施帶產(chǎn)業(yè),產(chǎn)業(yè)建設(shè)促增收”的原則,把以交通、水利為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以教育、衛(wèi)生為主的社會(huì)事業(yè)建設(shè)和以農(nóng)村能源、村容村貌整治為主的鄉(xiāng)村文明建設(shè)擺在重要位置,以產(chǎn)業(yè)化扶貧為核心,大力發(fā)展“畜—沼—茶(果、糧、菜)”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì),保證試點(diǎn)區(qū)群眾發(fā)展有載體、增收有依托、扶貧有成效,增強(qiáng)了群眾增收致富的“造血”功能。
整合資金,集中投入,確保規(guī)模效應(yīng)。以縣為單位進(jìn)行資金項(xiàng)目統(tǒng)籌,嚴(yán)格按照統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一申報(bào)入庫、統(tǒng)一分配使用、統(tǒng)一組織實(shí)施“五個(gè)統(tǒng)一”要求,采取“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的方法,整合全縣支農(nóng)資金,集中投入到試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū),以國(guó)家扶貧項(xiàng)目資金950萬元為引子,實(shí)行資金優(yōu)化組合,合理分配,落實(shí)部門責(zé)任,加強(qiáng)溝通協(xié)作。兩年來,整合投入資金6443.9萬元,實(shí)施203個(gè)項(xiàng)目,覆蓋了杉樹鄉(xiāng)14個(gè)村137個(gè)村民組4104戶17177人。
健全制度,規(guī)范管理,確保資金安全。為把各部門支農(nóng)資金整合到位,縣成立了由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng),發(fā)改、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)、扶貧等相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)整合工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。為確保資金安全和有效使用,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題。制定了試點(diǎn)項(xiàng)目資金管理辦法,對(duì)整合的資金實(shí)行報(bào)賬制管理,做到專人管理、專賬核算、??顚S谩8鶕?jù)工程進(jìn)度,經(jīng)試點(diǎn)工程指揮部同意后按程序報(bào)賬撥款,提高對(duì)資金使用的約束力,最大限度發(fā)揮資金效益,使每個(gè)項(xiàng)工程都成為陽光工程、廉政工程和安全工程。
發(fā)動(dòng)群眾,烘托氛圍,掀起創(chuàng)業(yè)高潮。印江縣、鄉(xiāng)抽調(diào)150余人組成14個(gè)工作組進(jìn)駐各試點(diǎn)村,深入發(fā)動(dòng)廣大群眾參與試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。認(rèn)真落實(shí)黨建工作“雙諾雙評(píng)”制度,建立健全試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任制,充分發(fā)揮黨組織和黨員在項(xiàng)目實(shí)施中的戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用。一些農(nóng)村能人黨員在項(xiàng)目實(shí)施過程中變成產(chǎn)業(yè)發(fā)展大戶,不少產(chǎn)業(yè)發(fā)展大戶則發(fā)展成為黨員,為推進(jìn)試點(diǎn)工作如期順利完成提供了有力的組織保證。
扶貧成效
經(jīng)過兩年的試點(diǎn),扶貧效果明顯,整體效益突顯。
生產(chǎn)生活條件得到改善。新建公路13條108公里、通村油路26公里,硬化11個(gè)村便道28.36公里,有效解決了1.3萬余群眾出行難、運(yùn)輸難問題;新建小水窖1458口4.37萬立方,建設(shè)灌渠5.5公里,基本解決了1.28萬人飲水安全問題,有效解決了4500畝茶果園的澆灌和3800畝農(nóng)田灌溉問題。
社會(huì)公益事業(yè)得到發(fā)展。新建小學(xué)6所,改造維修小學(xué)7所,4500名學(xué)生的學(xué)習(xí)條件得到了較大改善;新建村級(jí)衛(wèi)生室10個(gè),配套了相應(yīng)的醫(yī)療設(shè)備,安排了有資質(zhì)的醫(yī)生,較好地解決了7000多人就近看病難的問題;新建鄉(xiāng)文化站,村村建立了“農(nóng)家書屋”,完成了廣播電視村村通工程,新增電視接收器960臺(tái),農(nóng)戶電視覆蓋率達(dá)90%以上;聯(lián)戶路硬化28.36公里。通過大量社會(huì)事業(yè)的建設(shè),試點(diǎn)區(qū)就學(xué)、就醫(yī)、居住條件得到明顯改善,廣大群眾的文化生活日益豐富,增強(qiáng)了群眾發(fā)展生產(chǎn)的信心。
群眾觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變,綜合素質(zhì)得到提高。針對(duì)試點(diǎn)區(qū)農(nóng)民科技文化素質(zhì)總體偏低,農(nóng)產(chǎn)品精深加工和外向型農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后,農(nóng)村市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)薄弱,貧困地區(qū)的自我積累和自我發(fā)展能力不強(qiáng)的實(shí)際,堅(jiān)持將提高群眾自我發(fā)展能力作為重要任務(wù),切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)與推廣,抓好農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)。
特色產(chǎn)業(yè)集中連片,群眾增收門路拓寬。在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的前提下,以畜禽、茶葉、經(jīng)果林為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)初具雛形。新建及改造標(biāo)準(zhǔn)圈舍3949間,引進(jìn)二元母豬2199頭,實(shí)現(xiàn)戶均出欄生豬2.5頭,飼養(yǎng)萊茵鵝91004只,養(yǎng)鵝戶戶均出欄商品鵝45羽;引導(dǎo)和扶持農(nóng)戶種植茶葉7596畝,實(shí)現(xiàn)人均茶園面積0.53畝;種植經(jīng)果林4157畝,實(shí)現(xiàn)人均經(jīng)果林面積0.25畝;圍繞新農(nóng)村建設(shè)要求,建設(shè)沼氣池568口,初步形成“畜—沼—茶(果)”循環(huán)經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。
存在的問題和對(duì)策
存在的問題。第一,如何全面推廣試點(diǎn)的問題。一是是否具備全面推開的能力。新階段扶貧開發(fā)以來,貴州省貧困地區(qū)貧窮落后面貌發(fā)生了深刻的變化。但貧困面大、貧困程度深的狀況仍沒有得到根本的改變。全省貧困人口呈“大分散、小集中”的分布狀態(tài),如何推動(dòng),是個(gè)大課題。二是如何統(tǒng)一思想。2010年試點(diǎn)縣已擴(kuò)大到10個(gè)縣,從這些試點(diǎn)縣看,一方面各地的認(rèn)識(shí)水平和領(lǐng)導(dǎo)重視程度存在明顯差異,少數(shù)地方對(duì)開展整體推進(jìn)工作的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足,重視不夠,辦法不多,措施不力,組織領(lǐng)導(dǎo)不到位,工作不夠深入扎實(shí),行動(dòng)緩慢。
第二,資金籌集困難。一是部分單位沒有項(xiàng)目資金,要協(xié)調(diào)和落實(shí)自身的幫扶資金有困難。二是部分管理部門雖有資金,但資金管理有其自身的制度,劃撥程序復(fù)雜,落實(shí)幫扶資金困難。三是貧困縣企業(yè)少、規(guī)模小、效益差,企業(yè)幫扶資金籌集難度大。四是困難群眾籌資難度大。按照“缺什么補(bǔ)什么”的原則,越是貧困的農(nóng)戶需要建設(shè)的項(xiàng)目越多,在國(guó)家補(bǔ)助的基礎(chǔ)上,需要群眾個(gè)人自籌的資金也就相對(duì)較多,自籌資金的困難相對(duì)較大,需要與可能的矛盾突出。
第三,出現(xiàn)一頭緊一頭松的問題。印江縣2007、2008年試點(diǎn)期間,資金、項(xiàng)目等整合效果良好,可2009年以后,扶貧資金逐年增加,其他支農(nóng)資金也逐年增加,可納入整合推進(jìn)連片開發(fā)的明顯減少。這就出現(xiàn)試點(diǎn)期熱、常規(guī)期冷等整體推進(jìn)扶貧工作階段性而非可持續(xù)的問題。
第四,瞄準(zhǔn)對(duì)象問題。這個(gè)問題一直困擾著扶貧政策的制定和實(shí)施。整合推進(jìn)連片開發(fā)對(duì)于推進(jìn)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,無疑是作用不小,但扶貧還有其特殊要求和任務(wù)。連片開發(fā),共同致富,當(dāng)然好,但資源是有限的,我們?nèi)绾渭杏邢薜馁Y源幫助農(nóng)民。如果沒有特殊的政策,那扶貧有何意義?常規(guī)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展措施就可以了。如何瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象是我們必須盡快要解決的問題。
對(duì)策措施。第一,推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障和扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度的有效銜接。2009年中央一號(hào)文件明確要求“制定農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)有效銜接辦法”。實(shí)現(xiàn)“兩項(xiàng)制度”有效銜接,是黨中央對(duì)扶貧工作的重要部署,是完善國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策體系的內(nèi)在需求,是實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)后對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策的前提和基礎(chǔ)。
第二,創(chuàng)新扶貧模式,調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與扶貧開發(fā)。按照“政府引導(dǎo),社會(huì)參與,自力更生”的原則,統(tǒng)一規(guī)劃,分步實(shí)施,在政府積極投入的基礎(chǔ)上,廣泛動(dòng)員引導(dǎo)各種社會(huì)團(tuán)體、民間組織,企業(yè)家、個(gè)體戶、港澳臺(tái)同胞、海外華人華僑,國(guó)際慈善機(jī)構(gòu)等非政府組織,在充分自愿的基礎(chǔ)上,通過多種形式,積極參與扶貧開發(fā)。在全社會(huì)營(yíng)造人人都樂于扶貧行善的良好氛圍,充分調(diào)動(dòng)貧困農(nóng)民參加扶貧開發(fā)的積極性。
第三,建立健全制度,規(guī)范項(xiàng)目和資金管理。一是在整合資金管理過程中,針對(duì)各級(jí)各部門財(cái)務(wù)人員素質(zhì)參差不齊等問題,加強(qiáng)培訓(xùn)工作,有效提高財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)技能。二是規(guī)范縣級(jí)報(bào)賬制。針對(duì)整合的資金歸屬各部門管理使用的問題,通過統(tǒng)一撥付渠道、統(tǒng)一預(yù)算定額、統(tǒng)一賬務(wù)票據(jù)、統(tǒng)一報(bào)賬程序、統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算等“五個(gè)統(tǒng)一”的方式規(guī)范報(bào)賬流程,確保各類資金使用安全有效。三是實(shí)行統(tǒng)一的工程監(jiān)理制。針對(duì)項(xiàng)目申報(bào)審批由各部門實(shí)施的問題,縣通過統(tǒng)一招投標(biāo)的方式,擇優(yōu)選定專業(yè)監(jiān)理單位,對(duì)全縣項(xiàng)目工程實(shí)施監(jiān)理。建立監(jiān)理費(fèi)報(bào)賬專戶,對(duì)監(jiān)理費(fèi)實(shí)行??顚S?,統(tǒng)一核算,統(tǒng)一報(bào)賬。四是健全項(xiàng)目資金監(jiān)督檢查的執(zhí)行機(jī)制。目前支農(nóng)資金管理的各種規(guī)章制度的框架基本成形,但監(jiān)督檢查工作還存在不少問題。因此,首先每年要開展項(xiàng)目、資金管理中期檢查。其次是項(xiàng)目竣工后,在各縣自查自驗(yàn)的基礎(chǔ)上,由省組織技術(shù)和財(cái)務(wù)等相關(guān)人員開展驗(yàn)收。采取重點(diǎn)檢查和專項(xiàng)檢查相結(jié)合的辦法,深入項(xiàng)目實(shí)地驗(yàn)證工程質(zhì)量和資金使用情況,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。再就是實(shí)行嚴(yán)格的公示、公告制,讓群眾、媒體參與監(jiān)督。公示公告要公開化、常態(tài)化且保證真實(shí)性。(作者為貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院教授;本文系貴州省軟科學(xué)研究項(xiàng)目成果,合同編號(hào):黔科合體R字[2010]LKC2012號(hào))