商品房預(yù)售中的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題

郭丹云

【摘要】我國商品房預(yù)售制度滯后且不完善，預(yù)售商品房市場極不規(guī)范，非法預(yù)售、面積糾紛和信貸信息不對稱等現(xiàn)象普遍發(fā)生，致使消費(fèi)者權(quán)益受到嚴(yán)重侵害。建議完善法律制度；加重開發(fā)商的責(zé)任承擔(dān)，建立自行申報(bào)非法預(yù)售所得款制度；明確面積測量失誤的開發(fā)商連帶責(zé)任；加強(qiáng)房貸中的銀行信息披露義務(wù)。

【關(guān)鍵詞】消費(fèi)者權(quán)益非法預(yù)售公攤面積監(jiān)管法律保護(hù)

商品房預(yù)售，是指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將“正在建設(shè)中的商品房”①銷售給買受人，同時(shí)由買受人支付定金或價(jià)款的行為。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《城市商品房預(yù)售管理辦法》和《物權(quán)法》共同構(gòu)成了我國商品房預(yù)售的基礎(chǔ)性法律。但由于制度還不夠完善，遠(yuǎn)期交易方式誘發(fā)了開發(fā)商的道德風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)一系列質(zhì)量糾紛、面積縮水、規(guī)劃變更、虛假宣傳、合同無效和延期交房等風(fēng)險(xiǎn)，使消費(fèi)者權(quán)益遭受嚴(yán)重侵害。

關(guān)于開發(fā)商非法預(yù)售責(zé)任承擔(dān)的法律問題

我國《城市房地產(chǎn)管理法》和《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》，針對非法預(yù)售都做了相關(guān)規(guī)定：對擅自預(yù)售商品房的開發(fā)商，由縣級以上人民政府的房地產(chǎn)管理部門，依據(jù)法律追究其行政法律責(zé)任。采取行政處罰的種類為責(zé)令停止預(yù)售活動(dòng)、沒收違法所得和罰款。但必須強(qiáng)調(diào)的是，違法所得，僅指開發(fā)商從事非法預(yù)售活動(dòng)獲得的利益，另外，罰款的數(shù)額只是限定在已收取預(yù)付款的1％以下，且行政處罰機(jī)關(guān)必須在法定幅度內(nèi)決定罰款的數(shù)額，不得超越限度。由于開發(fā)商承擔(dān)非法預(yù)售責(zé)任較輕，非法預(yù)售者寧愿被罰1%，也不肯遵守當(dāng)初的價(jià)格約定；寧愿違背誠信侵害消費(fèi)者權(quán)益，違背法律非法預(yù)售，以追逐更大利益。

建議增加開發(fā)商的法律責(zé)任，建立自行申報(bào)非法預(yù)售所得款項(xiàng)制度。首先，加大開發(fā)商非法預(yù)售行為的法律責(zé)任，提高罰款數(shù)額的比例。消費(fèi)者權(quán)是基于契約的一種權(quán)利安排，但由于房地產(chǎn)的壟斷性來自于土地供給的稀缺性和空間的固定性兩方面，消費(fèi)者（買受人）與經(jīng)營者（開發(fā)商）的地位形式上平等，而實(shí)質(zhì)的不平等在房地產(chǎn)預(yù)售市場上尤為凸顯。消費(fèi)者在市場結(jié)構(gòu)上的弱勢地位，尤其對房價(jià)飆升的恐懼，使其不得不購買證照不全的非法房地產(chǎn)項(xiàng)目。其次，加強(qiáng)政府規(guī)制力度，建立非法預(yù)售自行申報(bào)所得款項(xiàng)制度。同時(shí)，要求開發(fā)商在規(guī)定期限內(nèi)，自行申報(bào)違法收取預(yù)售款實(shí)際數(shù)額并加以監(jiān)管，一旦查出不如實(shí)申報(bào)者，將采取嚴(yán)厲措施，可采取不予繼續(xù)辦理或受理相關(guān)審批手續(xù)的方式。值得一提的是，最初認(rèn)購價(jià)格的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，將是解決矛盾糾紛保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的關(guān)鍵。

關(guān)于建筑面積糾紛的法律問題

在房地產(chǎn)糾紛中涉及建筑面積的問題較多，公攤面積則是其焦點(diǎn)。開發(fā)商的欺詐行為主要體現(xiàn)為調(diào)高公攤系數(shù)，增加每戶的公攤面積或?qū)y量面積人為加大等。目前我國尚無法律對公攤面積加以約束，其主要是根據(jù)2000年8月1日開始實(shí)施的中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)《房產(chǎn)測量規(guī)范》執(zhí)行。雖然北京、福建等直轄市、省份已推出商品房套內(nèi)建筑面積計(jì)價(jià)銷售辦法，但不具有普遍意義。另外，“商品房銷售按套內(nèi)建筑面積出售實(shí)行后，并沒有解決開發(fā)商與購房者之間因面積產(chǎn)生的糾紛，其實(shí)商品按什么計(jì)價(jià)并不是關(guān)鍵，真正關(guān)鍵的問題是產(chǎn)生糾紛時(shí)如何確定標(biāo)準(zhǔn)以及產(chǎn)生糾紛時(shí)必須有明確的處理方式?！雹陔m然《關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定了建筑面積誤差的處理原則，但是，關(guān)于業(yè)主是否可以選擇測量單位，開發(fā)商是否承擔(dān)連帶測量過失責(zé)任，面積測量報(bào)告應(yīng)否附圖等系列問題，該解釋都沒有明確規(guī)定。

建議明確開發(fā)商面積測量失誤的責(zé)任承擔(dān)，以保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。如前所述，消費(fèi)者權(quán)是基于契約的一種權(quán)利安排，但由于房地產(chǎn)的壟斷性來自于土地供給的稀缺性和空間的固定性兩方面，消費(fèi)者（買受人）與經(jīng)營者（開發(fā)商）的地位形式上似乎平等，而實(shí)質(zhì)的不平等在房地產(chǎn)預(yù)售市場上尤為凸顯。在法律未能有效保護(hù)弱勢消費(fèi)者的情形下，公權(quán)力的介入和規(guī)制監(jiān)管也沒能及時(shí)加強(qiáng)。根據(jù)筆者所在的課題組調(diào)查：政府相關(guān)主管部門網(wǎng)站雖有公示，但缺少公攤面積計(jì)算規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和圖示公示，缺少各構(gòu)成分項(xiàng)的數(shù)據(jù)。正如金澤良雄所言“在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，消費(fèi)者與其對手之間在交易中之關(guān)系，實(shí)質(zhì)上，通常并不是平等的關(guān)系。消費(fèi)者雖基本上也許是‘王爺，但在現(xiàn)實(shí)上，可以說，是一個(gè)‘弱者。這一認(rèn)識還正在不斷提高。因此，為了作為‘弱者的消費(fèi)者，作為社會(huì)法的要求，便產(chǎn)生了必須確保相對于市民法上形式平等而言的實(shí)質(zhì)平等的要求。”③筆者認(rèn)為，法律體系的發(fā)展要及時(shí)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的變化，要保護(hù)市場弱勢一方。在面積測量方面開發(fā)商能夠設(shè)定陷阱，其關(guān)鍵在于開發(fā)商可以不承擔(dān)連帶責(zé)任，能夠由此推卸責(zé)任。因此，只有明確開發(fā)商連帶責(zé)任，才能有效遏制開發(fā)商的欺詐行為。

關(guān)于房貸監(jiān)管立法對消費(fèi)者保護(hù)缺失的法律問題

依據(jù)我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，消費(fèi)者是指那些為了生活消費(fèi)而需要購買、使用商品或接受服務(wù)的人。一般認(rèn)為消費(fèi)者應(yīng)為“自然人”④。而美國法的表述更加具體，消費(fèi)者是指為了滿足個(gè)人和家庭需要而“取得和使用貸款、購買動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和各類服務(wù)的個(gè)人?！雹菘梢?，商品房預(yù)售中的消費(fèi)者，同時(shí)兼有金融消費(fèi)者角色。在金融市場上消費(fèi)者與經(jīng)營者地位的不平等表現(xiàn)更為突出，由于金融商品的無形性、專業(yè)性、高風(fēng)險(xiǎn)性，使得金融消費(fèi)者在交易中處于嚴(yán)重的信息不對稱的弱勢狀態(tài)。因此，商業(yè)銀行的宣傳、勸誘等行為往往左右了消費(fèi)者的判斷。

在房地產(chǎn)預(yù)售貸款問題中，消費(fèi)者利益受損主要體現(xiàn)三點(diǎn)：一是在還款方式上，商業(yè)銀行直接推薦“等額本息”，少有提及“等額本金”還款法，以期獲得巨額利息差；二是不解釋貸款利率的浮動(dòng)性，使消費(fèi)者被誤導(dǎo)認(rèn)知為固定利率的貸款；三是消費(fèi)者不僅要支付設(shè)定抵押住房的評估費(fèi)，還被強(qiáng)制購買“受益人”為銀行的房屋保險(xiǎn)，甚至缺少告知。面對繁多的格式條款，消費(fèi)者（借款方）無暇也無能力去看明白，“對于許多借款人來說，閱讀個(gè)人住房貸款合同就像破譯象形文字一樣。”⑥金融機(jī)構(gòu)利用格式條款轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，而消費(fèi)者沒有任何選擇的余地，要么接受，要么不能貸款。于是，在住房貸款信息不對稱的前提下，侵害消費(fèi)者權(quán)益，加大消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)金融市場的掠奪和欺詐。一旦風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，則是“殺死全體居民，留下了一幢幢住房?！雹?/p>

建議進(jìn)一步加強(qiáng)房貸中的銀行信息披露義務(wù)，以保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益?！霸谶^去30年中，世界各國政府對金融業(yè)的監(jiān)管日趨松散，”⑧我國金融消費(fèi)者保護(hù)的法律基礎(chǔ)是《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理辦法》等，而個(gè)人住房貸款主要由中國人民銀行頒布的《政策性住房信貸業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》、《商業(yè)銀行自營住房貸款管理暫行辦法》、《個(gè)人住房擔(dān)保貸款管理試行辦法》及系列的《通知》來調(diào)整。上述法規(guī)所規(guī)范的是金融機(jī)構(gòu)及市場穩(wěn)定運(yùn)行的秩序，但對于金融消費(fèi)者保護(hù)方面只是原則性規(guī)定，“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的目標(biāo)不明確，操作性不強(qiáng)?！雹嵊捎诜课葙J款金融市場的信息高度不對稱，這就要求法律做出相應(yīng)調(diào)整，調(diào)整為“不是平等地對待一切人，而是向保護(hù)弱者、愚者的方向大大地前進(jìn)了”⑩的法，對消費(fèi)者（借款人）做應(yīng)有的傾斜。

筆者認(rèn)為，保護(hù)消費(fèi)者（借款人）利益受損的關(guān)鍵，是解決房屋貸款金融市場的信息高度不對稱問題，是解決商業(yè)銀行的告知義務(wù)承擔(dān)。商業(yè)銀行必須將貸款合同的重要信息以恰當(dāng)?shù)姆绞?，也就是說以一個(gè)正常的理性人能夠理解的方式，明確地告知消費(fèi)者（借款人），同時(shí)，并就貸款的欺詐和虛假陳述行為規(guī)定明確的法律責(zé)任。另外，以立法強(qiáng)制商業(yè)銀行披露貸款的實(shí)際成本、明確禁止貸款人收取不當(dāng)超額費(fèi)用、明確規(guī)定貸款人在應(yīng)當(dāng)根據(jù)借款人的還款能力水平上提供貸款，而不是其被設(shè)定抵押的住房作為貸款的主要條件。

綜上，我國商品房預(yù)售制度滯后且不完善，遠(yuǎn)期交易方式誘發(fā)了開發(fā)商的道德風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，所以，加大非法預(yù)售中開發(fā)商的責(zé)任承擔(dān)，建立自行申報(bào)非法預(yù)售所得款項(xiàng)制度，明確面積測量失誤的開發(fā)商連帶責(zé)任，建立加強(qiáng)房貸中的銀行信息披露義務(wù)，才能更好地保護(hù)房地產(chǎn)預(yù)售市場中消費(fèi)者的權(quán)益。（作者為河北聯(lián)合大學(xué)副教授；本文系2009年度河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目，批準(zhǔn)號：HB09BFX007）

注釋

①房紹坤：《房地產(chǎn)法》，北京大學(xué)出版社，2008年，第141頁。

②秦兵：《204購房合同》，北京：法律出版社，2004年，第209頁。

③［日］金澤良雄：《經(jīng)濟(jì)法概論》，滿達(dá)人譯，北京：中國法制出版社，2005年，第61頁。

④張嚴(yán)方：《消費(fèi)者保護(hù)法研究》，北京：法律出版社，2003年，第119頁。

⑤張為華：《美國消費(fèi)者保護(hù)法》，北京：中國法制出版社，2000年，第1頁。

⑥Bob Tedeschi.Simplification: A Complex Job, N.Y.Times, July 6, 2007.

⑦M(jìn)ara Der Hovanesian, Nightmare Mortgage, Business Week, Sept.11, 2006, 70.

⑧Martin Wolf,The rescue of Bear Stearns Marks Liberalizations Limit, Financial Times,March 25, 2008.

⑨吳弘，徐振：“金融法消費(fèi)者保護(hù)的法理探析”，《經(jīng)濟(jì)法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)（中國人民大學(xué)書報(bào)資料中心）》，2010年2月2日。

⑩［日］星野英一：《私法中的人》，王闖譯，北京：中國法制出版社，2004年，第50頁。