日本行政損失補償制度借鑒

楊建順

行政補償制度是由財產(chǎn)權的保障和平等原則導出的一種法理。在日本，行政補償制度既是行政救濟法體系，亦是國家補償法體系的重要組成部分。主要包括損害賠償?shù)闹贫?；損失補償?shù)闹贫?；行政不服審查和行政案件訴訟在內(nèi)的行政爭訟制度；行政救濟法的主要制度或者核心制度之外的“苦情處理”制度以及行政上調(diào)整利害的各種制度。

日本行政補償?shù)闹贫榷ㄎ?/p>

在日本，行政補償制度既是行政救濟法體系的重要組成部分，亦是國家補償法體系的重要組成部分。

行政救濟法體系中的行政補償?！度毡緡鴳椃ā穼竦臋嗬妥杂勺鳛椴豢汕址傅挠谰眯詸嗬右员Ｕ希ㄐ蜓裕?，并為貫徹落實該宗旨，針對公務員的不法行為規(guī)定了國家或者公共團體（“地方公共團體”即地方政府）的賠償責任（第17條），針對因公共目的而利用私有財產(chǎn)的情形規(guī)定了必須予以正當?shù)难a償（第29條第3款）。進而，在程序方面，不僅對違法或者不當?shù)男姓袨閷е碌臋嗬趾梢韵蛐姓C關請求救濟（行政不服審查），而且對違法的行政行為導致的權利侵害還可以作為法律上的爭訟向法院起訴，請求司法救濟（《法院法》第3條第1款）。

日本行政救濟法體系大致由如下四種制度構成：其一是損害賠償?shù)闹贫?；其二是損失補償?shù)闹贫龋黄淙前ㄐ姓环彶椋ㄏ喈斢谥袊男姓妥h）和行政案件訴訟在內(nèi)的行政爭訟制度；其四是在上述被稱為行政救濟法的主要制度或者核心制度之外的“苦情處理”制度（類似于中國的信訪制度）以及行政上調(diào)整利害的各種制度。行政補償制度是行政救濟法體系的重要組成部分之一。

國家補償法體系中的行政補償。國家補償是國家機關在沒有侵權行為和違約行為的情況下，由于合法的行為對公民造成的損害（損失）所給予的彌補，除行政補償外，還包括立法補償，司法補償?shù)?。最初的國家補償一般指行政補償，隨著社會的發(fā)展，國家補償?shù)姆秶驳靡灾鸩綌U展。隨著國家作用或者與之有關的行為造成的損害或者損失日益增多，國家補償法體系中不僅呈現(xiàn)出國家賠償責任和國家補償責任統(tǒng)一化，而且包含了不屬于傳統(tǒng)意義上的國家補償責任和國家賠償責任的結果責任形態(tài)。根據(jù)對其原因和結果的法律評價的不同，可以分為以下類型：

第一，基于合法行為的行政損失補償（或稱公法上的損失補償，簡稱損失補償或者行政補償），是指行政主體為了實現(xiàn)國家和社會公共利益，而合法地給特定人的財產(chǎn)帶來特別損失（特別犧牲）時，基于保障財產(chǎn)權和平等負擔的原則，由國家（有時為第三人）依法對該損失予以填補的行為和制度。損失補償以集體主義思想為背景，以社會性公平負擔原則為其基礎理念。

第二，基于違法行為的行政損害賠償。根據(jù)《日本國憲法》第17條和《國家賠償法》等的規(guī)定，對基于違法行為的行政損害，可以向國家或者公共團體請求賠償。行政損害賠償以近代個人主義思想為背景，以個人道義的責任觀為其基礎理念。

第三，基于損害（損失）結果的補償。無論國家活動是否違法，只要造成損害（損失）并且認為該損害（損失）不應由國民來忍受時，國家就應承擔損害賠償責任。

第四，刑事補償?！度毡緡鴳椃ā返?0條規(guī)定：“任何人，在被拘留或者拘禁后接受無罪審判時，可以按照法律規(guī)定，向國家請求其補償?！睆呢熑螛嫵傻姆梢矗淌卵a償采取無過失責任主義，或者說是基于結果的補償。

行政補償?shù)膶傩院吞卣?/p>

行政補償?shù)膶傩?。行政補償是對合法行為造成的損失予以補償，這一點使其與違法行為導致的損害賠償區(qū)別開來。行政補償主要是對財產(chǎn)上的侵害予以補償，這一點使其與不僅以物質侵害，而且以精神的、身體的痛苦為對象的刑事補償不同。行政補償是對“特別損失”（特別犧牲）的補償，這一點使其與以“一般損失”為內(nèi)容的課稅權相區(qū)別。

行政補償?shù)奶卣鳌Ｐ姓a償是在非常廣泛的范圍內(nèi)，依據(jù)財產(chǎn)權的保障原則和“公平負擔”的原理，對行政主體為實現(xiàn)公共利益而實施的一切行為所賦課的一種現(xiàn)代國家的法定義務，具有如下幾個特征：

一、行政補償?shù)那疤崾菫閷崿F(xiàn)國家和社會公共利益所實施的合法行為引起損失。這是行政補償首要的最基本的特征，是區(qū)別于以違法行為造成損害為前提的行政賠償最基本的標志。值得注意的是，原因行為并不限于行政行為，只要是為了公共利益而實施的一切合法行為，都有可能引起行政補償責任的發(fā)生。

二、行政補償?shù)膶ο笫菬o義務的特定的國民所遭受的特別損失。首先，是無義務的特定人。如果當事人本身負有行政法上義務，如因違法行為受處罰等，國家不予補償。其次，是特別損失。國家對于一般人因普遍遭受的損失或者大家因公平負擔而承擔義務所遭受的損失不負補償責任。

三、行政補償既可以是先有損失后有補償，也可以是在損失發(fā)生之前先行補償，有時還要求必須先行予以補償。有些行政損失補償?shù)某绦蚴菂f(xié)商前置，通常是以當事人事前的協(xié)商一致為前提的。例如，收用土地、房屋等個人財產(chǎn)時，經(jīng)常采用事前支付補償金的方式來彌補受害人的損失。

四、行政補償?shù)脑瓌t是“正當補償”，即公平合理的原則，補償?shù)姆秶话阌煞ㄒ?guī)范加以規(guī)定。

五、行政補償?shù)姆绞绞嵌喾N多樣的，除金錢等經(jīng)濟補償外，還可以從生產(chǎn)、生活和就業(yè)等社會保障方面加以妥善的安置。

六、行政補償?shù)馁Y金來源是業(yè)者負擔。行政補償?shù)呢熑沃黧w主要是國家，特殊情況下也可以是國家以外的其他組織或者公民。確定國家以外的行政補償責任主體，一般以“誰受益，誰補償”為原則。

七、行政補償實行個別支付的原則。如土地收用補償，原則上必須分別向土地所有人及關系人支付。只有在難以分別計算各人的補償費時，才例外地允許進行一攬子支付。

八、行政補償?shù)男再|是國家和公共團體等行政主體公法上的義務。行政主體為實現(xiàn)公共利益而實施的一切行為，只要給相對人的合法權益造成特別損失，都必然地伴隨著予以行政補償?shù)牧x務。

行政補償?shù)谋匾?/p>

行政補償與財產(chǎn)權的保障和平等原則。在近代憲政國家，雖然強調(diào)并實際上以憲法、法律的形式明確規(guī)定財產(chǎn)權不可侵犯，但是，憲法、法律又承認行政主體為了滿足公共事業(yè)的需要，增進公共利益，可以強制取得私人的財產(chǎn)①，或者有權命令相對人就其財產(chǎn)的利用方法及方式等服從有關限制②。當行政主體為了公共事業(yè)而合法地、有意識地收用或者限制特定人的財產(chǎn)權，迫使特定私人作出“特別犧牲”，就應該通過社會全體負擔的方式，來填補由此而產(chǎn)生的損失，以求得有關利害的調(diào)整。行政補償制度是由財產(chǎn)權的保障和平等原則導出的一種法理。

憲法上補償?shù)谋匾??；诤戏ㄐ袨榈膿p失補償，是《日本國憲法》上的制度（第29條第3款）。關于憲法所規(guī)定的“正當補償”應該是全額補償還是相當補償?shù)膯栴}，曾經(jīng)引起熱議，成為人們普遍關注的焦點。關于土地收用，通常認為應該補償該土地的市場價格。但是，由于土地收用不單是受到財產(chǎn)性損失，當個人的生活基礎甚至生活共同體本身也遭到破壞時，便出現(xiàn)了只對土地的交換價值予以補償能否滿足公平負擔理念的問題。當憲法上需要補償時，相關的法律上存在有關補償?shù)木唧w規(guī)定（請求方法及補償?shù)姆秶龋?，這是最好不過的；如果法律上沒有規(guī)定，也可以直接基于憲法進行補償請求。此外，即使憲法上認為不需要補償?shù)那闆r下，以法律承認補償，作為立法的裁量，也是可以的。

根據(jù)是否存在“特別犧牲”作出判定。關于“補償?shù)谋匾浴保渑袛嗷鶞适菍е碌膿p失是否構成“特別犧牲”。只要從事社會生活則誰都應該忍受的那種財產(chǎn)權的侵害、制約是所謂普通的犧牲，不能成為補償?shù)膶ο?，而對特定的人要求其承受超過通常水準的犧牲時，才屬于“特別犧牲”。關于區(qū)別特別犧牲和一般損失的基準，學說分為形式性基準說、實質性基準說和折衷說。形式性基準說主張：應當根據(jù)侵害行為是基于法律對國民不特定多數(shù)人施加的一般侵害，還是針對特定人施加的個別侵害，以這種形式上的基準來決定是否屬于“特別犧牲”。

實質性基準說主張，應該設定實質性基準，首先著眼于對財產(chǎn)權的規(guī)制程度，其次根據(jù)規(guī)制目的的不同，來決定是否需要補償。侵害行為是極其嚴重的，侵害了作為私有財產(chǎn)制度核心的財產(chǎn)權的本質性內(nèi)容，即侵害了財產(chǎn)權的排他性支配時，屬于特別犧牲；沒有達到這種程度的侵害，屬于忍受限度內(nèi)的損失。

折衷說認為，應該根據(jù)侵害行為的對象是一般人還是特定人（形式性基準）以及侵害行為是否達到侵害財產(chǎn)權的本質內(nèi)容的程度（實質性基準）兩個方面來客觀地、合理地決定是否屬于“特別犧牲”。

概言之，其財產(chǎn)權因為公共利益而受到限制者，即使在法律上沒有補償規(guī)定的情況下，也可以援用憲法第29條第3款直接請求補償。不過，憲法上所承認的補償，必須是對財產(chǎn)權所施加的限制超出了社會生活中一般要求的忍受限度的、本質上的制約（實質性基準），并且屬于違反平等原則的個別性負擔（形式性基準），總體上是對特定人的“偶發(fā)性、特別的犧牲”進行的補償。對于一般國民應該負擔的財產(chǎn)權的社會性制約，屬于財產(chǎn)權內(nèi)在的制約，當然不能就此請求補償。

行政補償在實定法上的根據(jù)

行政補償?shù)膽椃ǜ鶕?jù)。《日本國憲法》為損失補償提供了如下幾點根據(jù)：第一種，第29條第3款從保障財產(chǎn)權的觀點出發(fā)規(guī)定“正當補償”原則；第二種，第14條規(guī)定應以全體負擔來滿足公共利益上的需要的平等原則；第25條規(guī)定生存權之基本權，要求通過國家的積極干預和支持，對國民保障最低限度的健康的、文化的生活所必要的諸條件的權利。③

行政補償在法令上的根據(jù)。日本不存在關于行政補償?shù)囊话阈苑桑黝愌a償規(guī)定以各種形式散見于各類法令中。④這些法令所規(guī)定的損失補償名稱也不統(tǒng)一，有補償、賠償、補貼金、收買價格、償金等。只要有法律規(guī)定，當然應該根據(jù)法律規(guī)定進行補償。即使不存在有關損失補償?shù)姆梢?guī)定，也應該承認直接根據(jù)憲法第29條第3款進行的補償請求。

行政補償?shù)膬?nèi)容

圍繞憲法規(guī)定的學說發(fā)展?！度毡緡鴳椃ā返?9條第3款規(guī)定了“正當補償”，所以，作為損失補償?shù)膬?nèi)容應該是“正當補償”（due compesation）。關于何為“正當補償”的問題，學說上有完全補償說和相當補償說之分。完全補償說認為，“補償必須是將不平等還原為平等，即對于所產(chǎn)生損失的全部進行補償”，補償被收用財產(chǎn)的一般市場交易價格。相當補償說認為，并不一定要求全額補償，只要參照補償時社會的一般觀念，按照客觀上公正、妥當?shù)难a償計算基準得出合理的金額予以補償就足夠了。從財產(chǎn)權的保障原則和平等負擔的原則來看，進而從憲法所追求的建設社會國家目標來考慮，理論上可以說相當補償說是正確的。但是，除了農(nóng)地收買以外，判例、通說和實務中皆采取完全補償說。

對公用收用的補償。第一，從相當補償說到完全補償說。最高法院曾經(jīng)在關于農(nóng)地改革案件中采取相當補償說。但那只是農(nóng)地改革等社會變革（社會化）時期的一個例外?？紤]到損失補償是為了實現(xiàn)公平負擔的制度，通常的公用收用等應該要求完全補償，所以，后來的判例采取了完全補償說，認為“當因特定的公益上必要的事業(yè)收用土地時，為求得因該收用而使該土地所有者等蒙受的特別犧牲的救濟，應該進行完全補償，也就是說，應該予以使收用前后被收用者的財產(chǎn)價格相等的補償”，土地收用時的補償金額為“足夠被收用者在附近取得與被收用土地同等的代替地所需金額”。

第二，關于開發(fā)利益的規(guī)定。為了防止被收用者不當?shù)厝〉瞄_發(fā)利益，法律規(guī)定其基準時間為“事業(yè)認定公布時”，其后的補償額，限于事業(yè)認定時補償額乘以物價變動率。就補償?shù)木唧w內(nèi)容來說，因公用收用剝奪了私人財產(chǎn)時，例如，因公共事業(yè)，私人的土地、建筑物等所有權及其他具有財產(chǎn)性價值的權利等消滅時，必須支付與該權利的評估價額相符金額的補償，即給予權利人相當于其被收用剝奪權利價格的補償。收用上的補償，是以對權利的完全補償為其內(nèi)容的。

第三，通損補償。通損補償，即通常損失補償，是指在收用時，除進行對所收用權利的補償以外，還必須補償搬遷費、調(diào)查費、營業(yè)上的損失等由于收用而通?？赡軐е聶嗬嗣墒艿母綆該p失。作為補償對象的損失，除了由于收用侵害的土地、建筑物的所有權等（權利補償）之外，還包括搬遷費、營業(yè)上的損失等通常可能遭受的附帶性損失（通損補償）。土地收用上的補償內(nèi)容，是權利補償和通損補償之和。并且，補償?shù)闹Ц妒峭恋厥沼玫男Яσ?/p>

第四，生活補償（生活再建補償）。關于水庫建設等大規(guī)模公共事業(yè)對地域社會全體的破壞，除了金錢補償外，行政機關還應當努力采取基于生活補償觀念的實物補償（替地補償?shù)龋?、公共補償（公共設施的整備），采取職業(yè)訓練和介紹就業(yè)等生活重建措施（生活補償），確立能夠再建地域社會的計劃，謀求地域社會的再建（生活再建補償）。如《都市計劃法》、《關于公共用地的取得的特別措施法》等都為行政機關規(guī)定了這方面的義務。對殘留在該地域者進行的“少數(shù)殘存者補償”以及對不得不離職者進行的“離職者補償”等，都可以作為生活再建補償?shù)囊环N類型來把握。

對公用限制的補償。根據(jù)《自然公園法》，都道府縣知事未許可在國立公園的特別區(qū)域建筑行為，導致計劃在該區(qū)域建設旅館的事業(yè)者不能進行旅館營業(yè)的損失時，可以說旅館經(jīng)營是因國立公園事業(yè)這一公益上的要求而受阻，所以，若進行旅館經(jīng)營便可以得到的全部利益都應該予以補償。但是，若采取這種基準的話，補償?shù)慕痤~往往由權利人的主觀計劃所左右，若該計劃非常龐大，就可能導致要求令人難以想象的高額補償。這顯然是不公平的，是不符合社會公共利益的。公用限制補償?shù)目陀^基準是：為了公共事業(yè)對他人的財產(chǎn)權賦課不作為義務，即設定公用地役權，補償?shù)膶ο笫怯捎谠摰匾蹤嗟脑O定而產(chǎn)生的所有權價值的降低，即應該補償?shù)慕痤~為由于公用限制而產(chǎn)生的地價降低部分。此外，當因此而發(fā)生附帶性損失時，該損失的填補也應該作為通常損失補償，加算在補償?shù)膶ο笾小?/p>

對撤回占有許可的補償。從前的損失補償主要限于公用收用和公用限制領域。當?shù)缆贰⒐珗@、政府辦公樓等行政財產(chǎn)的占有許可，由于公共利益上的理由而在使用期間被撤回時，也存在如何進行損失補償?shù)葐栴}。在撤回中央批發(fā)市場內(nèi)土地使用許可的案件中，下級法院曾作出判決，命令比照公用收用之例，對使用權本身的價值給予補償。最高法院認為，當行政財產(chǎn)的使用許可因公共利益上的理由被撤回時，原則上沒有必要對使用權的喪失進行補償。不過，因使用權許可被突然撤回，使用權者方面發(fā)生的偶發(fā)性且不可避免的現(xiàn)實上的損失，卻應該成為補償?shù)膶ο蟆?/p>

對命令作為、不作為的補償。被命令設置特定的物件（作為），或者被停止營業(yè)行為（不作為，忍受某種行為）等，判斷因此而導致的損失是否需要補償，可以適用消極目的或者積極目的之基準。⑤

對事業(yè)損失的補償。因實施公共事業(yè)而間接地給附近地區(qū)的居民帶來不利，稱為事業(yè)損失。以公共之手來填補該損失的制度，稱為事業(yè)損失補償制度。實施公共事業(yè)之際，雖然沒有直接侵害財產(chǎn)權，但是，也可能對其周圍帶來各種各樣的損害。例如，建設了道路、空港、鐵道、工廠等，與此相伴的噪音、振動、臭氣、陰涼等損害讓附近的居民承受。這種損害稱為“事業(yè)損失”，當其達到一定限度以上時便構成不法行為，因而成為基于《民法》及《國家賠償法》進行損害賠償?shù)膶ο?。不過，由于事業(yè)本身通常是合法的，所以，以損失補償?shù)姆ɡ韥硖幚磉@些問題被認為更加適當。

基于結果責任的損失補償。為了解決以國家賠償及損失補償?shù)姆ㄖ频貌坏骄葷乃^“國家補償?shù)墓鹊住钡膯栴}，日本在努力擴大國家賠償范圍和損失補償范圍的同時，長期致力于根據(jù)特別法進行補償。有的雖然并非傳統(tǒng)意義上的“國家補償”范疇，但是，它們共同構成了現(xiàn)代日本國家補償法體系。

負擔金制度

一般說來，某項行政活動所帶來的利益，只能由特定人或者特定集團來享有，并且，由于實施該項行政活動，往往給另外的特定人或者特定集團帶來嚴重的不利。國家為了實現(xiàn)正義和公平而推進國家補償，同時也應當建構調(diào)整各種利害關系的制度，以謀求公平負擔和公平受益。日本的負擔金制度在這方面發(fā)揮了重要作用。各種負擔金都是由行政機關以命令即行政行為的形式單方面賦課的，是具有類似于租稅性質的公共賦課金。日本在行政補償方面的負擔金制度，主要有受益者負擔、原因者負擔和毀損者負擔三種情形。

受益者負擔。由于行政活動的實施，給特定人帶來利益時，對受益者賦課一定的金錢給付義務（負擔金），以謀求將其所得利益返還社會。而當有必要為特定人而實施公共事業(yè)時，則要求受益者負擔事業(yè)費的全部或者一部分。

原因者負擔。原因者負擔，是指對制造實施公共事業(yè)之必要的原因者賦課負擔金的制度。例如，對大量地排放廢水而導致改建公共下水道之必要者，命令其負擔改建下水道所需費用的一部分。此外，為了防止公害而實施綠色林帶建設、土壤改良事業(yè)等公共事業(yè)，根據(jù)《公害防止事業(yè)費事業(yè)者負擔法》，對導致公害的事業(yè)者賦課負擔金，是與原因者負擔相類似的制度。

毀損者負擔。公共設施的利用者毀壞或者損傷了該設施，導致該設施有必要實施修理等，由毀損者承擔該費用的全部或一部分的制度。（作者為中國人民大學法學院教授、博導）

注釋

①即公用收用，例如，《土地收用法》第３條規(guī)定，為了修建道路等“有利于公共利益的事業(yè)”，可以強制征購私人土地。

②即公用限制，例如，為了保全自然環(huán)境，保護美觀，禁止國立公園中特別區(qū)域的土地所有人進行新建、擴建或者改建建筑物等變更現(xiàn)狀的行為。

③通常認為，只有前兩個才是行政損失補償?shù)膽椃ǜ鶕?jù)。不過，僅根據(jù)前兩個憲法根據(jù)，有時無法充分對應特殊的補償需要。例如，因建設水庫使村落全部被水淹沒，僅靠填補財產(chǎn)上的損失是遠遠不夠的。由于其生活基礎本身遭受破壞，無法維持從前的生活狀態(tài)。以憲法第25條為根據(jù)，可導出以生活保障為目的的補償，如離職者補償、少數(shù)殘存者補償?shù)?。有判例認為，因預防接種而遭受損害時，可以將憲法第25條第1款規(guī)定作為其請求損失補償?shù)母鶕?jù)。

④例如，《土地收用法》、《災害對策基本法》、《土地區(qū)劃整理法》、《道路法》、《河川法》、《都市計劃法》、《文化財產(chǎn)保護法》、《建筑基準法》、《消防法》、《漁業(yè)法》、《礦業(yè)法》、《電氣事業(yè)法》、《煤氣事業(yè)法》、《原子能基本法》、《郵件運送委托法》、《航空法》、《農(nóng)地法》、《土地改良法》、《電波法》、《地方鐵道法》、《自來水法》、《煙草專賣法》、《糧食管理法》、《傳染病預防法》、《結核病預防法》等。

⑤例如，《航空法》對一定高度以上的物件，原則上要求設置航空障礙燈，這是為了防止航空機沖突的危險（消極目的），不需要進行設置費用的補償。與此相對，《電波法》規(guī)定，為了電波的規(guī)整及其他公益上的必要，行政機關有權變更有關無線局的周波數(shù)及空中線電力，或者命令人工衛(wèi)星局的無線設備的設置場所變更（軌道修正——積極目的），所產(chǎn)生的損失則需要補償。