對我國地方政府自主發(fā)債的分析

【摘要】本文以2011年政府自行發(fā)債試點為基礎(chǔ)，通過對地方政府自主發(fā)債的分析，我們發(fā)現(xiàn)市政債的運行必須遵循市場化的模式，同時加強對發(fā)債主體立法監(jiān)管的硬約束和市場監(jiān)督的軟約束。我國政府債券的發(fā)行還存在一些問題，從風(fēng)險控制、信息披露、信用增進(jìn)方面得出了相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】政府債券自主發(fā)債融資

一、引言

金融危機期間，國家雖然提出了一系列的應(yīng)對金融危機的方案，但是地方政府的融資問題依舊難以解決，某些地方政府籌建了地方性融資平臺，試圖解決地方融資困難的問題。2009年3月，財政部出臺了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，地方政府債券終于揭開了神秘的面紗。2011年10月20日財政部下發(fā)通知，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市地方政府自行發(fā)債試點啟動。這意味著我國地方政府發(fā)債的機制已經(jīng)開始起步，而且在不斷的籌建和完善，也意味著正在向國際上真正的自主發(fā)債發(fā)展。

二、我國政府債券發(fā)行的現(xiàn)狀

近幾年來，在對地方政府發(fā)債爭議聲不斷。截至2010年底，經(jīng)審計的全國地方政府的債務(wù)余額約為10.717491萬億元。其中某些地方政府的債務(wù)率已超過100%，更有甚者超過200%。而從相關(guān)的借款的來源看，地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款額約為84679.99億元，占79.01%。

從上述數(shù)據(jù)中可以看出，地方政府除了使用稅收資金以外，銀行信貸是主要的融資手段。一般采用土地等作為抵押，通過銀行獲得貸款，這種融資模式，一般資金規(guī)模比較大，而且還款效率比較低，對我國經(jīng)濟造成了嚴(yán)重影響。主要體現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）金融市場發(fā)展水平的制約

我國的金融市場缺乏對投資風(fēng)險具有相當(dāng)判斷力的專業(yè)投資群體，并且缺乏具有獨立信用評級機構(gòu)等中介機構(gòu)，可以對各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和財稅金融設(shè)施狀況進(jìn)行中立的分析和評價，再加上政府財政收支的不透明性，很難對政府債券的信用和風(fēng)險作出評價。

（二）債務(wù)類型的限制

地方政府債券一般分為一般責(zé)任債和收入償還債。一般責(zé)任債一般以政府稅收作為償還資金來源，而收入償還債一般來源于該項目自己的收益。據(jù)財政部最新數(shù)據(jù)顯示，我國政府債券資金的去向，毫無盈利的基礎(chǔ)性建設(shè)占70%-80%，盈利能力不確定的經(jīng)營項目占10%-20%，用于支付貸款利息的占8%-10%。從上述數(shù)據(jù)我們可以得出，從償債方式和資金用途來看，我國的政府債券已經(jīng)包含了兩種基本債券類型。但是國務(wù)院對相關(guān)融資平臺有一定的清理標(biāo)準(zhǔn)，償債資金的70%以上（含70%）來源于一般預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算收入等財政性資金，那么承擔(dān)公益性項目建設(shè)的公司將不得發(fā)債。這就相當(dāng)于否決了一般責(zé)任債的發(fā)行，限制了地方政府為毫無盈利的公益性項目融資的可能性。

（三）償債風(fēng)險和道德風(fēng)險

地方政府債券發(fā)行的一般是中央政府代為出售債券，獲得資金后再轉(zhuǎn)給各級地方政府。因此中央政府往往會在地方政府無力償還債務(wù)的時候，成為最后的償還者。那么債權(quán)人就會忽略地方政府的償債能力和信用風(fēng)險，那么債券的利率就和地方政府債務(wù)的風(fēng)險情況毫不相干，那么地方政府的道德風(fēng)險問題就會更加嚴(yán)重。地方政府只管發(fā)債，募集資金搞績效工程，而不在乎如何償還貸款，因為有中央政府作為堅實的后盾。即使最后地方政府還不了款，還有中央政府為之埋單。

三、對我國政府債券發(fā)展的建議

我國正式的地方債剛剛起步，需要立足我國國情，借鑒國際經(jīng)驗，解決地方政府的道德風(fēng)險問題。嚴(yán)格控制地方政府的發(fā)債規(guī)模，發(fā)債流程，設(shè)計合理的監(jiān)管制度，加強政府債券的信息披露，避免中央政府成為最后的還款人。

（一）嚴(yán)格監(jiān)管資金的用途

我國發(fā)行地方債是為了解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，資金的流向應(yīng)該主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施項目和公益設(shè)施建設(shè)，比如公園健身器材、醫(yī)療文教設(shè)施。因此必須嚴(yán)格監(jiān)督控制資金使用用途，保證資金使用效率，嚴(yán)禁挪為他用，搞形象政績工程。另外，為了償還貸款，可以建立一些有收益的項目（例如高速公路等），協(xié)助稅收收入來還本付息。

（二）對地方債進(jìn)行市場化管理和監(jiān)管

將地方政府債券納入《證券法》的管理范疇，加強對地方政府債券的監(jiān)督，建立相應(yīng)的監(jiān)督管理機構(gòu)，多角度地對地方政府的發(fā)債資格、發(fā)債規(guī)模和發(fā)債結(jié)構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督和控制，聽取各部門的意見，系統(tǒng)化地管理地方政府債券。建立一個地方政府債券監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管方案的提出、制定各項監(jiān)督法規(guī)、規(guī)范政府債券的發(fā)行、加強信息披露等。

（三）完善信息披露制度，加強社會監(jiān)督

我國的證券市場雖然已經(jīng)開始建立了信息披露制度，但是對地方政府債券的信息披露還是相對不足的。對于地方政府債券的信息披露，可以降低地方政府的發(fā)債率和發(fā)債規(guī)模。應(yīng)該要求地方政府詳細(xì)說明所借資金的使用情況，像其他債券的發(fā)行一樣，說明相應(yīng)的發(fā)行條件、資金流向、地方政府的財政收入情況及償還方式等。

（四）明確地方政府的責(zé)任

形成相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)制度，對于貸款的償還和使用要有明確的負(fù)責(zé)人，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，避免大量盲目借債，搞形象工程和重復(fù)建設(shè)，由于各種原因沒能按期還款的，責(zé)任人要承擔(dān)相應(yīng)的還款義務(wù)，保證貸款的清償。另外，可以將貸款的使用和償還情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部的考核范疇之內(nèi)，作為一項評價指標(biāo)。防止出現(xiàn)地方政府由于領(lǐng)導(dǎo)換屆而導(dǎo)致之前的債務(wù)成為沒人理會的永久債務(wù)，使得該項建設(shè)永久擱淺。

（五）有層次地發(fā)行地方政府債券

可以逐步放開政府債券的發(fā)行權(quán)，使地方政府擁有自主發(fā)債權(quán)，前提是要保證地方政府債券發(fā)行的總規(guī)模應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和財政實力相適應(yīng)，并且中央財政要對總量進(jìn)行適當(dāng)控制，防止出現(xiàn)地方政府間的相互博弈，而導(dǎo)致尋租行為。其次，為了防止地方政府因不確定性因素不能按期償還債務(wù)，可以對有償還能力和償還保障的地方先行試點，總結(jié)經(jīng)驗后逐步推廣。

參考文獻(xiàn)

[1]梁云鳳.土地財政不可持續(xù)，市政公債勢在必行[J].宏觀經(jīng)濟研究，2011(04).

[2]彭春華.我國發(fā)行地方政府債券的制度分析[J].地方財政研究，2005(08).

作者簡介：呂菲（1987-），女，漢族，山東威海人，就讀于西南財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，研究方向：金融風(fēng)險管理。

（責(zé)任編輯：劉影）