財(cái)政視角下社會保障資金管控難點(diǎn)分析

曹利娜

摘要：財(cái)政部門在社會保障資金的管控中發(fā)揮著重要的作用。目前，社會保障資金的管控中還存在著一些問題，主要有社會保障資金不足、社會保障資金使用不透明、社會保障資金保值增值困難、社會保險(xiǎn)費(fèi)未真正做到收支兩條線管理以及地區(qū)社會保障水平不均等。為了進(jìn)一步強(qiáng)化社會保障資金的管理與控制工作，應(yīng)該充分了解、分析上述問題及難點(diǎn)，并采取針對性的措施，做好社會保障資金的籌集與保值增值工作，探尋合適的社會保障資金管理模式并加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；社會保障資金；難點(diǎn)

中圖分類號：D632.1；F812.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號：1673-291X（2012）20-0140-02

社會保障資金的管控內(nèi)容涵蓋了各類社會保障資金的所有運(yùn)動環(huán)節(jié)與過程，也就是包括從社會保障資金的籌集到社會保障資金的使用再到社會保障資金的投資與結(jié)余等。建立健全社會保障制度，完善社會保障資金管理，為社會公眾提供適應(yīng)我國發(fā)展?fàn)顩r的社會保障，不僅是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重要保證。從理論上來講，社會保障資金的籌集與使用是我國國民收入初次分配與二次分配的重要途徑，所以說，社會保障資金管控是財(cái)政的一項(xiàng)重要職能。從實(shí)踐上來講，一個(gè)國家的社會保障工作如果出現(xiàn)支付困難，國家財(cái)政肯定要承擔(dān)最后的支付責(zé)任。所以說，財(cái)政必須加強(qiáng)對社會保障資金的管理與控制。基于此，本文從財(cái)政角度分析社會保障資金管控中的難點(diǎn)，并針對性地提出進(jìn)一步加強(qiáng)社會保障資金管控的對策。

一、當(dāng)前社會保障資金管控中存在的問題

（一）社會保障資金不足，個(gè)人空賬現(xiàn)象嚴(yán)重

自1995年之后，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)逐漸由現(xiàn)收現(xiàn)付方式轉(zhuǎn)向統(tǒng)賬結(jié)合方式。在這個(gè)過程中，因?yàn)槭孪葲]有對轉(zhuǎn)化成本做出明晰的度量，為了保證養(yǎng)老保險(xiǎn)金能夠足額、按時(shí)地發(fā)放，所以把發(fā)放的養(yǎng)老保險(xiǎn)金實(shí)際打入了員工個(gè)人的賬戶中去，導(dǎo)致員工個(gè)人賬戶的資金常常被用于補(bǔ)充社會統(tǒng)籌的資金，從而造成員工個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)的問題。同時(shí)還要支付個(gè)人空賬賬戶的利息，導(dǎo)致社會統(tǒng)籌的資金和個(gè)人賬戶由于統(tǒng)賬結(jié)合出現(xiàn)職責(zé)不清晰，最終致使社會統(tǒng)籌資金賬戶從個(gè)人資金賬戶中透支。因此，可以說，我國社會保障資金個(gè)人賬戶從初期就形成了嚴(yán)重的“空賬”問題，而且隨著時(shí)間的推移逐漸增加，最終形成了一個(gè)很大的規(guī)模。據(jù)東方早報(bào)資料顯示，截至2010年末，我國社會保障資金個(gè)人賬戶的記賬金額達(dá)到1.9萬億元，其中，實(shí)有金額為2 039億元，所以說有1.7萬億元的空賬存在。世界銀行更是公布了一份預(yù)測報(bào)告，指出“按照當(dāng)今的模式與制度，到2075年，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)資金個(gè)人賬戶的空賬將達(dá)到9.15萬億元?！?/p>

（二）社會保障資金使用不透明，資金占用問題嚴(yán)重

對社會公眾來說，社會保障資金的使用是一項(xiàng)備受關(guān)注的問題，依據(jù)國務(wù)院的有關(guān)要求，下崗職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金、生活補(bǔ)貼資金、失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放、領(lǐng)取等各項(xiàng)社會保障資金的管理都應(yīng)該透明化、公開化，但是，從現(xiàn)實(shí)狀況來看，社會公眾普遍對社會保障資金的收支適用了解不多。盡管國務(wù)院很早就明確規(guī)定“社會保障資金實(shí)施?？顚Ｓ脤ｍ?xiàng)儲存的制度，任何單位與個(gè)人都無權(quán)擅自使用”，但是，在社會保障資金的籌集、運(yùn)營與管理等過程中存在不公開、不透明的問題，地方政府與有關(guān)部門非法套取、占用與挪用社會保障資金的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，甚至一些資金管理者將社會保障資金用于賭博。較為經(jīng)典的案例是上海社會保障資金案，牽涉到高達(dá)34.5億元社保資金相似的案例還有很多，社會保障資金的管控存在很大的進(jìn)步空間，必須予以高度重視。

（三）社會保障資金投資方式單一，保值增值困難

我國社會保障資金的管理控制把資金安全性放在首要位置，再加上我國資本市場不健全、金融工具不完善等因素的制約，社會保障資金的投資方式較為單一，除了留存保障正常開支的資金以外，其余的部分都用于購買國債或是存入固定的銀行之中。近年來，隨著銀行存款利率與國債利率的持續(xù)下降，社會保障資金的收益率持續(xù)下降，社會保障資金的投資效益愈來愈差，再考慮到當(dāng)前的通貨膨脹因素，可以說，社會保障資金的保值都很困難，更不用說增值了。

（四）社會保險(xiǎn)費(fèi)管理不規(guī)范，未實(shí)現(xiàn)收支兩條線管理

依據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，“我國社會保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、檢查、監(jiān)督與管控工作統(tǒng)一由國務(wù)院勞動保障行政部門主管；繳費(fèi)單位應(yīng)當(dāng)每月向社會保障經(jīng)辦部門申報(bào)應(yīng)該繳納的金額?！睏l例也對社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收部門做了規(guī)定，統(tǒng)一由省、自治區(qū)與直轄市的人民政府負(fù)責(zé)，也可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)或是社會保障經(jīng)辦部門征收。所以說，按照條例規(guī)定，社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收由社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，繳入財(cái)政專戶之后，社會保險(xiǎn)費(fèi)的發(fā)放也由社保機(jī)構(gòu)主管，這導(dǎo)致社會保險(xiǎn)費(fèi)的管理并未真正實(shí)現(xiàn)收支兩條線管理。

（五）地區(qū)社會保障水平不均，轉(zhuǎn)移支付力度不夠

我國各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，地區(qū)社會保障水平也不均衡。當(dāng)前，我國社會保障制度已經(jīng)覆蓋國有企業(yè)、三資企業(yè)、集體企業(yè)以及個(gè)體工商戶，但是，對非公企業(yè)參與社會保障的強(qiáng)制力度不夠，那么企業(yè)往往考慮到參保成本與回報(bào)率的問題而不去主動參保。同時(shí)，受傳統(tǒng)觀念的影響，個(gè)體工商戶與自由職業(yè)人員的參保意識不高，占據(jù)中國大多數(shù)人口的農(nóng)民，權(quán)益理應(yīng)受到保障，但是因?yàn)樾袠I(yè)有別、城鄉(xiāng)割據(jù)、身份限制以及統(tǒng)籌層次較低等，導(dǎo)致社會保障制度在實(shí)際執(zhí)行的過程中有較大差別，制約著社會保障范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大。依據(jù)瓦格納法則，隨著國民人均收入的逐漸提高，公共支出的金額也會增加。因此，要提升社會社會保障水平，就應(yīng)該提高公共財(cái)政的支付能力，要實(shí)現(xiàn)各地區(qū)社會保障的均衡發(fā)展，就應(yīng)該增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的能力，增加對落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移，特別是對社會保障的轉(zhuǎn)移支付。

二、加強(qiáng)社會保障資金管控的思考

（一）拓展社會保障資金籌集渠道

近年來，我國財(cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出較多，這是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，同時(shí)，也有一個(gè)值得重視的問題，那就是我國目前的貧富差距也到了必須要解決的階段，因而，作為促進(jìn)社會公平的重要力量，社會保障資金應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮作用。我國的社會保障資金逐年增加，已經(jīng)超越了國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度，但是，社會保障資金覆蓋的范圍依然比較窄，要想進(jìn)一步擴(kuò)大社會保障資金的覆蓋范圍。就必須拓展社會保障資金的籌集渠道，進(jìn)而增加社會保障資金的支付力度。

拓展社會保障資金的籌集渠道，一方面，應(yīng)當(dāng)把許多的預(yù)算外資金歸入財(cái)政收入，目前，我國財(cái)政收入中存在著規(guī)模較大的預(yù)算外資金，這些資金的支付與管理十分重要，倘若運(yùn)用不恰當(dāng)，就會導(dǎo)致尋租腐敗，因而，必須盡快健全公共財(cái)政機(jī)制，將這些預(yù)算外資金歸入財(cái)政體系。另一方面，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新與改革社會保障資金的籌集，例如，目前，發(fā)行社會保障資金彩票，減少持有的國有股份等。但是，征繳社會保障稅費(fèi)的方法仍然不妥，這是因?yàn)槎愗?fù)過重對創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、引進(jìn)外資有消極影響。

（二）確保社會保障資金保值增值

社會保障資金是群眾的養(yǎng)命錢與活命錢，資金的安全性與保值增值是直接關(guān)系到社會的和諧與穩(wěn)定的大事。考慮到我國財(cái)政在保證社會保障資金安全性與保值增值上的優(yōu)勢，必須將社會保障資金歸入財(cái)政預(yù)算管理，社會保障資金的保值增值任務(wù)也必須統(tǒng)一由財(cái)政部門負(fù)責(zé)。在資金保值增值的實(shí)際操作上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持下面幾個(gè)原則：首先，不能把全部的社會保障資金都支付出去，必須留存適量的資金，以進(jìn)行日常支付或是應(yīng)對可能發(fā)生的意外支付事件；其次，資金的投資必須將安全性放在首要位置，嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，應(yīng)該盡可能的促進(jìn)資金增值速度大于通貨膨脹速度；最后，合理配置國債、銀行存款以及其他投資的比例，以保證日常支付和投資回收期的有效融合。

促進(jìn)社會保障資金的保值增值，一方面，可以利用財(cái)政專戶，按照個(gè)人儲蓄存款的利率存入銀行計(jì)息；另一方面，在留存一定的以供日常支付的資金以外，將剩余資金用于購買國債與政府債券，在日后社會保障體制改革完成、運(yùn)營良好的基礎(chǔ)上，再嘗試其他風(fēng)險(xiǎn)相對較小的投資項(xiàng)目。

（三）探尋社會保障資金管理方式

當(dāng)前，社會保障資金的管理方式有3種，集中管理、分散管理與相對集中管理。我國應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行選擇，從長遠(yuǎn)效益來看，我國應(yīng)當(dāng)選擇的社會保障資金管理方式是相對集中管理。相對集中管理方式是按照統(tǒng)一賬戶制度的特性，在確保資金的經(jīng)營管理權(quán)與行政管理權(quán)、負(fù)債管理權(quán)與資產(chǎn)管理權(quán)、個(gè)人賬戶資產(chǎn)管理權(quán)與統(tǒng)籌賬戶資產(chǎn)管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離的前提下，把上述管理權(quán)力分別交由不同的機(jī)構(gòu)或是部門，以構(gòu)建一個(gè)各負(fù)其責(zé)、各司其職、權(quán)利分離的管理模式。

以社會保障資金中的養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理來看，相對集中管理方式符合我國養(yǎng)老保險(xiǎn)金的基本管理要求，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)金實(shí)施的是個(gè)人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的方式。從財(cái)務(wù)管理制度來看，相對集中管理方式是基金制與現(xiàn)收現(xiàn)付制度的結(jié)合；從產(chǎn)權(quán)所屬關(guān)系來看，相對集中管理方式是私人賬戶與公共賬戶與的結(jié)合。相對集中資金管理方式，一方面將統(tǒng)籌賬戶的資金交給社保資金專門管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作，另一方面把個(gè)人賬戶資金交給基金理財(cái)公司運(yùn)作，在分散風(fēng)險(xiǎn)的前提下實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。

（四）加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，首先，應(yīng)當(dāng)提升社會保障資金的統(tǒng)籌層次，這是國務(wù)院有關(guān)決定中提到的要求，統(tǒng)籌層次的提升能夠促進(jìn)統(tǒng)籌調(diào)劑。本文主要考慮政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，因而，社會保障資金應(yīng)該實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，社保資金的全國統(tǒng)籌能夠進(jìn)一步促進(jìn)收入分配的均衡，社會統(tǒng)籌基礎(chǔ)上的養(yǎng)老保險(xiǎn)金考慮更多的是公平問題，我國應(yīng)當(dāng)設(shè)置主要用于解決激勵與效率問題的個(gè)人賬戶；其次，中央政府為地方政府支付的社會保障資金主要是為了實(shí)現(xiàn)國家宏觀層次的公平，但是，單純依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付只會增加中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這是不現(xiàn)實(shí)的。所以，社會保障水平的提升必須依靠地方政府，通過保證就業(yè)來提高人均收入。

隨著我國社會主義和諧社會的建設(shè)與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、進(jìn)步，尤其是在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)危機(jī)的宏觀大環(huán)境下，強(qiáng)化社會保障資金的管控更加凸顯了迫切性與必要性。我們應(yīng)當(dāng)充分了解社會保障資金管控工作中的問題和難點(diǎn)，從財(cái)政角度出發(fā)，運(yùn)用針對性的措施進(jìn)一步加強(qiáng)對社會保障資金的管控。

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[責(zé)任編輯柯黎]