加拿大面對的北極挑戰(zhàn)：主權(quán)、安全與認同

朗斐德　羅史凡　林挺生

內(nèi)容提要 由于全球暖化對北極地區(qū)產(chǎn)生的影響，使得北極資源開采與航運的戰(zhàn)略價值再度成為人們關(guān)注的亮點。西北航道開通的可能性，以及北極蘊藏的豐富石油、天然氣與礦物，讓觀察家認為加拿大北極主權(quán)問題將再度成為爭議的核心。美加之間多年來關(guān)于西北航道控制權(quán)的爭議，以及環(huán)北極國家之間因大陸架延伸的重疊而發(fā)生糾紛，并非一定會導(dǎo)致沖突，相反地，透過協(xié)調(diào)與外交斡旋或許對各方更有利。加拿大北極主權(quán)問題，其實也是認同問題，而加拿大必須展現(xiàn)對北極地區(qū)更多的投入意愿。

關(guān)鍵詞 北極 全球暖化 西北航道 主權(quán) 認同 安全 地緣政治 國際關(guān)系

導(dǎo)言

從2003年開始，與加拿大在北極的主權(quán)相關(guān)的議題再度引起學(xué)者與評論家的廣泛關(guān)注。這個現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要是由于氣候變遷所帶來的潛在影響，尤其是暖化造成的海冰消融，以及隨之而來的航道開通，使得圍繞加拿大對該地區(qū)的主權(quán)宣示所引發(fā)的爭議再度浮上臺面。

北極冰蓋面積的縮減趨勢，近年來似乎更加確定，隨著新的研究數(shù)據(jù)發(fā)表，我們得以更深入認識這個現(xiàn)象的規(guī)模與性質(zhì)。根據(jù)《北極氣候沖擊評估》與“政府間氣候變化專門委員會”發(fā)表的報告，科學(xué)界對近20年來冰蓋的快速退縮，以及這個現(xiàn)象在未來數(shù)十年間將會加速進行，已有強烈的共識?？梢源_定的是，這個現(xiàn)象必然會對加拿大在這個地區(qū)的領(lǐng)海主權(quán)宣示帶來重大影響。然而，北極對加拿大而言，絕對不是單純的主權(quán)宣示問題，事實上，加拿大政府面對的是來自這塊“遼闊的北方（le Grand Nord）”包含領(lǐng)土、環(huán)境生態(tài)、經(jīng)濟、安全、社會、甚至認同等多方面的挑戰(zhàn)。

本文的目的是確認這些挑戰(zhàn)的性質(zhì)，指出加拿大現(xiàn)有政策與措施的缺陷，并提出政策建議。

一、北極航道開通的可能性與利弊分析

經(jīng)由對NASA的衛(wèi)星觀測資料比對，每年9月北冰洋海冰覆蓋的最小面積，在1979年到2011年之間，縮小了35%。㈢這個發(fā)現(xiàn)證實了從1980年代開始的海冰緩慢消融現(xiàn)象，在近幾年有加速的趨勢。根據(jù)氣象浮標所提供的數(shù)據(jù)，以及從1999年開始由QuickSCAT與ICESat衛(wèi)星所拍攝的圖片顯示，在1958年到2007年這段期間內(nèi)，北冰洋多年冰的面積從550萬平方公里縮小到僅剩300萬平方公里。幾個不同的氣象模型，在計算了冰川冰架融化速度、海冰厚度與形成時間等因素后，推定北冰洋的夏季可能在2020年到2040年時達到非冰封狀態(tài)。

這個氣候變遷的現(xiàn)象將帶來許多后果，其中對加拿大來說影響最大的，是西北航道的商業(yè)運輸成為可能。直到今日，北冰洋的酷寒斷絕這類運輸方式的可行性，只有極少數(shù)配備有高強度船殼的船只能在此區(qū)域航行。一旦北冰洋夏季無冰，表示一年之中將有數(shù)個月可以通航一般商業(yè)船只，與目前通過巴拿馬運河的歐亞運輸航線相比，大幅縮短的運輸距離也就意味著成本的大幅降低。近年來幾次通過東北航道的嘗試已經(jīng)獲得媒體的關(guān)注，同時，通過西伯利亞北部海域的運輸量也有顯著成長。

與蘇伊士運河、巴拿馬運河不同，西北航道的大部分航道對通過的船只沒有任何尺寸與吃水的限制。隨著加拿大北冰洋地區(qū)海冰的消融，西北航道可能在不久的將來，成為歐亞之間商業(yè)運輸?shù)闹匾骄€。然而，西北航道在夏季的開通，依舊存在許多困擾商船公司的因素：海冰融解之后的漂流殘冰、格陵蘭冰架裂解出來的冰山、在狹窄水域由海冰殘冰堆積而成的巨大淤冰，都對航行安全造成威脅。2007年MS Explorer號在南極附近，因以較高的航速撞上多年冰構(gòu)成的堅硬小冰山（growler）而沉沒，該船擁有加強的船殼，依舊難以避免悲劇。一般貨輪的正常航速是22節(jié)，在沒有加強船殼的條件下，以這樣的速度在北冰洋航行是相當危險的，而加強船殼船只的建造不僅昂貴，還相當費時。若是航速必須降低，則航行的時間勢必增加，成本也將相應(yīng)上升，再加上保險費用高出傳統(tǒng)航道甚多，恐怕將抵消距離縮短的優(yōu)勢。即便如此，存在航道開通的可能性這一事實，已經(jīng)足以引起加拿大政府領(lǐng)導(dǎo)人的高度關(guān)切。

北極地區(qū)所蘊藏的自然資源則是另一個引人注目的亮點，特別是豐富的石油與天然氣。根據(jù)目前最可靠與精確的估計，北極地區(qū)的天然氣未探明儲量達到472610億立方米，約占全球未探明儲量的三分之一，而石油未探明儲量則達到900億桶，相當于全球未探明儲量的10%。此外，各種礦物的蘊藏也相當豐富，包括鉛、鋅、黃金、鎢、鈾、銀。目前加拿大北極地區(qū)已探明的礦脈，在數(shù)量上無法與俄羅斯北極地區(qū)的礦藏相比，這個差距很大一部分是對該地的地質(zhì)研究嚴重落后所致。隨著凍土層與冰原的消融增加了探勘的可行性，加上國際原料價格飛漲帶來的商業(yè)動機，跨國礦業(yè)集團已經(jīng)展開密集的勘探活動，加拿大聯(lián)邦與努納武特地區(qū)政府都對此大力支持。因應(yīng)開發(fā)與運輸?shù)V產(chǎn)的需求，深水港的興建計劃也陸續(xù)推出，例如在努納武特首府伊魁特、巴瑟斯特因萊特、米爾內(nèi)因萊特以及瀕臨聯(lián)合海峽的庫格魯克圖克等地。

二、美加主權(quán)爭議與資源爭奪戰(zhàn)

西北航道開通的可能性，使得對這個地區(qū)的控制權(quán)爭議再度浮上臺面。加拿大與其他國家關(guān)于北極地區(qū)的主權(quán)爭議，不是在島嶼的所有權(quán)上（除了與丹麥之間關(guān)于漢斯島的主權(quán)糾紛外），而是島嶼之間水域的主權(quán)歸屬問題。加拿大宣稱，北極群島之間的水域，也就是西北航道通過的水域，屬于加拿大的歷史性內(nèi)水（internal waters），因此，渥太華擁有控制在這個水域內(nèi)商業(yè)或軍事航行的所有權(quán)力。為了進一步強化這一主權(quán)宣示的效力，加拿大在1986年劃定了涵蓋整個北極群島的領(lǐng)海基線，并根據(jù)1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》將基線內(nèi)的水域定為內(nèi)水。加拿大除了必須證明排他性的控制與長期性使用事實，還必須得到其他利益相關(guān)國家的承認，才能使歷史性內(nèi)水的宣稱成立。

然而，加拿大的立場馬上受到美國與歐盟的反對，指出加拿大的領(lǐng)海基線無效，西北航道應(yīng)該是國際水道，適用過境通行權(quán)。如果西北航道依照美國與歐盟的理解來定義，則加拿大將失去對該水域的單邊與排他性的控制，只要通過的船只遵守過境通行規(guī)范，加拿大無權(quán)加以禁止。

1985年美國破冰船“冰洋號”在未提前知會渥太華當局的情況下通過西北航道，使得美加之間的關(guān)系降到冰點，雖然事后雙方達成諒解，但還是各自堅持不同的立場。可以預(yù)期的是，美國對西北航道屬于國際水道的立場，在該地區(qū)資源蘊藏與航運經(jīng)濟價值日趨確定之際，只會更加堅定，再加上美國決不會放棄其核動力潛艦在北冰洋海底穿梭的權(quán)利，這是美國未曾言明的在太平洋與大西洋之間快速變換戰(zhàn)略核武配置的重要捷徑。可以肯定的一點是，如果加拿大無法證明本身具有監(jiān)視、控制這一水域的能力，將會對爭取西北航道主權(quán)的努力造成極大打擊。

從90年代中期開始，一股在北極群島地區(qū)進行資源探勘的狂熱席卷加拿大。目前已在進行的多處探勘若是確認了具有商業(yè)開采的價值，不論是礦產(chǎn)的運輸、或是人員裝備的補給，都將對該地區(qū)的海運產(chǎn)生大量需求。2004年，Darnley Bay公司在Paulatuk探勘發(fā)現(xiàn)鎳礦與慶伯利巖（顯示可能有鉆石礦床），但是直到2011年該公司都未對外宣布大規(guī)模開采的計劃。經(jīng)過1961—1984年持續(xù)的探勘，在加拿大最北端的Sverdrup盆地區(qū)，發(fā)現(xiàn)許多證據(jù)顯示該地區(qū)擁有大量原油蘊藏，但是，自從位于Ben Horn的油田于1999年關(guān)閉之后，至今未見任何大規(guī)模的開采。由于環(huán)境保護、開采成本、運輸難度、當?shù)卣紊鐣蛩氐戎T般考量，正式的大規(guī)模商業(yè)開采條件目前尚未成熟，但作為準備工作的各種規(guī)劃已在幕后進行，除了前述的深水港建設(shè)外，造船產(chǎn)業(yè)也傳遞出相關(guān)訊息。2005年1月，芬蘭赫爾辛基的造船廠Aker Finnyards宣布成立專門建造船殼強化貨輪的子公司，以因應(yīng)未來需求的增加。加拿大海運公司Fednav承包巴芬島Mary River鐵礦石運輸，以及魁北克北端Raglan鎳礦礦區(qū)運輸補給作業(yè)，也訂購6艘全新的船殼強化貨輪，旨在增加對極地特殊海運市場的占有率。北極群島地區(qū)夏季觀光郵輪的業(yè)務(wù)也在成長，1990年只有1艘觀光郵輪，1998年5艘，1999年大增為15艘，目前維持13艘的穩(wěn)定數(shù)量。然而，這個新興的觀光活動也引起聯(lián)邦政府對可能的偷渡與走私問題的關(guān)注。

對北極抱有高度興趣者不僅限于環(huán)北極國家（加拿大、美國、俄羅斯、挪威、瑞典、芬蘭、丹麥與冰島），而這正是加拿大民族主義者深感憂慮的事。早在上世紀90年代，日本便對北極產(chǎn)生極大的興趣，并積極參與“國際北方航道計劃”（INSROP，1993—1999），這個計劃投入了800萬美元進行對俄羅斯北方航道（東北航道）商業(yè)通航可行性的研究。此外，日本的國立極地研究所的預(yù)算近年來不斷提高，從1999年的3000萬美元，2000年的3320萬美元，到2010年的3800萬美元。中國于2003年在斯瓦爾巴德島的Ny—Alesund建立了黃河考察研究站，并在2008年提出北極理事會觀察員資格的申請。作為一個大國，中國對極地科研的投入很早，最初是以南極的基礎(chǔ)科學(xué)研究為主，由國家海洋局統(tǒng)籌管理各種計劃，設(shè)于上海浦東的中國極地研究中心負責執(zhí)行。該中心已經(jīng)派遣了28次南極考察隊，并擁有“雪龍?zhí)枴睒O地考察破冰船，該船于1993年從烏克蘭進口，總長167.0米、型寬22.6米、型深13.5米、滿載吃水9.0米、滿載排水量21025噸、最大航速18節(jié)、續(xù)航力20000海里。在基礎(chǔ)科研之外，中國的極地研究也延伸到戰(zhàn)略領(lǐng)域，中國極地研究中心成立了極地戰(zhàn)略研究所，上海國際問題研究院也成立了海洋和極地研究中心，從國際法、地緣政治與全球治理的視角展開北極研究。相比之下，加拿大的北極研究顯得極端落后，聯(lián)邦政府對該地區(qū)的重要性長期漠視，一直到2003年撥款3300萬美元重新啟動北極研究計劃后，才透露出了一線曙光。

正是在西北航道迅速吸引眾人目光的背景之下，加拿大的主權(quán)訴求將遭到更大的挑戰(zhàn)：加拿大是否有能力確保在該水域航行的安全？如果渥太華準許海運公司與礦業(yè)集團使用其宣稱為內(nèi)水的航道，是否表示今后加拿大政府必須承擔在這個地區(qū)全年的安全、監(jiān)管工作？

三、安全與認同的挑戰(zhàn)

加拿大近年來與北極議題相關(guān)的文獻中，最常提及的憂慮是：環(huán)境保護問題與大規(guī)模經(jīng)濟開發(fā)對加拿大主權(quán)產(chǎn)生的影響。然而，安全與認同也占據(jù)相當重要的位置，由此使整個議題更加復(fù)雜。

（一）安全與防衛(wèi)的北美一體化過程

外在環(huán)境與經(jīng)濟狀況的變化，常常伴隨著軍事或非軍事安全概念實質(zhì)內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。二戰(zhàn)之后加拿大的北方領(lǐng)土安全思考，主要集中在四個方面：來自蘇聯(lián)的軍事威脅的管理、以美國為主的其他國家的軍事活動、兩者對加拿大主權(quán)的影響以及北極地區(qū)軍事化帶來的社會經(jīng)濟沖擊。1980年代末期，由于內(nèi)外環(huán)境的急遽變化，大幅降低了加拿大對這個地區(qū)軍事部署的興趣與意愿：首先是1988年美加兩國達成協(xié)議，暫時擱置與北極有關(guān)的所有爭議；接著，由于財政困窘，聯(lián)邦政府取消了建造“Polar Class 8”破冰船的計劃，這艘破冰船造價高達7億加元，總長167米，排水量37000噸，航速15節(jié)，可搭載兩架直升機，計劃撥交加拿大海岸防衛(wèi)隊使用；最重要的，是蘇聯(lián)的解體，讓這個地區(qū)的軍事對峙氣氛逐漸緩和。如同其他加拿大國防領(lǐng)域，外交斡旋與協(xié)商取而代之，作為彌補（或粉飾）北極地區(qū)軍事部署弱勢的工具。

事實上，加拿大軍隊在北冰洋地區(qū)的任務(wù)，并未因國際情勢和緩而減輕。觀光、科研、商業(yè)探勘等活動日漸增多，使得軍隊必須增加巡邏與監(jiān)視的次數(shù)，并隨時對意外做出反應(yīng)。此外，對偏遠離島居民的補給任務(wù)，以及對該地區(qū)自然災(zāi)害的救助，都使軍隊的負擔更為沉重。

北極地區(qū)軍事安全定義還面臨一個全新現(xiàn)象的挑戰(zhàn)，即所謂北美安全防衛(wèi)一體化的過程。核彈攻擊的憂慮被新形態(tài)的“非對稱性威脅”所取代，而原本被視為太過遙遠、氣候條件太嚴酷的北極地區(qū)，由于全球暖化帶來的航路開通，已成為足以對整個北美大陸構(gòu)成威脅的防衛(wèi)空隙。1996年，來自中國的非法移民試圖從努納武特首府伊魁特偷渡入境，以及稍后陸續(xù)發(fā)現(xiàn)經(jīng)由這個通道進行的毒品走私，證明這些憂慮并非空穴來風。如果這些單一個案已經(jīng)開始引起部分美國領(lǐng)導(dǎo)人的注意，不管加拿大政府是否信其為真，都將被迫做出反應(yīng)。

從這個思考出發(fā)，北極地區(qū)的安全問題，就理所當然地被視為北美整體安全的延伸。從1990年代中期開始構(gòu)思，到2001年之后實際加速進行的北美安全與防衛(wèi)一體化的建構(gòu)，將原本局限于軍事范疇的安全議題，擴大到各種民間活動領(lǐng)域，包括邊界巡邏、移民管制、緊急事件處理、情報收集等等。美加兩國除了簽訂多項關(guān)于邊界管制的協(xié)議，還進一步實行多項安全措施的標準化，例如移民審核的相關(guān)規(guī)則與簽證簽發(fā)規(guī)定，甚至在兩國建立功能一致的對口單位（美國的Department of Homeland Security對應(yīng)加拿大的Ministry of Public Security：美國的Northern Command對應(yīng)加拿大的Canadian Forces Canada Command）。我們有理由相信，美國對北極安全的憂慮將會使這套既定作法延伸到該地區(qū)。

（二）社會文化與認同

多倫多大學(xué)榮譽教授法蘭克林·葛里費斯，加拿大北極研究的先驅(qū)，在指出加拿大人對“薄冰之上的主權(quán)”有著近乎妄想癥的偏執(zhí)時，認為這樣一種心態(tài)使?jié)撛诘耐{被過度夸大，事實上，這已經(jīng)不只是主權(quán)問題，而是國家認同的問題。即便目前我們感受到的威脅都是來自實際的事實，例如美國破冰船未經(jīng)許可通過該水域，葛里費斯的確有理由將北極問題與加拿大人對認同的恒久追尋聯(lián)結(jié)起來。北極地區(qū)事實上屬于加拿大人集體想象的一部分，也是他們希望對外投射的一種意象。正如在許多外國人的印象中，加拿大與北極熊的關(guān)系似乎遠遠超越作為G8集團成員的身份。從這個角度來看，“遼闊的北方”對加拿大人而言，就如同西部對美國人的意義，是一塊神奇的、野性的土地，等待著人們?nèi)ラ_拓，在壯闊的挑戰(zhàn)中建構(gòu)整個民族的共同命運。

但是，北極也作為一個差異性關(guān)系的載體存在，強化著加拿大的自我認同。從20世紀初開始，加拿大在北極地區(qū)主權(quán)的主要威脅幾乎都是來自美國。因此，捍衛(wèi)領(lǐng)土完整性的行動，逐漸與對抗美國社會對加拿大之壓力的社會意識結(jié)合起來。美國的生活樣式、價值體系、大眾文化在二戰(zhàn)之后，透過掌控強大文化工業(yè)的優(yōu)勢，席卷了世界，即使在隔了重洋的西歐與東亞，都難以逃避所謂的文化趨同現(xiàn)象，更何況是緊鄰的加拿大。加拿大多數(shù)人口使用英語，與美國的社會經(jīng)濟交流頻繁，因此“被同化”的危機意識特別強烈。為了明確地與美國區(qū)隔開來，差異性的創(chuàng)造是建構(gòu)認同的必要手段，否則“我者”與“他者”之間的界線將模糊難辨。加拿大的政治體制刻意沿襲英式的內(nèi)閣制，社會保險體系師法歐陸福利國家，都是為了與美國不同。在文化與意識形態(tài)層面，加拿大的知識分子間也許存有巨大歧異，但在與美國劃清界限這一點上，倒是罕見地達成了共識。于是我們看到“多元民族主義”與美式“民族大熔爐”的概念爭鋒；“均衡與發(fā)展兼顧”與美式“成長至上”理論的分庭抗禮；更重要的是“人與自然的和諧關(guān)系”與“征服改造世界”的截然不同。如處女地一般的北極地區(qū)，就自然而然地成為認同建構(gòu)的象征，是加拿大“遼闊的北方”，所有加拿大人心靈的歸宿。

美國對加拿大西北航道主權(quán)訴求的駁斥，更使得加拿大民族主義高漲，即使立場親美的史蒂芬·哈珀當選總理，也必須正視國內(nèi)日益升高的反美聲浪。正如葛里費斯所說的：“西北航道是加拿大命運的象征”。加拿大北極圈的居民因紐特人，則是另一個集體認同的支柱。加拿大最早的法國移民已經(jīng)與因紐特人有所接觸，并以人類學(xué)式的細膩筆觸將這一支北方族群的生活傳遞給子孫，成為共同歷史不可分割的一部分。不可否認，加拿大政府常常忽略對因紐特人的照顧，甚至還曾經(jīng)為了某些島嶼的主權(quán)訴求需要而強制遷移他們。更有人認為，可以利用因紐特人自古以來就在該地區(qū)生活作為證據(jù)，來強化加拿大的主權(quán)正當性?？傊?，因紐特人作為加拿大多元民族社會的一部分，是整體加拿大社會意識的必要成分，而全球因紐特人組織在國際舞臺上旺盛的活力，也讓加拿大人與有榮焉，這一點似乎更能與美國社會做出區(qū)隔。

四、捉襟見肘的加拿大政府

絕大多數(shù)的加拿大政客都承認，從皮埃爾·特魯多時代（1968—1979）開始，在國會大選期間，出示幾張候選人到北極圈穿著裘皮大衣、坐在狗拉雪橇上的相片，已成為極為討好的公關(guān)手法。政客們對于可能威脅到北極主權(quán)的事件，也都相當快速地做出回應(yīng)，雖然多數(shù)只是口頭譴責。然而，也正是從這個時代開始，我們觀察到聯(lián)邦政府挹注北極事務(wù)的資源，除了極少數(shù)的特例外，都呈現(xiàn)穩(wěn)定下降的趨勢。當然，我們必須承認渥太華當局并非完全被動，過去幾年，在政治與外交領(lǐng)域仍可見到聯(lián)邦政府的作為。例如，北極理事會就是由加拿大政府在1996年9月倡議推動下成立的。但是，人力物力資源的極度短缺，常常使得身處第一線者有巧婦難為無米之炊的遺憾。

從上世紀80年代初開始，由聯(lián)邦政府資助的民間研究一直處于資金匱乏的狀態(tài)，尤其是與美國主導(dǎo)的研究相比，差距更為突出。當加拿大需要依賴他國的研究成果來認識自己的領(lǐng)土，如何能使主權(quán)宣示具有說服力？一直到1999年，加拿大的北極研究預(yù)算僅相當于美國的10—15%。最近幾年，我們觀察到美國的研究經(jīng)費有下降的趨勢，而加拿大方面，則由于ArticNet研究網(wǎng)絡(luò)的成立，有利于取得更多研究補助：1998年時，美國各研究單位獲得的北極研究經(jīng)費為1.56億美元，2004年為4億美元，2005年降為3.52億美元，2006年僅為3.12億美元；加拿大聯(lián)邦政府的北極研究預(yù)算，在2002年時僅為4400萬美元，2007年為主辦國際極地年會而大增為1.6億美元，2009年又降為8800萬美元。

加拿大國防部無疑是北極事務(wù)中責任最為重大的機構(gòu)，它的任務(wù)包括在該地區(qū)維護主權(quán)與執(zhí)法、進行急難救助、偏遠地區(qū)物資補給等等。但是這種過度依賴軍事組織來滿足政府治理責任的做法，也引起國內(nèi)許多批評。在正規(guī)軍隊之外，聯(lián)邦政府更多地運用北極巡邏隊來擔負日常的安全任務(wù)。北極巡邏隊是由政府在當?shù)匾蚣~特人中招募的半軍事半公安組織，他們對地形的熟悉與對酷寒氣候高度的忍受力是無人能比的。因此，這個因應(yīng)冷戰(zhàn)對峙而創(chuàng)設(shè)的組織，至今依舊扮演十分重要的角色，同時，它更有幫助因紐特社群與聯(lián)邦政府組織整合的重要功能。在上世紀80年代，加拿大政府一年組織26次北極主權(quán)巡邏，到了2000年，則僅剩下4次。最近幾年，巡邏次數(shù)又見回升，目標是要達到一年60次巡邏。最常擔負這些巡邏任務(wù)的就是因紐特人巡邏隊，由于成員的身份特殊，這些巡邏兼有保護祖?zhèn)魍恋氐囊馕?，加拿大政府希望用這種不怎么引起爭議的方式，來強化加拿大對這片領(lǐng)土實質(zhì)占有的宣示。

至于加拿大正規(guī)軍在北極地區(qū)的行動能力，情況更令人擔憂。從上世紀80年代末期，政府關(guān)閉了設(shè)在丘吉爾的軍事基地后，目前整個北極地區(qū)僅剩下140名常駐正規(guī)軍，卻要涵蓋廣達400萬平方公里的區(qū)域?？罩醒策壥褂玫氖茿urora與Arcturus CP—140飛機，巡邏次數(shù)從1990年時的22次降到目前一年1—2次。至于海軍，則根本未能在北冰洋中執(zhí)行全年常規(guī)的巡邏任務(wù)，直到1954年，海軍才擁有第一艘破冰船。海軍的主要驅(qū)逐艦與巡防艦，都不具備在北冰洋航行的能力，只有部分補給船與隸屬海巡單位的船只擁有強化船殼，但都不是破冰船等級。采購能在北冰洋海底長時間潛航的核動力潛艦的計劃，則在1965與1990年兩度被放棄。海軍原有的4艘英國制Oberon級柴電動力潛艦，在2005年發(fā)生火災(zāi)事故之后，都被棄置不用。冷戰(zhàn)時期在北冰洋海域不定期舉行的海軍演習與夏季巡航，在1989到2002年期間完全中止。

在《加拿大2000年北極行動能力報告》中，受國會委托進行研究的學(xué)者強調(diào)加拿大軍隊在北極地區(qū)的行動能力不斷惡化。而上世紀70年代專門為適應(yīng)北極特殊需求而采購的設(shè)備，至今都已不符需求或過度損耗。以直升機為例，Griffon機型無法在25℃以下的低溫中飛行，使得它在北極地區(qū)的勤務(wù)大受限制，必須以Cormorant機型取代。1995年，加拿大裁撤了空降部隊，更使在緊急狀況下向偏遠地區(qū)進行軍事介入的能力大幅削弱。有鑒于此，從2004年開始，每年加拿大都在北極地區(qū)進行地面部隊的演習，以及?？章?lián)合演習；同時，聯(lián)邦政府也特別撥預(yù)算購買6艘船殼強化的巡邏艦（Arctic Offshore Patrol Ship）。

加拿大的破冰船船隊隸屬漁業(yè)及海洋部，而非國防部，其中大部分船只噸位不大而且過于陳舊，平均船齡介于17—36年，最大的路易圣羅倫斯號僅有20100kW動力，無法在冬季航行于北冰洋。

根據(jù)加拿大與美國海岸防衛(wèi)署網(wǎng)站資料及莫曼斯克航運公司與遠東航運公司資料制表。

破冰船數(shù)量的極度缺乏，不僅在目前將大幅限制加拿大處理緊急事故的能力，更有甚者，由于長時間對這項裝備的忽視，而建造、武裝一艘破冰船往往需要許多年，在可見的將來將繼續(xù)成為加拿大北極行動的軟肋。2005年聯(lián)邦大選期間，保守黨提出將為海軍添購三艘重型破冰船來加強維護北極主權(quán)的政見。然而，保守黨在勝選組成政府之后，卻于2007年打消這個計劃，取而代之的是添購6艘船殼強化的巡邏艦（Arctic Offshore Patrol Ship），目前還在設(shè)計圖審查的階段，隨后，又追加了7.2億加元的預(yù)算，要建造一艘Diefenbaker級大型破冰船，在2017年取代路易圣羅倫斯號。

加拿大在北極地區(qū)的活動處處顯示出捉襟見肘的窘境，還將導(dǎo)致嚴重的法律后果。在領(lǐng)土或領(lǐng)海的主權(quán)糾紛中，法官的判斷通常是基于占有時間長短與有效的行政治理兩個要素，來決定主權(quán)訴求的合法性。因此，加拿大政府在北極地區(qū)極為有限的活動證據(jù)，很難支持其宣稱西北航道為歷史性內(nèi)水的立場。同時，加拿大缺乏對該水域監(jiān)控、治理的能力，也將引起他國對加拿大能否在海運運量快速增加后確實承擔安全責任的質(zhì)疑。

五、小結(jié)：政策建議

加拿大在北極的主權(quán)與安全議題是互相聯(lián)結(jié)的，而維護主權(quán)與保障安全都指向?qū)υ摰貐^(qū)進行有效控制的能力。如果我們將美國與歐盟對加拿大劃定領(lǐng)?；€的長度與方向的反對，以及需要經(jīng)由外交途徑在冗長的協(xié)商談判中解決的問題先放在一旁，從加拿大需要在國際仲裁法庭中為其主權(quán)宣稱辯護的可能性出發(fā)，上文所提及的諸多弱點該如何加以補救？

（一）加強對北極地區(qū)的監(jiān)控

2007年12月成功發(fā)射了衛(wèi)星RadarSat 2，依賴該衛(wèi)星提供的高解析度的北極群島地區(qū)經(jīng)常性監(jiān)視資料，將能有效掌握在該地區(qū)水域通行船只的完整動向。我們也認為，應(yīng)該重新啟動一些曾以過度昂貴為由而被取消的計劃，例如海底聲納監(jiān)聽網(wǎng)絡(luò)，透過在重要海峽區(qū)域裝置聲納監(jiān)視系統(tǒng)（SOSUS），能有效掌握水面上與水面下通過的艦只船舶數(shù)目與動向；另外，投資于高頻表面波雷達（HFSWR）裝備，可提供超視距的持續(xù)監(jiān)視功能。這兩項軍備投資都曾提交國會討論，但均被否決。對北極領(lǐng)土的有效監(jiān)控，還需要大幅增加空中巡邏，以及擁有能夠快速運送部隊與裝備的空運能力。然而，現(xiàn)有的Aurora CP—140與Twin Otter DHC—6機隊都過度陳舊，亟須更換更高效能的機型。同時，為了極大化空中巡邏時間，必須將Aurora機隊部署在北方，或是添購空中加油機。

（二）加強快速反應(yīng)部隊的能力

自“北方部署（NORPLOY）”所進行的最后一次常態(tài)北極海軍軍事演習在1989年結(jié)束后，長達十余年間，加拿大海軍未曾跨越北緯60度線。2002年8月，海軍進行了Narwhal一號演習，接著在2004年8月又舉行Narwhal二號演習。這兩場演習的主要目的在測試海軍對北方緊急事件快速反應(yīng)的能力，雖然結(jié)果顯示加拿大海軍不論在裝備與人員訓(xùn)練上都對北極的嚴苛條件完全缺乏準備，但是演習所帶來的寶貴經(jīng)驗給未來的改善方案提供了豐富的資訊。更重要的是，加拿大政府重拾對北極的關(guān)注，并以實際行動展現(xiàn)其決心。2004年后，海軍每年都舉行北極軍事演習。

加拿大宣稱擁有西北航道絕對控制權(quán)的必要條件，是能夠負起維護航道安全的責任，因此，更新現(xiàn)有的破冰船隊，成為至關(guān)緊要的任務(wù)。2004年春天，聯(lián)邦議會批準了海軍提出的采購船殼強化補給艦申請，將換裝現(xiàn)役船齡35年的陳舊補給艦，新的補給艦將能在70厘米厚的冰洋中航行。我們認為，除了補給艦外，海軍更新驅(qū)逐艦與巡防艦的計劃中，也必須加上能在結(jié)冰的海域中航行的要求，同時，也需要為海軍配備重型武裝破冰船。

（三）強化北極研究

加強加拿大對北極區(qū)域的研究，除了科學(xué)上可預(yù)期的成果外，還有許多重要價值：首先，此舉證明加拿大在北極地區(qū)有穩(wěn)定與長期的活動；其次，能夠更加精確地記錄氣候變遷的趨勢，掌握最新的資料；最后，加拿大政府對科學(xué)研究的支持，宣示了對北極地區(qū)的高度興趣，有助于支持其對該地區(qū)的主權(quán)訴求。2003年起，聯(lián)邦政府提供7000萬加元的資金，支持一項北冰洋海底地形圖繪制計劃。從2006—2009年，加拿大也主動與美國、瑞典、與丹麥等國進行研究合作。我們認為，加拿大政府應(yīng)該效法中國與日本，由政府專項基金成立國家級北極研究中心，除了常態(tài)性的基礎(chǔ)科研項目外，還要整合目前分散各大學(xué)的北極戰(zhàn)略研究人才，從事國際法、地緣政治、安全與防衛(wèi)戰(zhàn)略的專門研究。正如我們上文提過的，若是加拿大連自己的領(lǐng)土上發(fā)生的事，都要靠外國的研究來了解，如何理直氣壯地維護主權(quán)？