農(nóng)村留地安置地有效開發(fā)對策探析

修文榮

自20世紀(jì)80年代至今，城市化使大量農(nóng)用土地被征用，在征用過程中，留地安置（在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)預(yù)留或劃定一定面積的建設(shè)用地，作為農(nóng)民的生活依托地，支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民對其進(jìn)行開發(fā)和經(jīng)營的安置方式）被證明能較好保障農(nóng)民的利益，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展并有利于城市化的推進(jìn)。然而，留地安置的具體實(shí)施過程中，在資金籌集、規(guī)劃布點(diǎn)、團(tuán)隊建設(shè)和制度制定等方面還存在許多問題，這些都使留置地開發(fā)受到限制。因此，針對這些問題找到相應(yīng)對策，使留置地得到有效開發(fā)迫在眉睫。

一、探索資金籌集的有效做法

農(nóng)村留置地開發(fā)的投入較大，一般需要大規(guī)模的資金投入，這對于村社特別是對于一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的村社來說是一項沉重的負(fù)擔(dān)，因此留置地開發(fā)首先需要解決資金籌集問題。

（一）謹(jǐn)慎進(jìn)行市場化運(yùn)作

運(yùn)用市場化運(yùn)作籌集留置地開發(fā)的資金，是解決留置地開發(fā)資金制約難題的有效方法。但是，市場化運(yùn)作勢必涉及風(fēng)險。這就要求在留置地開發(fā)中，一方面，留置地開發(fā)基層干部及村民需要解放思想，謹(jǐn)慎調(diào)研，根據(jù)實(shí)際情況引進(jìn)資質(zhì)較好的合作單位，籌集開發(fā)資金；另一方面，村社又必須有效控制風(fēng)險，采取一些特殊方式有效增加村級經(jīng)濟(jì)組織的自由資金。例如，村社可以先實(shí)施一些投資較小的臨時性規(guī)劃，慢慢積累集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，等集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚了，再進(jìn)行需要資金投入較大的項目。

（二）探索項目聯(lián)合開發(fā)與資金分開運(yùn)作的有效做法

項目聯(lián)合開發(fā)與資金分開運(yùn)作主要思路是：確定具有一定面積的留置地開發(fā)項目，村級經(jīng)濟(jì)組織由于資金缺乏難以承擔(dān)留置地開發(fā)的全部項目，則通過招商引進(jìn)具有實(shí)力的開發(fā)單位，村級經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)用自有資金開發(fā)部分面積的留置地，引進(jìn)的開發(fā)單位運(yùn)用其資金開發(fā)另一部分的留置地，實(shí)施聯(lián)合開發(fā)。這樣，既可發(fā)揮留置地項目聯(lián)合開發(fā)的整體優(yōu)勢，又可通過市場化運(yùn)作充分挖掘土地的市場價值。當(dāng)然，這種操作思路在實(shí)際實(shí)施過程中，可能遇到這樣那樣的問題，例如，由于使用市場化運(yùn)作留地安置用地指標(biāo)的供地均由市國土局統(tǒng)一在市土地市場公開交易中心以招拍掛方式運(yùn)作，與村級經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)的單位未必能在招拍掛中拿到土地，而拿到土地的開發(fā)單位又未必理會與村級經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合開發(fā)的思路。因此，村級經(jīng)濟(jì)組織可積極探索這一操作方式，預(yù)測實(shí)施中的具體問題，在采取該方式的時機(jī)成熟時，做好留置地開發(fā)的前期工作，使留置地開發(fā)既實(shí)現(xiàn)整體開發(fā)的目的，又保護(hù)村級經(jīng)濟(jì)組織及村民們的利益。

（三）建立街道設(shè)立項目前期工作的專項基金補(bǔ)助辦法

留置地開發(fā)項目的前期工作，是項目得到順利開展的重要保證，主要內(nèi)容是結(jié)合招商引資，重點(diǎn)包裝策劃留置地項目的產(chǎn)業(yè)定位和功能布局，了解產(chǎn)業(yè)項目相關(guān)政策，做好用地報批環(huán)節(jié)溝通，確保報批工作的按時完成，這些都涉及到項目前期工作的資金保證。而村社常常由于資金問題，使留置地開發(fā)項目停滯不前。街道設(shè)立項目前期工作的專項基金補(bǔ)助，可以項目投資額度為基數(shù)，按照項目前期進(jìn)展情況對相關(guān)村社進(jìn)行補(bǔ)助，并特別關(guān)注一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱的村社，以解決留置地開發(fā)中村社項目前期工作經(jīng)費(fèi)困難的問題。

二、探索靈活多樣的開發(fā)途徑

留置地開發(fā)要尋求最低成本的合理布局，但由于土地極差存在導(dǎo)致招商引資難度不一且跨村協(xié)調(diào)困難，再加上農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)不足，導(dǎo)致留置地難以實(shí)現(xiàn)理想的規(guī)劃布點(diǎn)，這就需要探索靈活多樣的留置地開發(fā)途徑。

（一）探索“村社委托、街道牽頭、統(tǒng)一布局做地”模式

實(shí)施“村社委托、街道牽頭、統(tǒng)一布局做地”的開發(fā)模式，可以統(tǒng)一成本列支（同一年份、地塊，涉及兩個或兩個以上村社實(shí)行平衡開發(fā)地價），既可解決留置地開發(fā)項目啟動資金，又可解決村與村之間地段好壞、做地成本差異、出讓時間差造成價格差的矛盾以及群眾誤解的后顧之憂，增進(jìn)了作為委托方村舍加快留置地開發(fā)的利益，也符合街道希望留置地加快開發(fā)的初衷?！按迳缥?、街道牽頭、統(tǒng)一布局做地”的開發(fā)模式增強(qiáng)了留置地地塊出讓的可操作性，同時也符合相關(guān)的政策規(guī)定。

（二）探索“村社委托、街道牽頭，合作經(jīng)營開發(fā)”模式

部分村社有聯(lián)合其他村社進(jìn)行留置地合作開發(fā)的意愿，以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，因此，農(nóng)村留置地開發(fā)可根據(jù)這一思路，探索“村社委托、街道牽頭，合作經(jīng)營開發(fā)”模式，由街道牽頭，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位和功能布局，加強(qiáng)與市區(qū)相關(guān)部門協(xié)調(diào)，并由若干村社投入一定比例的留置地和啟動資金，組建有限責(zé)任公司，合作開發(fā)較大項目。這一模式，加強(qiáng)了村社間的聯(lián)合與協(xié)調(diào)，又可以在一定程度上解決留置地開發(fā)缺乏資金的問題，并形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高留置地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)然，對于有條件的村社，街道應(yīng)積極鼓勵其實(shí)施自主開發(fā)，同時也應(yīng)創(chuàng)造條件，配合村社進(jìn)行自主開發(fā)，這樣可以樹立典型，創(chuàng)造自主開發(fā)和加快留置地有效開發(fā)的良好氛圍。

（三）利用留置地指標(biāo)兌換農(nóng)民公寓三產(chǎn)用房

村級集體經(jīng)濟(jì)資金不足限制留置地開發(fā)，而農(nóng)民公寓三產(chǎn)用房相對過剩。根據(jù)這一情況，可以考慮由村社集體購買閑置的農(nóng)民公寓、三產(chǎn)用房向區(qū)政府折抵部分留置地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)拿地與拿房的置換，農(nóng)民公寓、三產(chǎn)用房作為集體資產(chǎn)經(jīng)營。這種模式，能夠幫助解決集體經(jīng)濟(jì)留置地開發(fā)能力不足的難題，也有利于盤活農(nóng)民公寓存量資產(chǎn)、緩解區(qū)級財政壓力。只要農(nóng)民公寓、三產(chǎn)用房資源與留置地指標(biāo)兌換比利適度，就能保證村級收益的長期化與最大化。

三、加強(qiáng)留置地開發(fā)團(tuán)隊的建設(shè)

留置地開發(fā)是一項復(fù)雜的工作，涉及許多程序，需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子以及專業(yè)人才，可見，留置地開發(fā)的團(tuán)隊建設(shè)工作也極為重要。

（一）建立留置地開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)班子

明確一名責(zé)任心、事業(yè)心、組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，組建街道三產(chǎn)留置地開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)定期召開留置地開發(fā)協(xié)調(diào)會議，研究解決留置地開發(fā)中出現(xiàn)的問題，總結(jié)留置地開發(fā)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。領(lǐng)導(dǎo)小組可采取從街道各職能科室中抽調(diào)的方式，設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)籌備每月領(lǐng)導(dǎo)小組辦公會議，督察領(lǐng)導(dǎo)小組辦公會議決議執(zhí)行情況，及時分析留置地開發(fā)中出現(xiàn)的問題，并向領(lǐng)導(dǎo)小組提出可行性建議。另外，每個村社必須確定一名聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)與領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機(jī)構(gòu)的日常聯(lián)系。

（二）培訓(xùn)并引進(jìn)村級留置地項目的開發(fā)人才

針對留置地開發(fā)程序辦理、留置地項目前期以及招商引資等難題，街道或村社需邀請專家舉辦專題培訓(xùn)和講座，加強(qiáng)對留置地開發(fā)方面的引導(dǎo)，避免因?yàn)椴涣私廪k理程序而造成留置地項目出現(xiàn)拖延、停工等問題。同時，通過參加學(xué)習(xí)班和進(jìn)修等方式，并積極引進(jìn)有留置地開發(fā)經(jīng)驗(yàn)與管理經(jīng)驗(yàn)的人才，培養(yǎng)一支會經(jīng)營、懂管理的村級領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍，增強(qiáng)集體資產(chǎn)的管理能力，減少和防止留置地項目的決策失誤和不良經(jīng)營管理現(xiàn)象的發(fā)生。

四、加強(qiáng)配套制度的建設(shè)

留置地開發(fā)涉及環(huán)節(jié)眾多，基層干部必須投入巨大的精力，而目前基層干部還不能從留置地開發(fā)中獲得足夠的激勵，因此，配套的激勵約束制度也需盡快制定。

（一）激勵制度的制定

首先，留置地開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組可以制定相應(yīng)的激勵制度，使領(lǐng)導(dǎo)小組的成員能更加積極地為農(nóng)村留置地開發(fā)出謀劃策，促進(jìn)留置地的有效開發(fā)。其次，留置地開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組還應(yīng)指導(dǎo)各級村社制定并完善基層的激勵制度，包括工資、福利的分配發(fā)放及獎勵政策的制定，提高基層干部進(jìn)行留置地建設(shè)的積極性。例如，可以規(guī)定，對于留置地項目的新增三產(chǎn)企業(yè)稅金，按照街道留成部分作為基數(shù)，村社按照一定比例分成，將這部分資金用于村級領(lǐng)導(dǎo)班子的行政開支或獎勵，這樣，可以在一定程度上激勵村級領(lǐng)導(dǎo)班子積極探索有效方式，增加三產(chǎn)企業(yè)。

（二）監(jiān)督制度的制定

有激勵就有約束，留置地開發(fā)過程，必須加強(qiáng)基層干部的監(jiān)督。街道建立留置地開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，首先從組織結(jié)構(gòu)上建立了留置地開發(fā)的監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)。留置地開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督制度，使留置地開發(fā)按照法定程序進(jìn)行。同時，留置地開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組還應(yīng)督促各級村社制定并完善基層干部的監(jiān)督制度，明確相關(guān)規(guī)定，監(jiān)控開發(fā)資金運(yùn)作，規(guī)劃招投標(biāo)行為，防止違紀(jì)行為的產(chǎn)生。

進(jìn)行留置地有效開發(fā)對策的研究，對加快發(fā)展被開發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，更好地保障被征地農(nóng)民的利益，從而促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定和城市化進(jìn)程的推進(jìn)意義重大。本文僅對農(nóng)村留置地開發(fā)提出一點(diǎn)淺薄建議，希望能夠?qū)ξ覈糁玫亻_發(fā)的實(shí)踐提供一些參照和借鑒，也希望能拋磚引玉，引起更多關(guān)心農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民利益的有志之士共同關(guān)注留置地開發(fā)問題，為農(nóng)村發(fā)展和整個社會的進(jìn)步貢獻(xiàn)力量。

（作者單位：浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）