中國(guó)水價(jià)沿革

在我國(guó)，水費(fèi)征收的歷史幾乎與引水灌溉的歷史一樣悠久。據(jù)記載，四川都江堰灌區(qū)是我國(guó)迄今發(fā)現(xiàn)的有記載的收費(fèi)最早的灌區(qū)，它的水費(fèi)征收歷史可以追溯到2000多年前。

古今水費(fèi)概念有很大區(qū)別。古代水費(fèi)俗稱(chēng)“水錢(qián)”或“水租”等，主要是為了解決水利工程維修的花費(fèi)。水費(fèi)最早是以勞動(dòng)力的形式支付。宋《云芨七箋·道教靈驗(yàn)記》中記載有關(guān)都江堰的維修：“武昌人寓居蜀之青城，其邑每歲修竹籠之堰以堤川防川。賦稅之戶(hù)，輪供其役?！苯又M(jìn)入貨幣水費(fèi)階段，元代吉當(dāng)普大修都江堰時(shí)，規(guī)定“不役者，日三緡” （緡：成串的一千文錢(qián)）。錢(qián)糧水費(fèi)的形式是在清雍正七年（1729年）出現(xiàn)的，四川巡撫憲德上疏，要求按實(shí)測(cè)田畝面積計(jì)算水費(fèi)，由官府統(tǒng)一征收管理，得到朝廷批準(zhǔn)。

水費(fèi)計(jì)算方法有：古代為賦稅之戶(hù)，輪供其役，照糧派夫計(jì)塊（或畝）出夫（以勞動(dòng)力支付）；新中國(guó)成立以前有沿渠道分段計(jì)算、按分水比例分?jǐn)偹M(fèi)、計(jì)時(shí)征收水費(fèi)；按面積征收水費(fèi)（錢(qián)糧水費(fèi)計(jì)算）；新中國(guó)成立后水費(fèi)計(jì)算方法有按立方米計(jì)收、基本水費(fèi)加計(jì)量水費(fèi)、浮動(dòng)計(jì)費(fèi)、超額累進(jìn)收費(fèi)等幾種，并且征收錢(qián)財(cái)與實(shí)物相結(jié)合。

征收水費(fèi)的文件形式有：詔書(shū)、政府文件、堰管章程、公約。

我國(guó)水價(jià)制度的發(fā)展變化

我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用歷史悠久，用水收費(fèi)制度相伴而生。早在公元前2世紀(jì)，四川都江堰灌區(qū)就執(zhí)行了每畝水田繳納5千克稻谷的水費(fèi)制度。新中國(guó)成立后，在各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)的大力支持下，經(jīng)過(guò)水利部門(mén)的努力，水價(jià)制度的建立、健全和改革取得了明顯成效，先后經(jīng)歷了從公益性無(wú)償供水到政策性低價(jià)供水、從低價(jià)供水到按供水成本核算計(jì)收水費(fèi)、從收取水費(fèi)到明確供水是一種商品并按照商品價(jià)格管理等重要階段。

第一階段：新中國(guó)成立初期到1965年

新中國(guó)成立初期，以公益性供水為主，基本不收取水費(fèi)，無(wú)水價(jià)可言。

1964年，原水利電力部提出《水費(fèi)征收和管理的試行辦法》，開(kāi)始改變無(wú)償供水的狀況。

1965年10月13日，國(guó)務(wù)院以(65)國(guó)水電字350號(hào)文批轉(zhuǎn)水利電力部制定的《水利工程水費(fèi)征收使用和管理辦法》，這是我國(guó)第一個(gè)有關(guān)水價(jià)制度的重要文件，它確立了按成本核定水費(fèi)的基本模式。

第二階段：1965年到1985年

“文化大革命”期間，大多數(shù)水利工程均不計(jì)收水費(fèi)，水費(fèi)征收沒(méi)能步入正軌。

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，水利的改革與發(fā)展發(fā)生了深刻變化。1980年，我國(guó)財(cái)政體制改革，國(guó)務(wù)院提出“所有水利工程的管理單位，凡有條件的要逐步實(shí)行企業(yè)管理，按制度收取水費(fèi)，做到獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧”。各省對(duì)水利工程管理單位開(kāi)始實(shí)行“自收自支，自負(fù)盈虧”的管理方式，水價(jià)改革工作開(kāi)始起步。1980年，水利部組織了大型水利工程供水成本調(diào)查，在調(diào)查研究中首次提出了“水的商品屬性”概念，為有償供水奠定了理論基礎(chǔ)。

1982年，中共中央第一號(hào)文件指出，“城鄉(xiāng)工農(nóng)業(yè)用水應(yīng)重新核定水費(fèi)”。1985年，國(guó)務(wù)院頒布《水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水費(fèi)辦法》)，規(guī)定“水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從核算供水成本的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和當(dāng)?shù)厮Y源狀況，對(duì)各類(lèi)用水分別核定”。

《水費(fèi)辦法》從理論上確定了水利工程供水屬于商品的概念，供水作為一種有償服務(wù)行為，水費(fèi)定位為行政事業(yè)性收費(fèi)?！端M(fèi)辦法》仍是我國(guó)目前中央和地方各級(jí)有關(guān)政府部門(mén)規(guī)范管理水利工程有償供水行為的主要法律依據(jù)。

第三階段：1985年到1997年

1985年《水費(fèi)辦法》頒布以后，大部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府先后制定了本地的水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則或其他相應(yīng)文件。

1988年頒布的《中華人民共和國(guó)水法》規(guī)定：“使用供水工程供應(yīng)的水，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向供水單位繳納水費(fèi)?！边@是我國(guó)最高立法機(jī)關(guān)對(duì)水利工程供水實(shí)行有償收費(fèi)的重要法律規(guī)定，是依法制定水利工程供水水價(jià)制度的基礎(chǔ)。1990年，國(guó)務(wù)院辦公廳下達(dá)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行“水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理辦法”的通知》。1991年，水利部制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水水價(jià)核定原則(試行)》，促進(jìn)了水價(jià)改革工作。

1997年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《水利產(chǎn)業(yè)政策》規(guī)定，“新建水利工程的供水價(jià)格，按照滿(mǎn)足運(yùn)行成本和費(fèi)用，繳納稅金、歸還貨款和獲得合理利潤(rùn)的原則制定。原有工程的供水價(jià)格，要根據(jù)國(guó)家的水價(jià)政策和成本補(bǔ)償、合理收益的原則，區(qū)別不同用途，在三年內(nèi)逐步調(diào)整到位，以后再根據(jù)供水成本變化情況適時(shí)調(diào)整”，“根據(jù)工程管理的權(quán)限，由縣級(jí)以上人民政府物價(jià)主管部門(mén)會(huì)同水行政主管部門(mén)制定和調(diào)整水價(jià)”。此后，我國(guó)的水價(jià)改革步入快速發(fā)展的新時(shí)期。

1985年~1997年，我國(guó)平均水價(jià)有了大幅度提高，但1997年水價(jià)水平仍未達(dá)到供水成本，供水成本回收率依舊很低，主要因農(nóng)業(yè)供水成本回收率太低所致。

第四階段：1997年到目前

近年來(lái)，在國(guó)家價(jià)格主管部門(mén)和水利部的領(lǐng)導(dǎo)下，水價(jià)改革工作有了很大進(jìn)展，力度不斷加強(qiáng)。

首先，水利工程供水價(jià)格納入了國(guó)家商品價(jià)格管理體系。國(guó)家計(jì)委已明確由價(jià)格司負(fù)責(zé)具體管理水利行業(yè)的水價(jià)、電價(jià)，國(guó)家綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)對(duì)水價(jià)的管理體制逐漸理順。同時(shí)，水利行業(yè)內(nèi)部的價(jià)格收費(fèi)管理關(guān)系也在逐步理順。

其次，制度建設(shè)取得進(jìn)展。在國(guó)家《水價(jià)辦法》出臺(tái)前，各地在認(rèn)真貫徹《水費(fèi)辦法》的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，不斷探索適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)體制的水價(jià)辦法。許多省已將“水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”改為“水價(jià)”，為正式出臺(tái)水價(jià)辦法奠定了基礎(chǔ)。

再次，水價(jià)幾經(jīng)調(diào)整，水價(jià)水平逐步提高。

最后，水利工程水費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)管理。2000年，財(cái)政部?jī)纱伟l(fā)文明確將水利工程水費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)管理，不再作為預(yù)算外資金納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理。這是我國(guó)水價(jià)改革的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

如今，水利工程實(shí)行有償供水已被社會(huì)普遍接受，其商品屬性得到各方面的認(rèn)可，水價(jià)水平得到不同程度的提高，水費(fèi)收取辦法也逐步完善，水費(fèi)收取率平均由1984年的30%提高到目前的50%~60%，水費(fèi)已成為許多水管單位的重要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，水管單位工程運(yùn)行、維護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)不足的矛盾有所緩解。

歷史上都江堰灌區(qū)的水費(fèi)

都江堰是我國(guó)著名的大型水利工程，位于四川省灌縣，引岷江水灌溉成都平原，創(chuàng)建于公元前256年。都江堰灌區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“灌區(qū)”)在古代就有行之有效的收費(fèi)制度，以維護(hù)工程的維修和管理。古代水費(fèi)民間稱(chēng)之為“水錢(qián)”，其含義與現(xiàn)行的含義有所不同，沒(méi)有考慮供水成本、利潤(rùn)等經(jīng)濟(jì)因素，只是為了維持工程的簡(jiǎn)單再運(yùn)行。因此，水費(fèi)與水利工程的維修關(guān)系密切。

岷江至灌縣擺脫兩岸高山約束后,河水蕩漾無(wú)羈，河道變遷無(wú)常。夏秋漲水，常泛濫成災(zāi)，加上都江堰屬于無(wú)壩引水工程，渠首工程容易遭到?jīng)_毀。因此，需要經(jīng)常維修加固。固定的歲修、定期的大修加上不定期的搶修，構(gòu)成了都江堰工程維修的主要內(nèi)容。工程的維修管理需要資金支持，除了國(guó)家撥款，水費(fèi)是其重要的資金來(lái)源。灌區(qū)水利工程有官堰和民堰之分：民堰一直由民間自主管理，水費(fèi)來(lái)源以受益戶(hù)分?jǐn)倿橹鳎容^單一；官堰水費(fèi)來(lái)源更廣，層次多樣。灌區(qū)水費(fèi)的來(lái)源主要有如下幾個(gè)方面：

1.攤派。攤派是水費(fèi)來(lái)源的重要方式，可分為兩種層次：一種是水費(fèi)按比例攤派到各受益市縣；另一種是按田畝大小攤派到各受益戶(hù)，形成比較完整的水費(fèi)征收體系。同時(shí)，攤派有兩種內(nèi)容：第一種是勞動(dòng)力的攤派。水費(fèi)最初以輪流服勞役來(lái)代替，不但如此，即使水費(fèi)制度形成后，也存在勞動(dòng)力的攤派，不過(guò)只限于工程周?chē)闹菘h，以免百姓奔波勞頓(即“役不動(dòng)遠(yuǎn)”)。第二種是錢(qián)(糧)的攤派。以錢(qián)(或糧)代工制度產(chǎn)生后，逐漸實(shí)行了按田畝攤派、繳納錢(qián)(糧)的做法。

攤派是民堰水費(fèi)的主要來(lái)源。歷史上，灌區(qū)民堰一直由受益農(nóng)戶(hù)自行管理，分?jǐn)偹M(fèi)是最公正的方式。民堰歲修經(jīng)費(fèi)和材料向來(lái)都由受益戶(hù)按田畝比例負(fù)擔(dān)，后來(lái)，多以征收水費(fèi)方式征集。有的先由堰長(zhǎng)墊支歲修費(fèi),將賬目報(bào)縣核定，再按田畝制票攤收；有的由堰長(zhǎng)預(yù)先估計(jì)經(jīng)費(fèi)數(shù)額，再按畝或按糧攤派征收，然后動(dòng)工。

2.稅收。除了直接向受益戶(hù)征收水費(fèi)，一些特別的稅收也是水費(fèi)的重要補(bǔ)充。宋代曾征收羊稅以補(bǔ)充歲修的經(jīng)費(fèi)，當(dāng)時(shí)，二郎祠香火極盛，逢年節(jié)都要宰羊祭祀，每年用羊達(dá)到4萬(wàn)頭。一頭羊納稅為五百錢(qián)，一年可征稅兩千萬(wàn)錢(qián)，這是一項(xiàng)重要的水費(fèi)收入。此外，對(duì)灌區(qū)的碾磨、筒車(chē)等水利機(jī)械的使用，不僅限定使用時(shí)間，以免影響灌溉用水，而且征稅。明代水利僉事施千祥治理都江堰后對(duì)渠道上的水利作坊收稅，即使以低標(biāo)準(zhǔn)收稅，每年也可以收銀八百兩。對(duì)過(guò)往的船筏也征收捐稅。這些稅收都是水費(fèi)穩(wěn)定的補(bǔ)充。由于征收對(duì)象不全是灌溉受益戶(hù)，相應(yīng)減輕了灌區(qū)農(nóng)戶(hù)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)減少了國(guó)庫(kù)或省庫(kù)的開(kāi)支。

3.捐贈(zèng)。由于古代水費(fèi)整體數(shù)額較低，只能滿(mǎn)足歲修及日常維護(hù)的需要，一些預(yù)算外的維修常常以捐贈(zèng)的方式征集資金。捐贈(zèng)的來(lái)源有兩種，一種來(lái)自民間，另一種來(lái)自官吏、大戶(hù)。清同治年間修外江堤及整治渠系時(shí)，全部費(fèi)用由老百姓捐集。此外，官吏、大戶(hù)由于資金雄厚，捐贈(zèng)產(chǎn)生的作用更大。明末最后一次都江堰的大修中，由于經(jīng)費(fèi)不夠，不足部分由當(dāng)時(shí)主持四川行政的劉之勃全部補(bǔ)足。清康熙年間修太平堤時(shí)，巡撫能泰認(rèn)為工費(fèi)太多，不能轉(zhuǎn)嫁給百姓，提議將薪俸捐出，屬下官員紛紛響應(yīng)，于是工程得以完成。值得一提的是，清順治年間雙流縣三圣寺住持大朗和尚，見(jiàn)水利失修，于是托缽乞募，最終修成大朗堰，擴(kuò)大了灌區(qū)，使百姓受益。

4.堰工田。堰工田是指以公有土地的糧食或地租作為水費(fèi)的來(lái)源。公有土地來(lái)源有二，其一是由大戶(hù)捐資所購(gòu)，其二是由用水戶(hù)集資購(gòu)買(mǎi)。堰工田拓寬了水費(fèi)征收的渠道，減輕了用水戶(hù)的水費(fèi)負(fù)擔(dān)，因此得到普遍推行。清嘉慶年間，主管全省水利的鹽茶道曾專(zhuān)門(mén)批文，要求各州縣用水糧戶(hù)按糧產(chǎn)量捐銀，購(gòu)置堰工田，以補(bǔ)充水費(fèi)。

5.生息。用水費(fèi)余款生息也是一種減負(fù)措施?！对贰ず忧尽酚涊d，吉當(dāng)普大修都江堰后將所剩的錢(qián)貸給民間，每年收取利息，以補(bǔ)充水費(fèi)。清道光二十八年(公元1848年)，用息銀3720兩補(bǔ)貼水費(fèi)，而且免除當(dāng)年各縣應(yīng)繳的水費(fèi)。

6.基金。到民國(guó)時(shí)期，已存在堰基金等水費(fèi)增值方式。從《新津縣堰務(wù)規(guī)則》中可以看出，當(dāng)時(shí)，堰基金包括動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)。繳納水費(fèi)時(shí)，有基金的用水戶(hù)可動(dòng)用基金，而無(wú)基金的用水戶(hù)只能照戶(hù)按畝攤收，這體現(xiàn)了基金制度的優(yōu)越性。