從海南“大墩模式”從海南“大墩模式”看政府該如何算征地賬

段欣毅　楊文彥

編者按：

中東的阿聯(lián)酋創(chuàng)造了舉世矚目的“迪拜奇跡”。迪拜酋長(zhǎng)差異化的發(fā)展規(guī)劃，讓貧油的迪拜人居然也能“從駱駝背直接跳進(jìn)奔馳車”。然而，奇跡并未止于迪拜。在我國(guó)海南陵水縣大墩村，同樣是依靠科學(xué)而精巧的制度創(chuàng)新，不僅讓令許多地方領(lǐng)導(dǎo)頭疼不已的征地工作變得十分簡(jiǎn)單，同時(shí)也創(chuàng)造了讓農(nóng)民“從草屋直接搬進(jìn)別墅”的奇跡。從“大墩模式”中，或許我們可以更加清晰地看到，政府應(yīng)該如何算征地賬。

海南陵水縣大墩村，村民林亞成正坐在院壩樹蔭下支起的小木床上，趕制她的寬幅十字繡作品《憶江南》。林亞成的巧手引領(lǐng)著針線在繡布上飛舞，仿佛是在為今天的幸福生活而歌唱。這幅《憶江南》是林亞成為即將搬進(jìn)的新居而精心準(zhǔn)備的裝飾品。今年年底，她和全村846戶村民將搬進(jìn)嶄新、寬敞的三層別墅。

農(nóng)民高喊“誓死保衛(wèi)土地”

大墩村村口的牌坊也正在被翻新。往里看，一塊8米高的巨石如一個(gè)忠誠(chéng)的戰(zhàn)士守衛(wèi)在牌坊跟前。巨石上紅彤彤的“共產(chǎn)黨萬(wàn)歲”5個(gè)大字格外醒目，在它身后987棟別墅悠然地鱗次櫛比。村支書李國(guó)孩滿懷深情地告訴記者，巨石是今年2月村民們自發(fā)集資從安徽購(gòu)買來(lái)的，只有“共產(chǎn)黨萬(wàn)歲”這5個(gè)字才能表達(dá)全體村民的真情實(shí)感。

看著如今的場(chǎng)景，恐怕誰(shuí)也不會(huì)想到，就在2年半前，這里的干群關(guān)系還空前緊張，不僅發(fā)生過(guò)數(shù)百次上訪事件，甚至還發(fā)生過(guò)群眾圍攻進(jìn)村調(diào)解矛盾的縣領(lǐng)導(dǎo)的群體事件。

村民當(dāng)時(shí)的怒火絕大部分是因征地而燃燒。傳統(tǒng)的征地方式，曾經(jīng)讓他們受到極大傷害。

大墩村位于海南陵水縣黎安鎮(zhèn)，瀕海臨風(fēng)、景色迷人。勤勞的大墩人世世代代過(guò)著“半農(nóng)半漁”的生活，土地是他們賴以生存的命根子。1993年，縣政府未經(jīng)村民同意，便以開發(fā)國(guó)際旅游城的名義，將全村7000多畝土地予以征收，每畝地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)700元，人均分得征地補(bǔ)償款僅650元。但是，招商引資來(lái)的20多家企業(yè)在圈地后，并沒(méi)有實(shí)際開發(fā)。

失地后的大墩村民陷于無(wú)業(yè)無(wú)崗的貧窮境地，生活極端困難，從此遠(yuǎn)近便有“有女不嫁大墩村”的說(shuō)法。全村有近100名大齡男子淪為娶不起媳婦的光棍漢。十多年來(lái)，大墩村村民就征地問(wèn)題不斷到縣政府、省政府甚至進(jìn)京上訪。干群互信脆弱，近十年來(lái)沒(méi)有干部敢進(jìn)村做征地拆遷工作。

2010年，陵水縣引進(jìn)了新的旅游項(xiàng)目和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)需征收大墩村3108畝土地和收回7000多畝國(guó)有土地使用權(quán)。飽受征地之痛的村民得到消息后，如臨大敵，集體喊出了“誓死保衛(wèi)土地，不讓政府再征走一寸土地”的口號(hào)。

耳目一新的征地方案

村民們?nèi)f萬(wàn)沒(méi)想到，就任不到3個(gè)月的縣委書記會(huì)親自到村里，面對(duì)面地了解村民的困難和顧慮、傾聽村民的意愿、闡釋發(fā)展的理念、講解致富的方法、商定征地的辦法，并拿出了與過(guò)去單純貨幣補(bǔ)償完全不同的補(bǔ)償、安置、生產(chǎn)、就業(yè)等方案，讓村民們喜出望外。

——實(shí)行合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此次征地，大墩村的集體農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定為每畝平均5.8萬(wàn)元；地上附著物每畝平均補(bǔ)償2萬(wàn)元；墳?zāi)姑總€(gè)平均補(bǔ)償4200元。單純從貨幣補(bǔ)償水平而言，大墩村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不比海南其他市縣的高。

——讓村民自己拆自己的房、征自家的地?？h政府按照此前測(cè)算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將征地補(bǔ)償總費(fèi)用和工作經(jīng)費(fèi)“打包”給村辦股份公司，由村民集體決策，自行組織實(shí)施征地拆遷和補(bǔ)償。政府僅僅起到指導(dǎo)、監(jiān)督作用，并不介入具體實(shí)施工作。

——讓家家有新房住。村民住房實(shí)施整體搬遷，集中搬入村里集中建設(shè)的三層別墅。對(duì)于整體搬遷節(jié)約出的389畝建設(shè)用地，允許村委會(huì)出讓一定期限的使用權(quán)。

——留下必要的發(fā)展用地。縣政府在征收大墩村3108畝集體土地的同時(shí)，按8%的比例將區(qū)位條件極為優(yōu)越的248畝土地留給村委會(huì)作為“發(fā)展用地”，并將這塊“發(fā)展用地”的地類調(diào)整為建設(shè)類商用地。

——讓村民個(gè)個(gè)成為股東?？h政府扶持大墩村成立村辦股份公司，將集體土地及其他資產(chǎn)全部注入村辦的股份公司，每個(gè)村民都擁有等額股份，享有穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收益。

——讓村民年年有穩(wěn)定的分紅?？h政府還按照不同階層獲得發(fā)展機(jī)會(huì)均等的原則制定配置項(xiàng)目的規(guī)章。村辦股份公司創(chuàng)辦混凝土攪拌站、節(jié)能環(huán)保磚廠等企業(yè)。政府還將土地開發(fā)后，新園區(qū)的出租車經(jīng)營(yíng)、園林綠化、土石方、建材、土地平整等風(fēng)險(xiǎn)小、收入穩(wěn)定、管理要求低的項(xiàng)目和工程交由村辦股份公司經(jīng)營(yíng)。

制度創(chuàng)新的“魔力”不僅讓政府順利完成因發(fā)展需要的征地目標(biāo)，更使得大墩村村民一下子成為征地的最直接、也是最大受益者。這一多年的貧困村、上訪村、光棍村變成為遠(yuǎn)近聞名、人人向往的富裕村、先進(jìn)村。

一分錢不花草屋搬別墅

村民即將搬進(jìn)的三層別墅，每棟建筑面積253平方米，共10余個(gè)房間，客廳、臥室、廚房、衛(wèi)生間、書房、陽(yáng)臺(tái)一應(yīng)俱全，屋外還附建了專用車庫(kù)和小花園。修建這些別墅的資金全部由村委會(huì)通過(guò)土地招投標(biāo)融資獲得。村民不僅沒(méi)有花一分錢，同時(shí)還將免費(fèi)獲得村里為他們統(tǒng)一定制的實(shí)木家具、廚衛(wèi)用品、燈飾、窗飾等屋內(nèi)設(shè)施。

乘著海南國(guó)際旅游島的建設(shè)東風(fēng)，村辦的混凝土攪拌站、節(jié)能環(huán)保磚廠的生意也十分紅火，每年創(chuàng)利近3500萬(wàn)元。2011年，每股收益就有2萬(wàn)多元，每人獲得分紅6000元，大大提高了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

不久后，高速公路將修到大墩村，屆時(shí)，三亞的游客不到一小時(shí)就可以來(lái)到村中。村里在政府給的“留用地”上規(guī)劃對(duì)外合作建設(shè)一家五星級(jí)酒店；同時(shí)，自建6萬(wàn)平米的出租商鋪、公寓等物業(yè)，這又將為村里帶來(lái)每年3000萬(wàn)元以上的純收益。

李國(guó)孩告訴記者，過(guò)去大墩村也有不少勞動(dòng)力外出打工，但現(xiàn)在幾乎都已經(jīng)回到村里。曾經(jīng)因?yàn)檎鞯貑?wèn)題多次上訪的村民李石法對(duì)記者說(shuō)：自從這次征地拆遷組建新的村辦股份公司，實(shí)行支委會(huì)、村委會(huì)、股份公司三位為一體的管理體制以來(lái)，大墩村沒(méi)有發(fā)生一起信訪案件。

此外，在近一年多時(shí)間里，大墩村娶回了80多位媳婦，差不多平均每周就有一位姑娘嫁到這座曾經(jīng)遠(yuǎn)近聞名的“光棍村”。

記者走進(jìn)村民李玉連家，低矮的茅草屋中，極為簡(jiǎn)陋的家居陳設(shè)訴說(shuō)著這個(gè)家庭半個(gè)多世紀(jì)的辛酸。55歲的李玉連打了幾十年光棍，本來(lái)早已斷了成家的念頭。不過(guò)，現(xiàn)在的他每天都面帶幸福的笑容，不僅是由于他將在不久后直接從草屋搬進(jìn)別墅，更是因?yàn)樗谇澳耆⒌搅艘晃粡某抢锛迊?lái)的36歲姑娘，并在次年生了一個(gè)胖兒子。

王亞麗的故事是大墩村的另一段佳話。王亞麗是一名幼兒園老師，在外地工作多年。一次偶然上網(wǎng)看新聞，得知大墩村新農(nóng)村建設(shè)的消息，心生向往，便托人做媒介紹嫁到村里。村委會(huì)為進(jìn)一步提高村民素質(zhì)，更好地適應(yīng)未來(lái)的工作和生活，特意外聘老師組織開辦村民夜校，開設(shè)了多門職業(yè)和生活技能課程?，F(xiàn)在，王亞麗每天除了打理日常家務(wù)外，每晚還和其他村民一道去夜校學(xué)習(xí)，以迎接即將到來(lái)的幸福生活。

征地的賬本該如何算

同樣的村落、同樣的村民，同樣的征地工作為何會(huì)出現(xiàn)截然不同的社會(huì)效果？或許海南陵水的“大墩模式”正告訴我們，政府征地的賬本到底應(yīng)該如何去計(jì)算。

傳統(tǒng)的征地模式中，地方政府既是征地、補(bǔ)償、安置等規(guī)則的制定者，又是具體的實(shí)施主體，而農(nóng)民則往往處于被動(dòng)地位。一旦制度設(shè)計(jì)不合理，加上有些地方干部存在執(zhí)政理念和從政素質(zhì)的問(wèn)題，忽視了被征地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)益，忽視了產(chǎn)生矛盾所造成的政府公信度降低、不穩(wěn)定因素增多等巨大的社會(huì)成本，在城市擴(kuò)張發(fā)展的過(guò)程中損害了農(nóng)民的利益，農(nóng)民抵制征地情緒越來(lái)越明顯，最終勢(shì)必造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的阻力。

現(xiàn)在大部分建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償安置，多采取單純的貨幣補(bǔ)償形式，對(duì)失地農(nóng)民居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變等后續(xù)保障問(wèn)題重視不夠，致使失地農(nóng)民陷入“種地?zé)o田、就業(yè)無(wú)崗、發(fā)展無(wú)路、低保無(wú)份”的窘境。農(nóng)民發(fā)展權(quán)難以落實(shí)，是導(dǎo)致當(dāng)前征地矛盾頻發(fā)的癥結(jié)所在。

土地制度問(wèn)題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，推進(jìn)土地制度改革必須把握好制度創(chuàng)新的切入點(diǎn)和關(guān)聯(lián)性。只有失地后還能保證農(nóng)民擁有比原先土地年產(chǎn)值更高的穩(wěn)定收入的政策，才可能得到百姓的實(shí)心擁護(hù)。

大墩村征地的貨幣補(bǔ)償費(fèi)用每畝不到8萬(wàn)元，僅為海南省相鄰市縣實(shí)際支出的1/3。他們重點(diǎn)在“留地”和發(fā)展上做文章，緊扣確保農(nóng)民的用益物權(quán)和發(fā)展權(quán)不減少這一主線，以“授人以漁”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)和諧征地，是科學(xué)實(shí)現(xiàn)被征地人收益增加、征地人成本降低的制度設(shè)計(jì)。

一是有利于避免因?yàn)榍昂笳鞯貥?biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大而誘發(fā)要求追加補(bǔ)償?shù)墓桥菩?yīng)；二是有利于避免征地后老百姓不會(huì)理財(cái)、沒(méi)地、沒(méi)崗，造成生活沒(méi)有來(lái)源變?yōu)樨毨щA層；三是有利于被征地農(nóng)民及時(shí)轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的人力資源；四是有利于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、人力資源和引進(jìn)企業(yè)、人力資源的有機(jī)互補(bǔ)，形成合理的人力結(jié)構(gòu)；五是有利于減少政府財(cái)政的支出；六是有利于政府合理回收公共財(cái)政投入所形成的二級(jí)地租，是惠及廣大人民群眾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的有效途徑。

“大墩模式”遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出征地本身的范疇，將社會(huì)管理體制機(jī)制、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)、集體土地產(chǎn)權(quán)制度、資源配置制度、政府采購(gòu)制度等緊密結(jié)合，以征地制度創(chuàng)新為切入點(diǎn)，撬動(dòng)相關(guān)制度的改革，實(shí)現(xiàn)了老百姓自行征地拆遷、“被征地群眾利益和社會(huì)效益增加，政府財(cái)務(wù)和行政成本降低”的制度性經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果，形成了一篇社會(huì)管理的大文章。