規(guī)范“三資管理”發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟

王華龍

隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，集體經(jīng)濟收入、資產(chǎn)總量不斷增加，集體資產(chǎn)管理問題已成為農(nóng)村群眾關(guān)心的熱點和社會各界關(guān)注的焦點問題，特別是近幾年，由于征地拆遷、資產(chǎn)發(fā)包、分配等引發(fā)的各種矛盾，比較突出，信訪不斷上升，給社會穩(wěn)定帶來一定影響。因此，管好用好集體資產(chǎn)，使集體資產(chǎn)保值增值，讓農(nóng)民增加村集體資產(chǎn)帶來的收入勢在必行，也是擺在我們面前的重要課題。

一、資產(chǎn)狀況

2011年以來，麒麟街道開始對各社區(qū)集體資產(chǎn)進行全面調(diào)查。截至目前，街道已梳理出由各社區(qū)和組級簽訂的集體資產(chǎn)出租合同158份，并制訂有力措施，切實加強對集體資產(chǎn)管理。采用公開招標形式，農(nóng)業(yè)承發(fā)包合同集體增收139萬元，化解村級債務達120萬元；街道代管村級資金賬戶余額133萬元，拒付7筆不合理支出，減少了集體開支。

他們通過對社區(qū)資產(chǎn)、資金和資源的全面盤點，對社區(qū)所有出租的集體資產(chǎn)合同進行分類整理、統(tǒng)一備案，全面掌握了社區(qū)“三資”情況。在此基礎(chǔ)上，各社區(qū)和街道職能部門切實加強“三資”管理，依法整改不規(guī)范的出租合同和不規(guī)范的出租行為，進一步整合集體資產(chǎn)。圍繞充分挖掘資源、發(fā)揮“三資”的產(chǎn)出效益，他們在集體資產(chǎn)慎重出租的基礎(chǔ)上，下決心關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)一部分高能耗、高污染、低產(chǎn)出的小企業(yè)，逐步形成科學、合理的經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)。對集體“三資”管理，他們堅持一抓到底，針對每份出租合同制訂具體的解決方案，逐步建立完善制度，把集體資產(chǎn)的管理納入制度化的軌道中來。同時，他們加強對社區(qū)“三資”管理工作的監(jiān)控，跟蹤監(jiān)督集體“三資”的出租利用，加強紀律約束，同時把集體“三資”的管理與各社區(qū)總體工作績效掛鉤，納入街道統(tǒng)一考核目標中。歷年來，沒有發(fā)生一起因為“三資”管理發(fā)生的干部違紀案件，信訪事件明顯減少。麒麟街道共有10個行政村和涉農(nóng)居委會，截止2011年底全街道農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)總額為7935萬元，比上年增幅13％。凈資產(chǎn)4265，比上一年增幅12％，其中：一是村組級農(nóng)村集體凈資產(chǎn)為2821萬元，增幅20％。二是村集體非經(jīng)營性凈資產(chǎn)也有所增長。2011年末，農(nóng)村集體非經(jīng)營性凈資產(chǎn)為1212萬元，比上年增加82萬元，增長3％，其中：公益設(shè)施占用集體凈資產(chǎn)543萬元。三是村組級資產(chǎn)經(jīng)營良性運轉(zhuǎn)。2011年度，全街道農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營當年實現(xiàn)收益641萬元，增長4％。其中街道級實現(xiàn)集體資產(chǎn)收益433萬元。

二、措施與成效

1制定政策，出臺文件

為認真貫徹中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于加強農(nóng)村基層黨風廉政建設(shè)的意見》，將加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理作為全街道開展基層黨風廉政建設(shè)工作一個重要指導性文件。2011年以來，根據(jù)中紀委、監(jiān)察部《關(guān)于深入學習貫徹黨的十七屆三中全會精神進一步加強農(nóng)村黨風廉政建設(shè)若干問題的意見》和農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進一步加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導意見》以及市紀委、農(nóng)工委、監(jiān)察局《關(guān)于進一步加強和規(guī)范農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理工作的意見》等有關(guān)文件精神，區(qū)紀委、監(jiān)察局、農(nóng)工委又聯(lián)合出臺了《江寧區(qū)農(nóng)村集體“三資”管理信息公開管理規(guī)定》[江寧委農(nóng)（2010）39]和《關(guān)于加強和規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理工作的意見》[江寧委農(nóng)（2010）40號]和《關(guān)于進一步做好農(nóng)村村務公開工作用實施意見》[江寧民基發(fā)（2011）3號]，同時，為了全面掌握全區(qū)村、組集體資產(chǎn)運作狀況，摸清家底，核實存量，明晰產(chǎn)權(quán)，強化基礎(chǔ)工作。今年1月份開始集中2個月時間，分三個階段，在全街道開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，并下發(fā)了指導性文件和一整套登記表。并將村組各業(yè)經(jīng)濟承包合同集中收回，由街道紀工委牽頭，聘請律師，對承包合同進行甄別、查糾、續(xù)廢，建立資源性資產(chǎn)信息庫。街道主動抓好農(nóng)村財務的規(guī)范化，指導農(nóng)村財務管理部門做好財務公開數(shù)據(jù)整理、審核；督促街道做好惠農(nóng)支農(nóng)政策、村級財務等對外信息公開工作。力求建立一個面向全街道基層“三資”管理的監(jiān)督監(jiān)察平臺，實現(xiàn)“資產(chǎn)有效管理、資金合理使用、資源保值增值”的目標，實現(xiàn)基層黨風廉政建設(shè)的“有效預防、動態(tài)監(jiān)督、實時測評”

2創(chuàng)新機制，規(guī)范行為

2．1以規(guī)范農(nóng)村財務管理工作制度為抓手

全面規(guī)范了財務收入和支出管理制度、財務預決算制度、資金管理崗位責任制度和財務公開制度。一是抓農(nóng)村集體財務管理合格街鎮(zhèn)和村居創(chuàng)建。目前，全街道10個村社區(qū)全部通過農(nóng)村集體財務規(guī)范化管理驗收。其中，創(chuàng)建省級示范村5個。二是抓財務管理工作的規(guī)范。建立了村賬代理服務機構(gòu)，配有5名專職記賬員，10名村財務報賬員負責村賬、村財代理工作。各村都制定了財務管理制度，特別是村級制定舉債制度以來，村級舉債得了嚴格控制，村級不良債務化解取得了一定成效。三是抓財務管理和民主理財規(guī)范化程度的提高。10個村都實行財務公開，公開面達到100％。民主監(jiān)督機制進一步完善，18個村都通過村民代表大會或村民代表民主選舉產(chǎn)生了民主理財員共97名，民主理財小組一般每季度開展一次理財，并健全理財活動記錄和理財報告。

2．2以規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作制度為抓手

進一步規(guī)范農(nóng)村資產(chǎn)評估制度、資產(chǎn)清查和產(chǎn)權(quán)登記制度、集體資產(chǎn)處置、集體資產(chǎn)經(jīng)營管理等制度。一是農(nóng)村集體資產(chǎn)評估遵循真實、科學、公正、可行的原則，同時要按照申請立項、資產(chǎn)清查、評定估算、驗證確認、審核鑒定的程序進行。二是街道農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室負責對全街道農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和年檢工作，每三年進行一次資產(chǎn)清查，重點清查核實集體經(jīng)濟組織所有的各種資產(chǎn)、負債和所有者權(quán)益，做到“賬實、賬款、賬據(jù)、賬帳、賬表”五相符。三是農(nóng)村集體資產(chǎn)處置，資產(chǎn)承包、租賃、出讓時，事前應當制定相關(guān)方案，明確資產(chǎn)的名稱、數(shù)量、用途和承包、租賃、出讓的條件及其價格，是否招投標等事項，同時履行民主程序，集體經(jīng)濟組織在承包、租賃、出讓經(jīng)營時，應當簽訂經(jīng)濟合同，并向全體經(jīng)濟組織成員公示。經(jīng)濟合同及有關(guān)資料應當及時歸檔并報街道農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室（農(nóng)經(jīng)站）審核備案。

2．3以建立健全農(nóng)村集體資源管理工作制度為抓手

進一步建立資源產(chǎn)權(quán)登記制度、公開協(xié)商和招投標制度、資源承包、租賃合同管理制度、集體建設(shè)用地收益專項管理制度。

3強化民主，加強監(jiān)督

為了加強民主管理和民主監(jiān)督，制定了定期匯報工作制度和完善會計委托代理制度，具體為：

3．1定期匯報工作制度

集體經(jīng)濟組織定期向本集體經(jīng)濟組織成員公示資金、資產(chǎn)、資源運營情況，聽取集體經(jīng)濟組織成員的意見和建議，接受全體成員的監(jiān)督。村民理財小組對集體資金、資產(chǎn)、資源的使用、維護和收益分配不當?shù)模袡?quán)提出整改意見。

3．2完善會計委托代理制度

在堅持集體資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)不變的基礎(chǔ)上，科學設(shè)置代理機構(gòu)崗位，健全內(nèi)部監(jiān)管制度，規(guī)范代理流程，防止截留挪用集體資產(chǎn)，積極探索和創(chuàng)新農(nóng)村“三資”管理服務新模式。

4實施股份合作，增加農(nóng)民收入

發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作社，化解村級債務。為增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入，規(guī)范資產(chǎn)經(jīng)營行為，近幾年我們在開展社區(qū)經(jīng)濟股份合作社組建工作。首先是新農(nóng)村示范村必須組建合作社，全街道有省、市、區(qū)三級示范村8個，已全部組建經(jīng)濟股份合作社；其次是有經(jīng)營性資產(chǎn)收入的村必須組建合作社；再次建工業(yè)標房的6個經(jīng)濟薄弱村也要組建經(jīng)濟股份合作社。目前，全街道已組建8家社區(qū)股份合作社，受益農(nóng)戶數(shù)3896戶，社員人數(shù)9350人，量化資產(chǎn)7654萬元，農(nóng)民實現(xiàn)分紅192萬元，人均分紅約205元。近兩年全區(qū)還爭取上級化債資金80萬元，化解不良債務132．22萬元。

三、發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的路徑選擇

1盤活存量資產(chǎn)，走內(nèi)涵發(fā)展路子

對10個社區(qū)集體原有閑置的辦公樓、校舍、廠房等，通過整修或翻建后進行市場化運作，提高利用率和資產(chǎn)收益；要盤活現(xiàn)有資源，對村集體統(tǒng)一經(jīng)營或臨時承包經(jīng)營性、資源性資產(chǎn)，如采石場、林地、山地資源等，以公開招投標方式推行專業(yè)承包，提高經(jīng)濟效益；新一輪的集體經(jīng)濟發(fā)展要與村莊整治建設(shè)、農(nóng)村土地整理緊密結(jié)合，全面清查村級土地、房屋資產(chǎn)，積極整理宅基地、農(nóng)用地，努力獲得集體建設(shè)用地折抵指標，拓展資源運用空間。在舊村改造、新村建設(shè)中，對多數(shù)農(nóng)戶要求獲得空基地或分配新房時，采取拍賣街道位收取地級差價，所得收入歸村集體所有。

2搭建投資平臺，走滾動發(fā)展路子

近年來，大部分村積累了大量貨幣資金，如何管好用活這些資金，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，是壯大集體經(jīng)濟的關(guān)鍵。為解決村集體資金出路問題，采取由街道政府選擇街道位優(yōu)勢明顯的地塊中劃出土地，引導村集體采取投資股份合作、獨資等形式參與開發(fā)，投資前景好、收效高的商貿(mào)，標準廠房、專業(yè)市場、物流倉儲籌建項目，發(fā)揮閑置資金效益，滾動創(chuàng)收，以獲得穩(wěn)定收入。激活村集體資源、資產(chǎn)的財產(chǎn)功能，擴大村集體的擔保物權(quán)抵押范圍，拓寬資金籌措渠道。

3挖掘資源優(yōu)勢，走多元化發(fā)展路子

要根據(jù)不同村莊的資源條件、街道位優(yōu)勢、指導村集體因地制宜創(chuàng)新資源與產(chǎn)業(yè)的對接方式，積極探索村級集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式。一要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。對集體山地、河面、水庫、石材、礦產(chǎn)、“四荒”等各種農(nóng)業(yè)資源以及通過土地整理，造地改田新增的土地資源，由村集體采取統(tǒng)一經(jīng)營、專業(yè)承包、租賃、股份合作等形式進行開發(fā)增加集體收入。二要大力發(fā)展休閑旅游業(yè)。不少村莊依山傍海，山水特色鮮明，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，具有發(fā)展休閑旅游業(yè)的良好基礎(chǔ)。要緊緊抓住品牌建設(shè)深入推進的契機，鼓勵部分有條件的村發(fā)展體驗享受、人文探究、休閑度假等不同特色的休閑旅游業(yè)，真正把蘊藏在自然資源、人文資源中的經(jīng)濟潛力開發(fā)出來，培育經(jīng)濟發(fā)展新增長點。三要積極發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。如：麒麟社區(qū)因地制宜，因勢利導，引導城中村、中心村積極建造商場店鋪、農(nóng)貿(mào)市場等商貿(mào)設(shè)施，大力開發(fā)家政、中介等社街道服務項目，努力變街道位優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。要鼓勵集鎮(zhèn)居民委員會主動適應大體量物流項目逐漸向城邊轉(zhuǎn)移的趨勢，積極發(fā)展汽車、建材、家私、生產(chǎn)資料等專業(yè)市場，搶先一步接受城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和輻射；要引導科學園周邊村發(fā)展倉儲項目、發(fā)展生產(chǎn)性配套服務產(chǎn)業(yè)，外來民工比較集聚的村，采取村集體、村民共同入股建造民工公寓，規(guī)范管理，努力實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益的雙贏。四要探索發(fā)展公益公路廣告業(yè)。我街道對外交通優(yōu)勢明顯。要學習借鑒外地的成功經(jīng)驗，鼓勵主干道的村莊在發(fā)展公路廣告業(yè)方面進行嘗試，努力變空中資源為村級集體經(jīng)濟新的發(fā)展空間。五要規(guī)范農(nóng)村二、三產(chǎn)留地開發(fā)和管理。利用土地征用返回的二、三產(chǎn)留地，結(jié)合我街道工業(yè)化、城市化加快，將留地開發(fā)建設(shè)作為發(fā)展村級經(jīng)濟的重要渠道來抓，采取委托出租、合股開發(fā)等形式，開發(fā)建設(shè)標準廠房出租，獲得穩(wěn)定物業(yè)收益，獲得土地最大回報率。

4健全政策導向機制，走優(yōu)化驅(qū)動發(fā)展路子

街道要制訂具有可操作性、高含金量的扶持發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的政策意見。一是對一些缺乏資源優(yōu)勢、集體沒有積累、發(fā)展困難的集體經(jīng)濟薄弱村，要千方百計加大幫扶力度推動力。街道在工業(yè)園內(nèi)劃出一些地理位置較優(yōu)越，地價優(yōu)惠的非農(nóng)建設(shè)用地，用于薄弱村發(fā)展商貿(mào)、標準廠房建設(shè)，以物業(yè)出租形式獲得穩(wěn)定收益。街道財政要建立扶持經(jīng)濟相對薄弱村發(fā)展集體經(jīng)濟專項資金，在資金項目安排上給予傾斜，實行項目化管理，街道按照1：1的比例予以配套，重點扶持當年村級集體經(jīng)濟收入在30萬元以下的經(jīng)濟薄弱村。二是繼續(xù)實行幫扶制度。健全領(lǐng)導聯(lián)系薄弱村制度，每年確定一批基礎(chǔ)差、發(fā)展慢、有潛力村由街道、街道領(lǐng)導聯(lián)系指導，及時了解情況，幫助解決發(fā)展中遇到的問題。實行機關(guān)事業(yè)單位、經(jīng)濟強村、骨干重點企業(yè)幫扶與集體經(jīng)濟薄弱村和空殼村進行結(jié)對幫扶，并建立幫扶責任制，盡快幫助薄弱村解困致富。三是要制訂稅收優(yōu)惠政策。對村集體銷售、發(fā)包、租賃、投資等經(jīng)營活動產(chǎn)生的收益免收或減收有關(guān)稅費，真正做到還錢于農(nóng)，讓利于民。四是完善村級用地政策。在實行村級征地返回安置留地政策同時，按照打破地域管理、相對集中供地的原則，在條件相對較好的地段、較優(yōu)越的城街道規(guī)劃街道內(nèi)以優(yōu)惠方式安排建設(shè)用地，用于各村開發(fā)建設(shè)商貿(mào)市場、標準廠房或由政府統(tǒng)一建設(shè)工商用房，分配各村出租，獲取穩(wěn)定物業(yè)經(jīng)營收入。要允許集體經(jīng)濟組織以集體所有非農(nóng)建設(shè)用地使用收入股、聯(lián)營等形式參與建設(shè)標準廠房、專業(yè)市場、倉儲設(shè)施等，開展物業(yè)租賃經(jīng)營；村集體經(jīng)濟和引進項目，要確定經(jīng)濟合理建設(shè)用地規(guī)模和建筑容積率，提高土地資源配置效率。鼓勵村集體經(jīng)濟組織以土地資源和資金投入等形式參與土地整理、村莊整治，增加耕地有效面積，獲取非農(nóng)建設(shè)用地指標或有償調(diào)劑使用所得；允許村集體在符合土地總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃前提下，利用“農(nóng)村三地”、興辦標準廠房、停車場、專業(yè)市場、倉庫等項目，改善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生，減少土地浪費，增加集體經(jīng)濟收入。

5強化村級財務監(jiān)管，走規(guī)范有序的管理路子

進一步完善村帳街道代理制度，加強村級存量資產(chǎn)臺帳管理，如實反映村級存量資產(chǎn)的變化和收益情況。強化村級財務審計監(jiān)督，增強村干部使用集體資產(chǎn)的約束力，提高資金的使用效率。嚴格執(zhí)行財務公開和收支預算制度，大力控制和壓縮非生產(chǎn)性開支，減少招待、交通、通訊費、報刊征訂等費用；嚴格控制村干部職數(shù)和固定補貼人數(shù)，規(guī)范資金津貼補助發(fā)放、節(jié)流節(jié)支。同時，嚴格執(zhí)行生產(chǎn)公益事業(yè)項目建設(shè)招投標制度，避免集體資產(chǎn)流失。建立集體資產(chǎn)公開拍賣、招租制度，實現(xiàn)資產(chǎn)收益最大化，實現(xiàn)村集體資產(chǎn)的保值增值，做到聚財有術(shù)。不斷深化以財務公開為核心的村務公開制度，增強財務監(jiān)管透明度，促進集體資產(chǎn)管理納入法制化、規(guī)范化軌道。