空編使用管理的政策取向及其信息化管理模式研究

張亞斌

[摘要] 本文從政策取向的角度，闡述了空編使用管理制度出臺的背景，分析了空編使用管理對加強機構(gòu)編制管理、控制機構(gòu)編制增長的重要性和必要性，并結(jié)合吉林省空編使用管理的實際，深入剖析了目前空編使用信息化管理模式存在的問題，在此基礎(chǔ)上，提出了一套完善的空編使用管理信息系統(tǒng)解決方案，希冀為進一步提高機構(gòu)編制管理水平提供參考。

[關(guān)鍵詞] 空編使用管理；機構(gòu)編制；事業(yè)單位分類改革；信息化管理模式

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 22. 028

[中圖分類號]F272.7[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1673 - 0194（2012）22- 0050- 02

1空編使用管理制度出臺的背景

機構(gòu)編制部門作為負(fù)責(zé)行政管理體制改革和機構(gòu)編制管理的職能部門，肩負(fù)著改進和優(yōu)化配置黨的執(zhí)政資源的重任。2009年政府機構(gòu)改革后，大部分省份的機構(gòu)編制部門不再與原人事廳合署辦公，獨立運行。這表明黨和國家對編制工作的重視，也體現(xiàn)出編制工作的地位越來越重要，責(zé)任越來越大。近年來，編制管理逐步規(guī)范，經(jīng)過幾輪機構(gòu)改革，取得了一些成效，但仍無法擺脫“改革—精簡—膨脹—再改革—再精簡—再膨脹”的怪圈。為此，國家相繼出臺了多個文件，提出要加強機構(gòu)編制管理，包括控制機構(gòu)編制增長，嚴(yán)格執(zhí)行機構(gòu)編制審批制度，堅決按照規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備干部等。但是，有令不行、有禁不止的現(xiàn)象仍然存在，機構(gòu)編制不斷膨脹，究其原因是機構(gòu)編制管理制度還不夠健全，缺乏有效的監(jiān)管措施。

空編使用管理是新時期下，機構(gòu)編制部門為加強管理而采取的一項創(chuàng)新型的重要舉措，明確了空編標(biāo)準(zhǔn)及使用條件、空編使用審核程序及所需要件等事項，統(tǒng)一了空編使用的審批流程和空編使用函樣式，對于進一步提高編制管理質(zhì)量和使用效益具有十分重要的意義。

2空編使用管理的重要性與必要性

2.1 實行空編使用管理，是發(fā)揮機構(gòu)編制職能的內(nèi)在要求

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，地方政府逐漸掌握了一定程度的財政權(quán)和人事權(quán)，同時，為了完成政策性安置任務(wù)，緩解就業(yè)壓力，發(fā)生了實有人員大于經(jīng)審批的編制額現(xiàn)象，超編進人等問題隨之產(chǎn)生。這些問題給政府財政帶來了巨大壓力，大部分財政收入用于支付行政事業(yè)單位的人頭費，用于經(jīng)濟社會建設(shè)的經(jīng)費愈發(fā)有限，制約了經(jīng)濟社會的發(fā)展。機構(gòu)編制是重要的執(zhí)政資源，機構(gòu)編制的規(guī)范管理和合理配置，關(guān)系到要經(jīng)濟社會發(fā)展的大局。只有堅持適度空編運行，規(guī)范空編使用管理，才能立足經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，在嚴(yán)格控制總量的前提下，盤活用好現(xiàn)有編制資源，及時解決制約發(fā)展和民生領(lǐng)域涉及機構(gòu)編制工作的熱點、難點問題，不斷提升機構(gòu)編制工作服務(wù)中心工作的能力和水平，實現(xiàn)“促發(fā)展、降成本、調(diào)結(jié)構(gòu)、保需求”，切實搞好編制服務(wù)保障，充分發(fā)揮職能作用。

2.2 實行空編使用管理，是編制實名制管理的要求

2009年中組部、中央編辦等四部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進機構(gòu)編制實名制管理工作的通知》，對新時期加強機構(gòu)編制實名制管理提出了更高的要求。從宏觀上看，編制實名制是為了控制機構(gòu)編制和實有人員膨脹、落實機構(gòu)編制管理方針政策而采取的一種管理方法。要實現(xiàn)編制實名制，必須建立編辦、組織、人社、財政的業(yè)務(wù)聯(lián)動機制?？站幨褂霉芾磙k法明確了空編使用管理程序，編制部門給單位批復(fù)空編使用函，人事部門按照空編計劃招錄人員，財政部門核撥人員工資。空編使用管理通過進一步完善人事編制審批制度，確保了人事編制一經(jīng)調(diào)動，工資關(guān)系也隨之及時掉轉(zhuǎn)，加強了編辦、組織、人社、財政的聯(lián)動機制，提高了編制資源使用的科學(xué)性，切實地節(jié)省了財政開支，減少了政府運行成本。

2.3 實行空編使用管理，是事業(yè)單位分類改革的重要制度保障

分類推進事業(yè)單位改革，是推進政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措，是提高事業(yè)單位公益服務(wù)水平、加快各項社會事業(yè)發(fā)展的客觀要求。改革的難點問題主要是改革的成本問題，成本不僅僅是財政成本，還包括社會成本。這次改革的總體目標(biāo)是到2020年建成中國特色公益服務(wù)體系，中央提出了“以人為本”的改革理念。人員關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，由于改革歷時長，如果沒有規(guī)范的人員管理制度，就會出現(xiàn)現(xiàn)有問題還沒解決，新的問題又源源不斷的情況，改革必然阻力重重。在這樣一個歷史時期，提出空編使用管理辦法，建立空編使用審批制度，在辦理空余編制審批時，明確承辦人、審核人、簽發(fā)人的責(zé)任并履行相關(guān)簽字手續(xù)，有利于改革前后的政策銜接、降低改革成本，形成編制使用的正確導(dǎo)向，防止濫用編制、違規(guī)操作、突擊進人，確保分類推進事業(yè)單位改革順利進行。

3空編使用的信息化管理模式研究

3.1 存在的問題

從目前空編使用管理制度推行情況看，管理上已經(jīng)比較成熟，其在機構(gòu)編制管理工作中發(fā)揮的作用也已逐步體現(xiàn)，但在信息化管理方面，尚未形成完善的空編使用管理體系，只是在單位辦理人員落編手續(xù)時，在機構(gòu)編制信息U盤中提交空編使用函的掃描件，作為證明材料審核備案入庫。這種管理模式存在3方面的問題：①空編函的批復(fù)過程隨意性大，確認(rèn)是否有空編還是采用人工查數(shù)、再給單位批復(fù)空編使用函的傳統(tǒng)管理模式，難免會出現(xiàn)實際已無空編、卻批復(fù)同意的問題；②沒有形成獨立完整的編制部門批復(fù)給每個單位的空編使用函檔案庫，無法按地區(qū)、按單位、按時間查詢統(tǒng)計批復(fù)的同意使用空編數(shù)，不利于管理空編使用情況；③在人員信息入庫審核過程中缺少對空編使用函真?zhèn)悟炞C環(huán)節(jié)，只是單方面由單位提供空編使用函的掃描件，然后由人工驗證所提供的空編使用函是否為編制部門所批復(fù)，沒有形成空編使用函與機構(gòu)和人員的關(guān)聯(lián)驗證管理體系，有悖于信息化管理提高工作效率的理念。

3.2 對策選擇

為有效解決上述3個問題，需進一步完善空編使用的信息化管理模式，依托吉林省編制人事財政綜合管理平臺，建立全方位、多層次的行政事業(yè)單位空編使用管理信息系統(tǒng)，利用信息化手段，嚴(yán)控超編（超結(jié)構(gòu)）進人、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部、逆向調(diào)動等現(xiàn)象發(fā)生，規(guī)范空編使用管理。

（1）要建立空編使用函的自動批復(fù)系統(tǒng)。用戶可以自行定制空編使用函的模板樣式，由系統(tǒng)根據(jù)信息平臺數(shù)據(jù)查驗是否有空編，并依據(jù)單位上報的年度用人計劃，自動生成空編使用函，形成完整的空編使用函驗證批復(fù)系統(tǒng)。

（2）要建立空編使用管理檔案庫。為每個單位單獨建立空編使用函管理臺賬，按照“誰管理、誰維護、誰負(fù)責(zé)”的原則，由各級編辦在批復(fù)空編使用函后，將空編使用函的名稱、文號、批準(zhǔn)時間、同意使用空編的類型和數(shù)額以及掃描件等信息錄入信息平臺，變過去的由管理對象被動提供，為管理主體主動服務(wù)，逐步形成空編使用函檔案庫，實現(xiàn)按地區(qū)、按機構(gòu)管理備案編制部門批復(fù)的空編使用函。

（3）要建立空編使用驗證體系。建立空編使用函檔案與人員信息審核入庫的關(guān)聯(lián)驗證系統(tǒng)，在人員新進和調(diào)動信息審核過程中加入空編使用函登記控制節(jié)點，空編使用函檔案建立后，單位利用機構(gòu)編制信息U盤呈報人員變化信息時，不再需要提供空編使用函的電子版，只需在人員信息中的“空編使用函號”字段中填寫所使用空編函的文號即可，在初審環(huán)節(jié)系統(tǒng)會根據(jù)文號自動驗證是否其已經(jīng)在空編使用函檔案中，不僅解決了空編使用函真?zhèn)悟炞C的問題，而且實現(xiàn)了空編使用函與機構(gòu)和人員的雙向綁定，規(guī)范了空編使用的信息化管理模式，為事業(yè)單位分類改革期間嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)轉(zhuǎn)人員使用空編管理提供保障。

在新形勢下，機構(gòu)編制部門應(yīng)積極探索機構(gòu)編制與組織、人社、財政部門約束機制的具體形式，加強機構(gòu)編制規(guī)范化、制度化和法制化建設(shè)，推廣行之有效的管理辦法和經(jīng)驗，同時，也要不斷研究切合于管理實際的信息化管理模式，形成機構(gòu)編制管理與信息化建設(shè)互動的良性格局。

主要參考文獻

[1]劉為民，游博.機構(gòu)編制實名制的管理學(xué)分析[J].中國行政管理，2007（3）.