安理會，印象到認(rèn)知

汪超

暑假歸國，有一次和幾位本科時的好朋友小聚。大家都是國際政治專業(yè)的，自然聊完私事后，得談點(diǎn)時事。時值聯(lián)合國安理會在敘利亞問題上遲遲不能形成決議，阿爾及利亞前外長卜拉希米臨危受命，接替鎩羽而歸的安南，出任聯(lián)合國——阿盟敘利亞危機(jī)聯(lián)合特別代表。對此，平日難得就專業(yè)問題達(dá)成共識的朋友們的觀點(diǎn)竟然一致：這又將是一次失敗的嘗試。理由很簡單，中東困局的背后是大國政治博弈，安理會在這里不可能發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。

坐在一旁的我，不禁聯(lián)想到，無論是廟堂之高，還是江湖之遠(yuǎn)，聯(lián)合國，尤其是處理政治與安全事務(wù)的安理會，很可能給大部分國人留下的印象是，這是一個被大國綁架的、臃腫卻又用處不大的機(jī)構(gòu)。這個印象甚至反映在了國內(nèi)大學(xué)國際關(guān)系本科專業(yè)課程的設(shè)置中：在國際關(guān)系理論、近現(xiàn)代國際關(guān)系史與當(dāng)代國際關(guān)系的訓(xùn)練方面相當(dāng)重視，卻忽略了國際組織，更不用說大量開設(shè)專門旨在講授聯(lián)合國及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的課程了。

與國內(nèi)情況截然相反，巴黎政治學(xué)院設(shè)置了很多跟聯(lián)合國及其專門機(jī)構(gòu)相關(guān)的課程，學(xué)校總是邀請頂尖的學(xué)者與從事實(shí)務(wù)的高級外交官來校授課。

2012年春季學(xué)期，剛退休的法國外交官讓·馬克·德拉薩布利埃爾（Jean-Marc de La Sablière）先生回到母校，開設(shè)了“聯(lián)合國安理會”的課程。他曾出任希拉克總統(tǒng)的外交顧問；2002～2007年，他就任法國駐聯(lián)合國常駐代表。我和班上許多法國同學(xué)一道，尊稱這位滿頭銀發(fā)的老師為“大使先生”。

有60名同學(xué)選了這門課。其中有5名中國學(xué)生，是僅次于本土學(xué)生的第二大規(guī)模。

通過一個學(xué)期的課程，大使先生以自己的親身經(jīng)歷為基礎(chǔ)，帶我們走進(jìn)了安理會，了解了一些不為外人所知的幕后故事，最終令我改變了對這個機(jī)構(gòu)的老印象。

否決權(quán)——最火爆討論

第一堂課，大使先生讓同學(xué)們談?wù)摳髯詫Π怖頃睦斫狻：芏嗤瑢W(xué)都談到了安理會的低效——看來這不是中國大眾的獨(dú)有看法。有同學(xué)進(jìn)而指出，沒有強(qiáng)制力作后盾的國際合作機(jī)制難免會癱瘓。

順著這位同學(xué)的評論，大使先生解釋了安理會背后的理論之爭。他指出，安理會這樣的國際合作機(jī)制賴以建立的理論基礎(chǔ)是自由主義。自由主義從人性本善出發(fā)，推論出邪惡與戰(zhàn)爭不是不可避免的，借助集體行動、建立合作機(jī)制，人類可以避免陷入零和游戲的怪圈而共同獲益，由此消弭戰(zhàn)爭。然而，有史以來自由主義國際合作的第一次試驗(yàn)——國際聯(lián)盟，卻以有史以來最慘痛的悲劇——第二次世界大戰(zhàn)來收場。戰(zhàn)爭中，人性的丑惡使人們對自由主義所假定的性善論提出了質(zhì)疑，而以此假想為基礎(chǔ)構(gòu)建的國際制度也遭到了懷疑。聯(lián)合國是在人們對自由主義國際合作最沒有信心的時候開始運(yùn)作。

冷戰(zhàn)造成的緊張局勢、安理會的癱瘓更使得人們有理由相信，聯(lián)合國只是第二個國聯(lián)。為了給聯(lián)合國的繼續(xù)存在找尋信心，新自由制度主義誕生了。新自由制度主義者以囚徒困境為模型，指出縱然國家有私利，但在頻繁的互動中，唯有合作才能使它們實(shí)現(xiàn)最大利益。在每個國家都最為重視的首要利益，即安全上，道理更是如此。安理會就是一個各國可以通過合作謀得共同安全的平臺。藉此，安理會擺脫了理論困境。

然而，僅僅擺脫理論困境顯然是不夠的，安理會還面臨著現(xiàn)實(shí)的窘境。大使先生剛講完，立即有一位曾在日內(nèi)瓦聯(lián)合國機(jī)構(gòu)工作過的同學(xué)提出質(zhì)疑：冷戰(zhàn)中安理會在以色列和尼加拉瓜問題上的無能為力，表明安理會無法擺脫大國權(quán)斗場的污名。

“羅斯福在倡議‘四警察的時候，縱使已經(jīng)意識到蘇聯(lián)和西方會有分歧，也斷不會料想到，有朝一日地球會被冷戰(zhàn)撕裂成東西兩半?！贝笫瓜壬忉專怖頃谋举|(zhì)是大國協(xié)調(diào)、共同負(fù)責(zé)的集體安全制度，一般的分歧本不會使其癱瘓。接著，他提問：哪項(xiàng)制度安排是安理會在實(shí)際運(yùn)作中常常陷入僵局的根本原因？

在同學(xué)們拋出一堆答案后，大使先生等來了他認(rèn)為正確的那個：否決權(quán)。

聯(lián)合國憲章第27條賦予安理會五大常任理事國的這項(xiàng)權(quán)利，如今成為安理會改革議程中最具爭議性的議題。大使先生就這個爭議話題安排了一場主題為否決權(quán)是否應(yīng)保留的課堂辯論。那堂課也成為整學(xué)期氣氛最火爆的一堂課。

你方唱罷我登場，每一位同學(xué)都發(fā)表了觀點(diǎn)。有意思的是，同學(xué)們對否決權(quán)的態(tài)度并不受其國籍左右。

反對保留否決權(quán)的認(rèn)為：一、五常從不是超然的負(fù)責(zé)任的國家，它們并未按聯(lián)合國憲章的本意，即為了維護(hù)世界和平來行使否決權(quán)，相反它們總是為了自己或其盟友的利益；二、許多決議案在討論階段就被五常給斃了，其他國家甚至連閱讀一下的機(jī)會都沒有。支持保留否決權(quán)的認(rèn)為：一、五常仍然是當(dāng)今世界最有實(shí)力履行憲章所規(guī)定義務(wù)的國家；二、否決權(quán)可避免安理會通過直接針對五常之任何一國的決議，從而維系安理會不至于像國聯(lián)那樣解體。

大使先生傾向于保留否決權(quán)，而且認(rèn)為取消否決權(quán)不現(xiàn)實(shí)，同時他也指出需要從道義和法律上限制否決權(quán)的隨意使用。看來，這個熱點(diǎn)還會爭論下去。

既然否決權(quán)還得保留下去，那么對于一些國家來講，最佳的目標(biāo)就是成為擁有否決權(quán)的常任理事國。2005年借聯(lián)合國60周年啟動改革之機(jī)，日本、德國、巴西、印度結(jié)成四國聯(lián)盟，要求成為常任理事國。與之針鋒相對的咖啡俱樂部（又稱“團(tuán)結(jié)謀共識”運(yùn)動），則反對四國聯(lián)盟的提案。事實(shí)上，咖啡俱樂部從上世紀(jì)九十代起就致力于反對任何擴(kuò)大安理會的嘗試。

對于擴(kuò)常，大使先生的觀點(diǎn)很明確：“人越多，越難達(dá)成一致，這是常識。”他說四國聯(lián)盟的提案甫一提出便難逃失敗，有人透露，五常駐紐約的代表早就在私下取得了諒解，反對增加擁有否決權(quán)國家的數(shù)量。

整個事件的結(jié)局是，四國聯(lián)盟的提案被推遲討論，最終隨著整個聯(lián)合國改革方案一道，不了了之。

執(zhí)行力——詬病多

安理會常被人詬病的一點(diǎn)是：有決議，卻無法執(zhí)行。實(shí)際上，安理會是聯(lián)合國所有機(jī)構(gòu)中唯一有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，它的權(quán)力甚至可以延展到非聯(lián)合國會員身上。強(qiáng)制力的來源是聯(lián)合國憲章第七章。其中規(guī)定，在所有和平手段都已窮盡且無效的情況下，聯(lián)合國家可使用武力制止侵略及其它破壞和平的行為。

這里要插一句，在所有與國際法、國際組織及聯(lián)合國有關(guān)的課程中，可以說是言必曰憲章第七章。尤其出乎我想象的是，在強(qiáng)調(diào)理解與運(yùn)用的法國課堂，教授們竟然強(qiáng)烈建議我們把第七章的內(nèi)容背下來。

那一星期的課之前，大使先生要求每個同學(xué)選擇一個安理會依據(jù)憲章第七章行動的成功案例，并分析其成功的原因。全班來自不同國家、背景也不相同的60位同學(xué)，有40多位選擇了安理會第678號決議，即授權(quán)采取軍事手段制止伊拉克侵略科威特。

大家分析的理由歸結(jié)起來，無外乎兩條：薩達(dá)姆發(fā)動的是二戰(zhàn)后極為罕見的以吞并領(lǐng)土為目的侵略戰(zhàn)爭，并毫不諱言其目的，道義上沒有得到任何國家支持；1989年的蘇東劇變（1991年末蘇聯(lián)解體）后，蘇聯(lián)不想更不能在此議題上掣肘西方。

說到這里，大使先生帶著法國人的無奈嘟噥了一句：“憲章第七章的確得在美國強(qiáng)大的時候才發(fā)揮作用?！?/p>

維和行動——沒有爭議的偉大貢獻(xiàn)

幻燈片放映的照片中，有一輛白色的裝甲車，車身上寫著大大的黑色“UN”，上面坐著一名戴藍(lán)盔的士兵。大使先生說，這或許是聯(lián)合國維和行動給人們留下的最直接印象，但實(shí)際上，沒那么簡單。

聯(lián)合國的高級外交官們很清楚，要永久消弭一場沖突，必須根除沖突的溫床，因此維和任務(wù)的范圍也須不斷擴(kuò)大。安理會在組建并派遣維和部隊(duì)之外，還有專門小組負(fù)責(zé)原沖突地區(qū)的政治權(quán)力安排、經(jīng)濟(jì)與社會重建、司法與反腐等內(nèi)容。譬如，中國派駐利比里亞的維和警察除了維持治安，還負(fù)責(zé)訓(xùn)練當(dāng)?shù)鼐?，并幫助該國公共安全部門恢復(fù)履行職能。

當(dāng)然，在所有從事維和工作的機(jī)構(gòu)和人員中，維和部隊(duì)依然是最中堅(jiān)的力量。不過，大使先生提醒我們注意，憲章中沒有任何條文規(guī)定“維和行動”。然而無論如何，安理會從1948年就開始派遣維和部隊(duì)了。四十年后，聯(lián)合國維和部隊(duì)獲得了諾貝爾和平獎。

“實(shí)際上，這時候給它授獎為時尚早，聯(lián)合國維和部隊(duì)真正大展宏圖的年代從冷戰(zhàn)后才開始?！贝笫瓜壬o出了一組數(shù)據(jù)，迄今為止安理會授權(quán)的63場維和行動中，2/3是冷戰(zhàn)后開始的。他對安理會在維和行動中取得的成績非常驕傲：“除去17個仍在進(jìn)行的任務(wù)，已經(jīng)結(jié)業(yè)的地區(qū)，沒有一個地方烽煙再起?！?/p>