社會(huì)管理創(chuàng)新視角下的人民調(diào)解實(shí)證研究

田鑫

摘要：胡錦濤同志在省級(jí)干部社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)管理專題研討班上發(fā)言指出，必須加強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)新管理，提高社會(huì)化水平，建設(shè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義管理體系人民調(diào)解制度植根于“以和為貴”、“息訴止訟”的中國(guó)傳統(tǒng)文化，對(duì)于創(chuàng)新社會(huì)管理有著不可替代的作用。本文以小河區(qū)的小孟工業(yè)園區(qū)的人民調(diào)解工作為例，從社會(huì)管理創(chuàng)新的視角出發(fā)，就如何進(jìn)一步創(chuàng)新與發(fā)展人民調(diào)解制度，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，助推項(xiàng)目建設(shè)提出了具體的完善措施。

ス丶詞：社會(huì)管理，創(chuàng)新，人民調(diào)解

為積極應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的挑戰(zhàn)，搶抓國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)施產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃的機(jī)遇，《貴陽(yáng)市裝備制造業(yè)振興與發(fā)展實(shí)施計(jì)劃》中指出要加大小河區(qū)裝備制造業(yè)聚集區(qū)建設(shè)力度，著力做好小河—孟關(guān)裝備制造生態(tài)工業(yè)園的建設(shè)工作。^{[ 1]}但隨著小孟工業(yè)園區(qū)各項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目的逐步推進(jìn)，各類矛盾糾紛突出，人民調(diào)解制度在新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)之下，需要不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的變化，在發(fā)展基層政府功能的同時(shí)，要不斷的推動(dòng)民眾工作參與?共同化解民間的糾紛，行程共同作用、相互銜接，多元化的調(diào)節(jié)體系。

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ピ詰車氖七大報(bào)告中指出，“要完善、社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制，將人民內(nèi)部矛盾妥善處理，形成社會(huì)和諧人人有責(zé)，和諧社會(huì)人人共享的局面。”人民調(diào)解制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律制度，在化解矛盾糾紛時(shí)具有不傷感情、成本低、效率高的工作特色。同時(shí)具有介入早、方法靈活、成本低廉、容易執(zhí)行等特點(diǎn)。它被我國(guó)作為一項(xiàng)法律制度確定下來(lái)，為建立良好的社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮著獨(dú)特的作用。一是實(shí)行人民調(diào)解制度，利于繼承我過(guò)的傳統(tǒng)文化觀念，尊重息訟觀念、民間非訟以及“和為貴”的理念，從而提高解決機(jī)制的認(rèn)可度，使解決糾紛機(jī)制的有效性得到提高。二是對(duì)于一些較為常見的民事糾紛，通過(guò)民事訴訟更容易解決，更容易透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，真正立足于防范糾紛深化蔓延，立足調(diào)節(jié)雙方矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧可持續(xù)發(fā)展。三是要注重人民的調(diào)解作用，適應(yīng)了由傳統(tǒng)的“國(guó)家—民眾”二元結(jié)構(gòu)向“國(guó)家—公民社會(huì)—民眾”三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的發(fā)展趨勢(shì)。四、人民調(diào)解制度的完善，對(duì)于構(gòu)建多層次的解決糾紛系統(tǒng)有巨大的作用，有利于增強(qiáng)通過(guò)法院解決糾紛的有效性和時(shí)效性，從而降低成本，達(dá)到強(qiáng)化司法的作用。

ザ、小孟工業(yè)園區(qū)的矛盾糾紛及其調(diào)解的實(shí)踐運(yùn)作

バ∶瞎ひ翟扒位于貴陽(yáng)市小河區(qū)及花溪區(qū)，總面積約83平方公里，下轄7個(gè)行政村，28個(gè)村民組，4516戶，總?cè)丝?3951人，其中流動(dòng)人口4740人。隨著小孟工業(yè)園區(qū)建設(shè)加快，各種利益關(guān)系凸顯 ，農(nóng)村的矛盾出現(xiàn)的復(fù)雜化的多樣化的趨勢(shì)。從糾紛的性質(zhì)上看，農(nóng)村矛盾有過(guò)去的婚禮、鄰里、家庭糾紛等轉(zhuǎn)化成了現(xiàn)在復(fù)雜的工傷補(bǔ)償、宅基地糾紛、徒弟成敗糾紛、征地拆遷糾紛等，除了這些矛盾外，還有其他的糾紛，如：公民與基層干部的糾紛，公民與經(jīng)濟(jì)組織、基層政府的糾紛等。

2011年，在小孟工業(yè)園區(qū)共組織排查8次矛盾糾紛，排出矛盾糾紛160余起，涉及人數(shù)400余人，發(fā)生擋工堵路事件20余起，均是因項(xiàng)目多，征地多、拆遷多引發(fā)的村民與村民之間、村民與項(xiàng)目方之間、施工方與項(xiàng)目方之間的多種錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾糾紛，調(diào)處85余起，調(diào)解成功73起，調(diào)解率100%，調(diào)解成功率86%。從上述數(shù)據(jù)不難看出，大多數(shù)矛盾糾紛對(duì)于普通百姓來(lái)說(shuō)，調(diào)解是他們選擇最多的解紛方式?；诖?，小河區(qū)還以基層體制改革為契機(jī)，對(duì)糾紛調(diào)解和社會(huì)穩(wěn)定還專門設(shè)置了片區(qū)司法所和綜治維穩(wěn)辦公室，其最重要的職能就是糾紛調(diào)解這個(gè)主線。兩個(gè)辦公室實(shí)行兩塊牌子一套人馬，依托司法所為平臺(tái)，統(tǒng)一安排糾紛排查活動(dòng)和統(tǒng)一受理矛盾糾紛，建立調(diào)處中心的信訪調(diào)解窗口，直接面向群眾，對(duì)各類民間矛盾糾紛實(shí)行“一個(gè)窗口受理，一條龍?zhí)幚?，一體化解決”的糾紛調(diào)處工作機(jī)制，人民調(diào)解在維護(hù)小孟工業(yè)園區(qū)內(nèi)的和諧穩(wěn)定中“第一道防線”作用凸顯。

ト、人民調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)困境

ニ淙蝗嗣竦鶻舛暈護(hù)小孟工業(yè)園區(qū)穩(wěn)定，助推小孟工業(yè)園建設(shè)起了至關(guān)重要的作用，便因多種因素的影響，現(xiàn)有的人民調(diào)解工作已滯后于園區(qū)建設(shè)發(fā)展的需要，不能適應(yīng)于社會(huì)管理科學(xué)化水平的提高。主要表現(xiàn)在“四不”。

ィㄒ唬┒游椴晃?。现小孟工业园枪渤闪⒘?個(gè)調(diào)解委員會(huì)，除小孟社區(qū)服務(wù)中心調(diào)解委員會(huì)有專職工作人員外，其余7個(gè)行政村的調(diào)解委員會(huì)均由村干部兼職，他們除了要履行調(diào)解職責(zé)以外，還肩負(fù)了村內(nèi)大量的其他工作，往往應(yīng)接不暇，導(dǎo)致不能正常履行調(diào)解職責(zé)。加之2011個(gè)各村面臨著換屆選舉，沒(méi)有及時(shí)調(diào)整和充實(shí)人民調(diào)解員，或者充實(shí)調(diào)整人民調(diào)解員后，新上任的干部不熟悉工作，導(dǎo)致“有崗無(wú)人、有人多職、有心無(wú)力”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；

ィǘ）水平不高。基層調(diào)解員年齡偏大和文化水平偏低是很明顯的事實(shí)，有些調(diào)解員對(duì)國(guó)家法律了解較少，缺乏專業(yè)訓(xùn)練，這將對(duì)調(diào)解過(guò)程的合法性帶來(lái)不確定。加之由于經(jīng)費(fèi)等多方面的原因，人民調(diào)解員培訓(xùn)未系統(tǒng)化、制度化，多數(shù)培訓(xùn)都是以會(huì)代訓(xùn)，培訓(xùn)對(duì)象、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式等都有較大的局限性，導(dǎo)致無(wú)法正確認(rèn)識(shí)和把握新形勢(shì)下農(nóng)村各類矛盾的特點(diǎn)和規(guī)律，面對(duì)新形勢(shì)下呈現(xiàn)出的新問(wèn)題，人不少的人民調(diào)解員是“老辦法不管用，新辦法不會(huì)用”，顯得束手無(wú)策。

ィㄈ）程序不嚴(yán)。在人民調(diào)解工作中仍存在調(diào)解程序不規(guī)范，調(diào)解檔案不健全、調(diào)解內(nèi)容不完善等現(xiàn)象。輕文書、輕程序、重結(jié)果、重口頭等問(wèn)題尤為突出，很多調(diào)解員都是以詢問(wèn)代筆錄、以口頭代協(xié)議。在走訪小孟工業(yè)園區(qū)下轄七個(gè)村的人民調(diào)解委員會(huì)，使用格式化人民調(diào)解文書的不足20%，口頭調(diào)解協(xié)議占80%以上，既缺乏嚴(yán)肅性，更嚴(yán)重影響了人民調(diào)解協(xié)議的法律效力。

ィㄋ模┚費(fèi)不足。小河區(qū)司法局用于指導(dǎo)人民調(diào)解的工作經(jīng)費(fèi)很少，雖然每年都以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”形式兌現(xiàn)人民調(diào)解員人民調(diào)解補(bǔ)貼，在一定程度上提高了人民調(diào)解員的積極性，但人民調(diào)解工作任務(wù)繁重，撥付的工作經(jīng)費(fèi)和給予的補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日常工作的需要。同時(shí)，村（居）人民調(diào)解委員會(huì)的基本辦公經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障，格式化調(diào)解文書、卷宗檔案等無(wú)法制作。

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ピ諦∶瞎ひ翟扒內(nèi)提高服務(wù)社會(huì)管理科學(xué)化水平，人民調(diào)解工作大有可為，針對(duì)上述存在的問(wèn)題，筆者提出幾點(diǎn)可行性的具體完善措施。

ィㄒ唬┑匚灰提升。原司法部部長(zhǎng)肖揚(yáng)所說(shuō)：“人民調(diào)解員實(shí)際上是一支不穿警服的人民警察,也是遍布城鄉(xiāng)和廠礦企業(yè)的法律服務(wù)人員…如果充分發(fā)揮100多萬(wàn)個(gè)人民調(diào)解組織、1000多萬(wàn)人民調(diào)解員的作用,比增編幾萬(wàn)乃至幾十萬(wàn)人民警察的代價(jià)少得多…”。^{[ 2]}《人民調(diào)解法》明文規(guī)定，司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)本區(qū)域的人民調(diào)解工作。但司法行政工作線長(zhǎng)面廣、職能不硬，在現(xiàn)有的體制下無(wú)法有效地?fù)?dān)負(fù)起應(yīng)有職責(zé)。要賦予司法行政部門考核獎(jiǎng)懲權(quán)和指揮調(diào)度權(quán)，以提高工作指導(dǎo)的實(shí)效和權(quán)威，從而督促人民調(diào)解工作落實(shí)。

ィǘ）隊(duì)伍要穩(wěn)定。要加快落實(shí)村（居）級(jí)專職人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解員隊(duì)伍的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。要增編擴(kuò)員，按照司法所一所三人的要求，編制配齊，人員滿員。同時(shí)非因特殊情況基層司法所人員不能被其他職能部門抽調(diào)借用，并以文件形式加以明確規(guī)范，以此充實(shí)穩(wěn)定人民調(diào)解隊(duì)伍。要在當(dāng)前園區(qū)內(nèi)各村全面建立人民調(diào)解委員會(huì)的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地發(fā)展行業(yè)性、區(qū)域性人民調(diào)解組織，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)無(wú)縫覆蓋。

ィㄈ）培訓(xùn)要經(jīng)常。要建立崗前培訓(xùn)制度，新任命的司法助理員和新聘任、選舉產(chǎn)生的調(diào)委會(huì)成員必須經(jīng)過(guò)崗前培訓(xùn)合格后，方可上崗。要完善年度培訓(xùn)制度，對(duì)在崗的司法助理員和人民調(diào)解員要有計(jì)劃地進(jìn)行知識(shí)更新和技能強(qiáng)化培訓(xùn)。要建立實(shí)用培訓(xùn)制度。從實(shí)際出發(fā)，采取多種形式開展培訓(xùn)工作，既可以舉辦培訓(xùn)班，也可以采取以會(huì)代訓(xùn)、研討交流、實(shí)地考察、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、參與法院審判實(shí)踐等形式開展培訓(xùn)。

ィㄋ模┍Ｕ弦到位。加大財(cái)政投入力度，建立人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算增長(zhǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，確保人民調(diào)解工作的正常運(yùn)行。建立基層人民調(diào)解員個(gè)案補(bǔ)貼、誤工補(bǔ)貼、固定津貼保障機(jī)制，制定補(bǔ)貼管理辦法，落實(shí)補(bǔ)貼保障制度，充分調(diào)動(dòng)人民調(diào)解員工作的積極性和主動(dòng)性。（作者單位：貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 貴陽(yáng)市小河區(qū)司法局）

げ慰嘉南祝

ぃ1］ 貴陽(yáng)市小河區(qū)發(fā)展和改革局：《貴陽(yáng)市小河區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要匯編》,2011

ぃ2］ 《人民調(diào)解》編輯部：《肖揚(yáng)部長(zhǎng)高度贊揚(yáng)人民調(diào)解工作》［J］?《人民調(diào)解》, 1998 (3).