淺淡政府臨時性公共組織的結(jié)構(gòu)

羅菡菡

摘要：臨時性組織是為守成特定的、臨時的任務(wù)而設(shè)立的組織。其目標(biāo)是具體而暫時的，所擔(dān)負(fù)的任務(wù)通常有明確的時限要求。是非經(jīng)常的、不便于劃歸常設(shè)性組織的。臨時性公共組織則是公共管理部門在管理公共事物的過程中，因要達(dá)成某個特定目標(biāo)而專門設(shè)立的。其組織成員所擔(dān)任的職務(wù)以及在組織中所承擔(dān)的工作任務(wù)具有臨時性，會隨著公共目標(biāo)的達(dá)成、臨時性公共組織的解散而結(jié)束；但又具有一定的延續(xù)性，在臨時性公共組織解散后一些與此次工作相關(guān)的后續(xù)工作可能需要臨時性公共組織中的某些成員繼續(xù)完成。

ス丶詞：臨時性公共組織；結(jié)構(gòu)分析

公共組織就是以管理社會公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公共利益為目的，擁有法定的或授予的公共權(quán)力的所有組織實(shí)體。它不以營利為目的，而是以服務(wù)社會大眾、提高公共利益為宗旨的組織。從狹義上看，是行使行政權(quán)，達(dá)成公共目的的組織。

ス共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織內(nèi)部各要素的排列組合方式，是公共組織內(nèi)部各部分、各要素之間的相互關(guān)系。公共組織各要素包括組織成員、財政經(jīng)費(fèi)、物質(zhì)設(shè)備等物質(zhì)條件和組織目標(biāo)、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系等精神要素。綜合這六種要素，其核心就是組織成員、組織目標(biāo)和特定的人際關(guān)系。

ヒ?、临蕯涝构步M織的基本定義及構(gòu)成情況

1.臨時性公共組織的基本定義

チ偈斃宰櫓是為守成特定的、臨時的任務(wù)而設(shè)立的組織。其目標(biāo)是具體而暫時的，所擔(dān)負(fù)的任務(wù)通常有明確的時限要求。是非經(jīng)常的、不便于劃歸常設(shè)性組織的。在其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)完成后，即被解散。

チ偈斃怨共組織則是公共管理部門在管理公共事物的過程中，因要達(dá)成某個特定目標(biāo)而專門設(shè)立的。其組織成員所擔(dān)任的職務(wù)以及在組織中所承擔(dān)的工作任務(wù)具有臨時性，會隨著公共目標(biāo)的達(dá)成、臨時性公共組織的解散而結(jié)束；但又具有一定的延續(xù)性，在臨時性公共組織解散后一些與此次工作相關(guān)的后續(xù)工作可能需要臨時性公共組織中的某些成員繼續(xù)完成。

2.臨時性公共組織的基本構(gòu)成

チ偈斃怨共組織一般是為某個專項工作專門成立的領(lǐng)導(dǎo)小組，組長一般為政府或某具體工作部門主要領(lǐng)導(dǎo)，組員為涉及該項工作的相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)或負(fù)責(zé)人。該領(lǐng)導(dǎo)小組一般下設(shè)辦公室，辦公室主任為具體負(fù)責(zé)該項工作的主管或分管領(lǐng)導(dǎo)，辦公室成員即為進(jìn)行具體工作的相關(guān)部門工作人員。

チ偈斃怨共組織的成員還分為專職和兼職兩種。某些大型的專項工作任務(wù)繁重、事務(wù)龐雜、持續(xù)時間較長，并且需要該組織中的成員對此項工作非常專注；而其他多數(shù)專項工作，因?yàn)楣ぷ鞒掷m(xù)時間不會太長、工作任務(wù)相對不那么重，或是某些政府部門工作人員較少無法抽調(diào)出專職的工作人員來進(jìn)行專項工作，只能兼任。

ザ、花溪區(qū)開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作的背景

ァ鍛戀毓芾矸ā肥凳┮岳?；ㄏ獏^(qū)按照國家法律法規(guī)和政策積極開展土地登記工作，取得了一定的成績，對推進(jìn)土地市場建設(shè)，維護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，當(dāng)時條件的限制，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作總體滯后，登記發(fā)證率還很低，已頒證的農(nóng)村集體土地所有權(quán)大部分只確權(quán)登記到行政村農(nóng)民集體一級，沒有確認(rèn)到每一個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，這與中央的要求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)。因此，明晰集體土地財產(chǎn)權(quán)，加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作任務(wù)十分緊迫繁重。

ソ刂2010年底，花溪區(qū)有165個行政村，集體土地所有權(quán)發(fā)證數(shù)量為137宗，集體建設(shè)用地發(fā)證數(shù)量為178宗，農(nóng)村宅基地發(fā)證數(shù)為7719宗?；ㄏ獏^(qū)集體土地所有權(quán)登記工作由于部分村莊間因歷史遺留問題對于行政村界一直存在爭議，未能核發(fā)所有權(quán)證書外，其余均按照國土資源部《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)［2001］359號）文件要求，于2005年全部完成所有權(quán)登記。此外，大部分農(nóng)村集體土地使用權(quán)——尤其是村民宅基地使用權(quán)并未進(jìn)行大規(guī)模的登記。一是由于自第一次土地調(diào)查以來，城鎮(zhèn)發(fā)展水平日益提升，從而帶來的土地使用量增加，各類用地的調(diào)整工作量加大，以及國家重點(diǎn)建設(shè)項目的供用地需求工作量較大，政府與國土資源管理部門未能對宅基地使用權(quán)登記展開統(tǒng)一的大規(guī)模確權(quán)登記工作；二則是此前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢，大部分村民對于宅基地使用權(quán)并未形成具體的認(rèn)識，對于保護(hù)自身的權(quán)益也沒有確切的理解，對宅基地使用權(quán)登記的積極性不高。由此帶來的諸如村民權(quán)益得不到保證、集體土地使用情況無規(guī)劃造成的土地利用欠缺科學(xué)，以及因歷史遺留問題造成的使用權(quán)爭議等問題，都給土地資源管理工作帶來了諸多不便。

ザ近年來，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的深入開展，我國農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作的瓶頸制約日益明顯。黨的十七屆三中全會公報以及2009年、2010年中央一號文件，都將明晰土地產(chǎn)權(quán)、加大集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作力度作為夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、農(nóng)村土地管理制度改革和促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的前提和保障，尤其是2010年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》明確提出，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。在2011年12月27日召開的中央農(nóng)村工作會議上，國務(wù)院總理溫家寶也強(qiáng)調(diào)，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作為基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。因此，從法律上明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢和土地管理工作的迫切需要。可以說，這項工作的開展，對維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，化解農(nóng)村社會矛盾，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響是巨大而深遠(yuǎn)的。

ト、花溪區(qū)農(nóng)房確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室構(gòu)成分析及職能評估

1.花溪區(qū)農(nóng)房確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室構(gòu)成情況

グ湊展土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部三部委2011年5月下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)［2011］60號）文件要求，花溪區(qū)于2011年5月開始首先對數(shù)量最大的農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住房展開了確權(quán)登記工作，成立了花溪區(qū)農(nóng)房確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，花溪區(qū)農(nóng)房確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組由區(qū)委書記、副書記、區(qū)長以及各相關(guān)門部領(lǐng)導(dǎo)或主要負(fù)責(zé)人組成，組長、副組長分別由區(qū)委、區(qū)政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組成員?；ㄏ獏^(qū)農(nóng)房確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室在區(qū)住房建設(shè)局，辦公室成員由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）、區(qū)住房建設(shè)局、公安局、國土資源局以及各相關(guān)部門抽調(diào)。

ゴ送猓在此項工作中主要涉及的有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門，例如花溪區(qū)國土分局，也成立了農(nóng)村宅基地登記發(fā)證領(lǐng)導(dǎo)小組配合此項工作。領(lǐng)導(dǎo)小組由局領(lǐng)導(dǎo)與各科室負(fù)責(zé)人組成，局長任組長。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在具體進(jìn)行該項工作的地籍規(guī)劃科，由分管局長任辦公室主任，地籍科工作人員以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所工作人員任辦公室成員。

2.花溪區(qū)農(nóng)房確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室結(jié)構(gòu)分析

ス共組織的結(jié)構(gòu)類型分為：（1）直線式組織結(jié)構(gòu)；（2）職能式組織結(jié)構(gòu)；（3）直線-職能式組織結(jié)構(gòu)；（4）事業(yè)部式組織結(jié)構(gòu)；（5）矩陣式組織結(jié)構(gòu)；（6）委員會式組織結(jié)構(gòu)；（7）虛擬式組織結(jié)構(gòu)；（8）團(tuán)隊式組織結(jié)構(gòu)。

セㄏ區(qū)農(nóng)房確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室是公共組織中比較典型的直線-職能式結(jié)構(gòu)。這類結(jié)構(gòu)的主要特點(diǎn)是：在各級行政首長領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立相應(yīng)的職能部門，形成行政首長的統(tǒng)一指揮與專業(yè)行政部門管理的有機(jī)結(jié)合。這種形式也是各國政府基本采用的結(jié)構(gòu)形式。

セㄏ區(qū)農(nóng)房確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的組織構(gòu)成清楚地顯示了這一特征，由領(lǐng)導(dǎo)小組組長進(jìn)行統(tǒng)一部署，小組成員配合和協(xié)助組長對確權(quán)工作進(jìn)行溝通和相應(yīng)的安排。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室則負(fù)責(zé)具體組織和開展確權(quán)登記工作。辦公室組織各相關(guān)工作部門對《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了貫徹學(xué)習(xí)、組織工作人員進(jìn)行了培訓(xùn)，并采取多種形式，加大宣傳和工作力度，爭取廣大農(nóng)民群眾和社會各界的理解和支持，增強(qiáng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）登記發(fā)證工作的緊迫感，集中力量，克服困難，以確保宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作順利展開。在具體工作中，作為辦公室成員的職能部門工作人員結(jié)合自己所在部門的工作內(nèi)容開展宅基地確權(quán)登記的內(nèi)容：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）作為與村民最接近的政府部門，是確權(quán)工作中最重要的一環(huán)，主要負(fù)責(zé)收集各戶的戶籍和建設(shè)用地批準(zhǔn)書等基礎(chǔ)資料，對其進(jìn)行初步審核，將初審后符合條件辦理登記的資料交到區(qū)國土部門進(jìn)行復(fù)審。復(fù)審?fù)ㄟ^后，在花溪區(qū)農(nóng)房確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的統(tǒng)一安排下進(jìn)行宗地圖的測繪和地籍調(diào)查工作。其后對擬登記的宅基地進(jìn)行公告，公告期滿后交區(qū)國土分局核發(fā)集體土地使用證。

ニ?、结?/p>

チ偈斃怨共組織雖然不是一種正式的公共組織形式，但在公共管理的過程中發(fā)揮著非常重要的作用。臨時性公共組織非常具有的靈活性，它的組建和解散對各級公共部門的日常工作都不會帶來負(fù)面的影響；相反，正是因?yàn)樗拇嬖?，才能使公共部門能更好地發(fā)揮其管理社會公共事務(wù)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的基本職責(zé)。臨時性公共組織的組織結(jié)構(gòu)和職能設(shè)置是其進(jìn)行專項工作和輔助公共部門管理公共事務(wù)作用的基礎(chǔ)，對臨時性公共組織的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析研究，將有利于更好地發(fā)揮臨時性公共組織的機(jī)構(gòu)職能、更好地服務(wù)于社會。（作者單位：貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

おおおおおおお

げ慰嘉南祝

ぃ1］ 張成福，黨秀云.公共管理學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社

ぃ2］ 劉國靖.我國國家級公共組織體系構(gòu)成初探［J］.新西部.2008(6).

ぃ3］ 岳澎，任浩.公共組織結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢研究［J］.運(yùn)城學(xué)院學(xué)報.2006(24)：40-43.

ぃ4］ 岳澎.公共組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)及其影響因素分析［J］. 運(yùn)城學(xué)院學(xué)報.2007(25)：53-55.