公安機(jī)關(guān)之執(zhí)法地位探究

崔向前

【摘要】在鐵道交通事故處理中，現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章未能解決鐵路公安機(jī)關(guān)合理科學(xué)的執(zhí)法定位問(wèn)題，這給事故的救援帶來(lái)很多阻礙甚至引發(fā)矛盾。解決這個(gè)問(wèn)題，目前至少需要在兩個(gè)方面進(jìn)行改革：一是要把《鐵路交通事故應(yīng)急救援規(guī)則》中規(guī)定的警方職權(quán)至少上升為行政法規(guī)規(guī)定；二是要從體制上解決行業(yè)公安自身執(zhí)法的相對(duì)獨(dú)立性問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】公共安全 鐵道應(yīng)急警務(wù) 執(zhí)法地位

研究背景分析

對(duì)于我國(guó)的鐵路運(yùn)輸，一方面，無(wú)論是日常運(yùn)營(yíng)還是特情調(diào)圖處置，都是由鐵路主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，發(fā)生事故后也是由鐵路主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，實(shí)行的是集中統(tǒng)一調(diào)度指揮的體制。另一方面，因?yàn)槭鹿收{(diào)查涉及面較廣，專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，加之現(xiàn)行的鐵路公安體制等因素的制約，即使是現(xiàn)行的《鐵道交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》（下文簡(jiǎn)稱《條例》），也未能跳出這些制約因素，因此不能為鐵道交通事故處理提供全面科學(xué)的指導(dǎo)。這對(duì)目前的鐵道警務(wù)應(yīng)急處置造成了很多不利的影響。與地方公安機(jī)關(guān)相比，無(wú)論是在事故處置的執(zhí)法地位還是在應(yīng)急警務(wù)活動(dòng)程序上，二者都存在著很大的差異。

在理論上，重大鐵道交通事故屬于公共安全危機(jī)事件，國(guó)外對(duì)于公共安全危機(jī)的研究已經(jīng)較為成熟?！捌湓谖鞣絿?guó)家是一個(gè)日臻成熟的學(xué)科，基本理論原則己經(jīng)形成，核心是全面緊急事態(tài)管理原則，在此之下包括全危險(xiǎn)方法、綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)、緊急事態(tài)管理的生命周期或四個(gè)階段理論以及有準(zhǔn)備的社區(qū)理論。它們構(gòu)成了西方國(guó)家公共安全管理理論的基本框架，廣泛應(yīng)用于公共安全治理。這些理論原則主要由美國(guó)創(chuàng)立，為西方國(guó)家所采納，成為西方公共安全管理的理論原則?！雹?/p>

在西方國(guó)家公共安全管理理論的影響下，我國(guó)在《緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)法》出臺(tái)后，從國(guó)家到各部門、各行業(yè)基本都結(jié)合自身工作特點(diǎn)研究制定了應(yīng)對(duì)緊急事態(tài)的預(yù)案。鐵道部遵循公共危機(jī)應(yīng)急管理的四階段理論，對(duì)鐵路應(yīng)急管理在突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)各個(gè)階段的業(yè)務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)分析，并結(jié)合我國(guó)突發(fā)公共危機(jī)應(yīng)急管理的研究成果，建立了鐵路部門應(yīng)急管理體系框架，初步構(gòu)建了包括《國(guó)家處置鐵路行車事故應(yīng)急預(yù)案》、《條例》、《鐵路交通事故應(yīng)急救援規(guī)則》（下文簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）在內(nèi)的應(yīng)急管理制度體系，這標(biāo)志著我國(guó)鐵道部門應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的工作已經(jīng)基本上升到了制度層面，但這些框架性的制度在2008年山東“4·28”事故，特別是2011年溫州“7·23”事故處理中捉襟見肘。在2011年溫州“7·23”事故救援過(guò)程中甚至出現(xiàn)了“溫州特警與鐵道官方部門語(yǔ)調(diào)不一致、救援步調(diào)不一致”事件，因此引起了民憤。所以，對(duì)于警方在應(yīng)急處置鐵道交通事故中的執(zhí)法地位、基本原則、警務(wù)快速反應(yīng)機(jī)制等基本理論，需要深入研究，而從依法行政、科學(xué)用警的角度看，執(zhí)法地位則是研究的基礎(chǔ)，是進(jìn)一步解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

鐵路公安機(jī)關(guān)在處置鐵道交通事故中的角色分析

在國(guó)務(wù)院的《條例》中，并未詳細(xì)規(guī)定公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，涉及公安機(jī)關(guān)的職責(zé)主要是事故報(bào)告、事故調(diào)查、法律責(zé)任三個(gè)部分，而事故救援環(huán)節(jié)則較為模糊。

在事故報(bào)告環(huán)節(jié)，《條例》第十四條規(guī)定：“事故發(fā)生后，事故現(xiàn)場(chǎng)的鐵路運(yùn)輸企業(yè)工作人員或者其他人員應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄰近鐵路車站、列車調(diào)度員或者公安機(jī)關(guān)。有關(guān)單位和人員接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即將事故情況報(bào)告事故發(fā)生地鐵路管理機(jī)構(gòu)?！边@說(shuō)明公安機(jī)關(guān)是接受事故報(bào)警的機(jī)關(guān)和處理警情的機(jī)關(guān)，接受后不是自己自主處理而是需要向事故發(fā)生地鐵路管理機(jī)構(gòu)報(bào)告，等待指令。

在事故應(yīng)急救援的環(huán)節(jié)，《條例》并未明確界定公安機(jī)關(guān)（包括地方）的這個(gè)職責(zé)。按照其第十八條規(guī)定，事故發(fā)生后首先采取措施的是列車司機(jī)或者運(yùn)轉(zhuǎn)車長(zhǎng)，如果車長(zhǎng)無(wú)法處置的才報(bào)告鄰近鐵路車站、列車調(diào)度員進(jìn)行處置。只有在第二十條規(guī)定的事故發(fā)生地縣級(jí)以上地方人民政府的應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)的情形出現(xiàn)后，地方公安機(jī)關(guān)才會(huì)隨著地方政府的應(yīng)急預(yù)案而啟動(dòng)參與救援。在第十九條的情況下鐵路公安機(jī)關(guān)仿佛沒(méi)有責(zé)任，仿佛沒(méi)有工作可做，其實(shí)乘警是在車長(zhǎng)的指揮下參與處置，按照現(xiàn)有體制緊急處置啟動(dòng)權(quán)則由車長(zhǎng)承擔(dān)。乘警是聽車長(zhǎng)絕對(duì)指揮還是自我獨(dú)立決策友好協(xié)作成為緊急情況下的一個(gè)問(wèn)題。這涉及到救援的協(xié)作力度、效率、責(zé)任承擔(dān)主體等方面。這樣就不利于積極警務(wù)的展開，特別是救援。

在事故調(diào)查環(huán)節(jié)，《條例》第二十六條雖然明確了公安機(jī)關(guān)是事故調(diào)查主體之一，但由于鐵路公安的行業(yè)警察體制問(wèn)題，調(diào)查的獨(dú)立性無(wú)法保障，公正性先天缺陷，因此導(dǎo)致質(zhì)疑不斷，公信力不足。

在追究法律責(zé)任環(huán)節(jié)，雖然《條例》第四十條規(guī)定：“構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡捎谏鲜鲂袠I(yè)警察身份的問(wèn)題，其自由裁量幅度、暗箱操作的空間特別大，追究力度有限，不能做到公開通明。

總之，《條例》并未解決鐵路公安機(jī)關(guān)合理科學(xué)的執(zhí)法定位問(wèn)題。不過(guò)，鐵道部的《規(guī)則》進(jìn)一步明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)在鐵路交通事故中應(yīng)急救援的職責(zé)問(wèn)題。《規(guī)則》總則第六條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參與事故應(yīng)急救援，負(fù)責(zé)保護(hù)事故現(xiàn)場(chǎng)，維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)治安秩序，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察和調(diào)查取證，依法查處違法犯罪嫌疑人，協(xié)助搶救遇險(xiǎn)人員?！?/p>

在報(bào)告環(huán)節(jié)，其要求與《條例》基本一致，《規(guī)則》第九條規(guī)定：“事故發(fā)生后，現(xiàn)場(chǎng)鐵路工作人員或者其他有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)立即向鄰近鐵路車站、列車調(diào)度員、公安機(jī)關(guān)或者相關(guān)單位負(fù)責(zé)人報(bào)告。接到報(bào)告的單位、部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要立即通知救援隊(duì)和救援列車。”這明確了公安機(jī)關(guān)接到報(bào)告后也可以自己決策通知救援隊(duì)伍。

在現(xiàn)場(chǎng)救援環(huán)節(jié)，《規(guī)則》補(bǔ)充了《條例》的不足，其第三十四條明確規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織解救和疏散遇險(xiǎn)人員，設(shè)置現(xiàn)場(chǎng)警戒區(qū)域，阻止未經(jīng)批準(zhǔn)人員進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，指定專人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查取證，必要時(shí)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)交通管制，負(fù)責(zé)事故現(xiàn)場(chǎng)旅客、貨物及沿線滯留列車的安全保衛(wèi)工作。”這條規(guī)定明顯加重了總則第六條“協(xié)助搶救遇險(xiǎn)人員”的角色。公安機(jī)關(guān)成為現(xiàn)場(chǎng)救人指揮者。第三十四條的規(guī)定等于把《條例》規(guī)定的救援中的救人指揮權(quán)從鐵路企業(yè)手中轉(zhuǎn)移給公權(quán)力部門—公安機(jī)關(guān)。但鐵路警察屬于行業(yè)（企業(yè)）公安，該種轉(zhuǎn)移意義不大，對(duì)外實(shí)際上仍然是權(quán)責(zé)不清。

《規(guī)則》增加了善后處理環(huán)節(jié)。其第三十九條規(guī)定由縣級(jí)或者相當(dāng)于縣級(jí)以上的公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)處理尸體；第四十一條規(guī)定的是對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)遺留的財(cái)物，事故善后處理工作組或者公安部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清點(diǎn)、登記并妥善保管，即尸體和現(xiàn)場(chǎng)遺留的財(cái)物處理權(quán)屬于公安機(jī)關(guān)。這是對(duì)《條例》的具體補(bǔ)充，也符合公安機(jī)關(guān)的本職。在罰則部分，其與《條例》的規(guī)定基本一致。

問(wèn)題與對(duì)策

綜上所述，公安機(jī)關(guān)在鐵道交通事故緊急救援中的職責(zé)已經(jīng)由國(guó)務(wù)院《條例》中的不甚明確，變成了《規(guī)則》中組織救人的主角，同時(shí)還負(fù)有維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)秩序、現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)、責(zé)任調(diào)查、善后處理及沿線滯留旅客的安全保衛(wèi)等職責(zé)。

雖然職責(zé)明確，但由于《規(guī)則》屬于鐵道部的規(guī)章，因此其效力有限，其規(guī)定公安機(jī)關(guān)的救援職責(zé)合法性也經(jīng)不起推敲。如規(guī)定救援職責(zé)在鐵路公安機(jī)關(guān)，實(shí)際上僅僅在公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)就出現(xiàn)了兩種不同的指揮權(quán)（鐵路和地方），這樣就會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、協(xié)作不力及指揮不暢等問(wèn)題。目前需要確保警方在處理事故時(shí)具有獨(dú)立的實(shí)質(zhì)性的執(zhí)法權(quán)。只有這樣才能解決救援時(shí)指揮決策的問(wèn)題，保證合同作戰(zhàn)的有效性，才能解決調(diào)查處理階段的公正性、公信力等問(wèn)題，才能解決善后工作中的合法性等問(wèn)題。

解決警方執(zhí)法權(quán)獨(dú)立性問(wèn)題，目前至少需要在兩個(gè)方面進(jìn)行改革：一是要把《鐵路交通事故應(yīng)急救援規(guī)則》中規(guī)定的警方職權(quán)至少上升為行政法規(guī)規(guī)定；二是要從體制上解決行業(yè)公安自身執(zhí)法的相對(duì)獨(dú)立性問(wèn)題。前者在技術(shù)上很好操作，是立法層次提升問(wèn)題；后者則需要國(guó)家進(jìn)一步加快推進(jìn)包括鐵路公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的鐵路司法改革。因此，難點(diǎn)在于后者。目前的鐵路司法改革，法院與檢察院方面較為徹底，但有關(guān)鐵路公安的改革還不甚明朗，尚沒(méi)有成熟的方案。建議隨鐵路法院與檢察院的移交把鐵路公安隊(duì)伍全部移交地方屬地管理，從而破解行業(yè)公安的弊端，建立以地方為主的符合現(xiàn)代警務(wù)科學(xué)的體制與機(jī)制。

（作者單位：鄭州大學(xué)；本文系2011年河南省社科聯(lián)“完善公共安全事件預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處置體系研究—以重大鐵道交通運(yùn)輸安全事件應(yīng)急警務(wù)為視角”階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：SKL-2011-125）

注釋

①夏保成：“西方國(guó)家公共安全管理的理論與原則芻議”《河南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2006年第1期。