發(fā)達(dá)國(guó)家低收入階層住房保障經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

任曉敏 喬世東 劉艷麗

【摘要】世界各國(guó)低收入家庭的住房保障問(wèn)題均是個(gè)重大的民生問(wèn)題。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面已積累了諸多豐富而有益的經(jīng)驗(yàn)。本文主要從政府主導(dǎo)地位、推進(jìn)住房保障的法制化進(jìn)程、發(fā)揮住房租賃的保障作用等七個(gè)視角介紹發(fā)達(dá)國(guó)家住房保障實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示，從而針對(duì)我國(guó)的具體情況提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】發(fā)達(dá)國(guó)家低收入階層住房保障政策啟示

低收入家庭的住房保障問(wèn)題是一個(gè)重大的民生問(wèn)題。我國(guó)政府在“十七大”報(bào)告中指出：“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居?！薄敖∪庾》恐贫?，加快解決城市低收入家庭住房困難?！边@充分體現(xiàn)了黨和政府對(duì)建立包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房在內(nèi)的住房保障制度的高度重視。低收入家庭的住房保障問(wèn)題一直是西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展規(guī)劃的一項(xiàng)重要議題。也是世界各國(guó)面臨的一個(gè)共同性社會(huì)問(wèn)題?？v觀(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家面向低收入家庭的住房保障均是以公共住房或房租補(bǔ)貼等政策為主，在實(shí)際操作中又因時(shí)因地制宜，方式各異，但都取得了良好的效果。低收入家庭的住房保障制度改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，這項(xiàng)制度改革的推動(dòng)，在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須要立足我國(guó)的基本國(guó)情和特色模式。本文主要探討發(fā)達(dá)國(guó)家低收入階層住房保障經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ綄?duì)我國(guó)的啟示，以期促進(jìn)我國(guó)住房保障制度的發(fā)展與完善。

一、確定和強(qiáng)化政府在低收入住房保障體系中的主導(dǎo)作用

住房作為一種特殊的商品，具有價(jià)值量大、使用期長(zhǎng)的特點(diǎn)，作為社會(huì)的低收入階層很難通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的買(mǎi)賣(mài)來(lái)解決自身的居住問(wèn)題。在現(xiàn)代社會(huì)中政府已日益把保障民生作為一項(xiàng)重要的工程，而其中住房保障制度的構(gòu)建和完善必將作為社會(huì)政策的重要組成部分，成為政府履行公共服務(wù)職責(zé)的重要體現(xiàn)。縱觀(guān)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的住房保障制度，其中一條重要的經(jīng)驗(yàn)就是確定和強(qiáng)化政府在解決低收入人群住房問(wèn)題中的主導(dǎo)作用。西方國(guó)家雖然主張市場(chǎng)調(diào)節(jié)，但在住宅建設(shè)上政府卻用各種方法進(jìn)行干預(yù)。英國(guó)是世界上最早實(shí)行政府干預(yù)住房市場(chǎng)的國(guó)家。早在十九世紀(jì)末，英國(guó)政府就開(kāi)始著手構(gòu)建公共住房體系。到1979年，公共住宅已達(dá)到650萬(wàn)個(gè)單位，占全國(guó)住房總量的1/3。發(fā)達(dá)國(guó)家住房制度的法律中都明確了居住權(quán)是公民權(quán)利的重要組成部分，國(guó)家的一項(xiàng)基本職能就是保障并維護(hù)公民的基本居住權(quán)。

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的住房經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)住房保障制度的完善必須要把強(qiáng)化政府責(zé)任機(jī)制作為首要任務(wù)，把保障低收入階層的住房問(wèn)題放到住房保障的首要位置，政府應(yīng)在低收入住房的建設(shè)資金上給予絕對(duì)的支持。法國(guó)廉租房的建設(shè)資金由中央政府、大區(qū)政府、省政府、市鎮(zhèn)政府和一些大企業(yè)或事業(yè)單位共同籌集，其中政府資金通常達(dá)70%。根據(jù)法國(guó)政府2006年公布的政令，所有市鎮(zhèn)必須保證20%以上的住房是廉租房，否則將被處高額罰款。房屋建成后，分別交由各省政府、市鎮(zhèn)政府以及企事業(yè)單位社會(huì)住房辦公室管理，其配額由中央政府統(tǒng)一確定。新加坡的廉租房由政府出資購(gòu)買(mǎi)，政府負(fù)擔(dān)在80%以上，而居民每月只需要象征性的支付11新元的租金，切實(shí)減輕了特困戶(hù)的負(fù)擔(dān)。我國(guó)從2008年開(kāi)始，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)）的規(guī)定，對(duì)中西部財(cái)政困難地區(qū)，通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和中央廉租住房保障專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金等方式給予了適當(dāng)支持。部分省級(jí)財(cái)政也對(duì)本省財(cái)政困難市縣下?lián)芰肆庾》繉?zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金。但中央和省的補(bǔ)助資金只占各地廉租住房建設(shè)和租賃補(bǔ)貼資金的少部分資金缺口很大。為此，應(yīng)加大中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的支持力度，同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中央和省級(jí)廉租住房保障專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金的管理，確保專(zhuān)款專(zhuān)用，引導(dǎo)和支持各地做好城市低收入家庭住房保障工作。

二、推進(jìn)低收入階層住房保障的法制化進(jìn)程

住房保障立法受到了各國(guó)政府的高度重視，各國(guó)基本上都已經(jīng)形成了相互補(bǔ)充的比較完善的住房保障法律體系。英國(guó)非常注重立法，1980年以來(lái)，先后頒布《1980年住房法》、《1984年住宅與建筑法》、《1986年住宅與規(guī)劃法》、《2004年住房法》等法律。根據(jù)《產(chǎn)業(yè)基金法》，英國(guó)2004～2005年低收入租金補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)共享方式，住房金融采取商業(yè)性貸款與政策性貸款相結(jié)合的方式等，使保障對(duì)象在無(wú)力購(gòu)房時(shí)，可租住公房或享受補(bǔ)貼，隨著收入狀況的改善選擇逐步購(gòu)買(mǎi)一定比例直至完全產(chǎn)權(quán)。1美國(guó)的《住房法》、《國(guó)民住宅法》和日本的《公營(yíng)住宅法》《住房金融公庫(kù)法》等，均為國(guó)家大法，這些法律提供了建立住房保障制度的依據(jù)，明確住房保障制度的基本目標(biāo)，規(guī)定住房保障的實(shí)現(xiàn)方式。新加坡和我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)也有類(lèi)似立法。

法國(guó)和德國(guó)是法律強(qiáng)制模式的典型代表。法國(guó)政府專(zhuān)門(mén)頒布法律，從2000年開(kāi)始，規(guī)定任何開(kāi)發(fā)商在住宅建造規(guī)劃中，至少拿出20%的面積，賣(mài)給社會(huì)福利房屋管理公司，由其出租或出售給低收入者，并提供房屋的日常維護(hù)和管理，其余80%則按市場(chǎng)價(jià)格銷(xiāo)售。德國(guó)政府針對(duì)二戰(zhàn)后大量中低收入者的住房困難問(wèn)題，于1950年頒布《住宅建設(shè)法》，推動(dòng)福利性公共住宅的建設(shè)。其中大眾化的公共住宅全部由國(guó)家投資興建，主要向低收入、多子女及領(lǐng)取養(yǎng)老金者等家庭提供。為解決戰(zhàn)后住宅嚴(yán)重缺乏問(wèn)題，日本政府在1951年頒布《公營(yíng)住宅法》，明確指出公營(yíng)住宅的受益對(duì)象為低收入家庭。這一法則的實(shí)施極大地緩解了低收入家庭的住房緊張狀況。

而我國(guó)目前有關(guān)低收入人群的住房保障制度的法律法規(guī)還很不健全，這極大地影響了住房保障制度的實(shí)施。我國(guó)各地方應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展現(xiàn)狀，制定地方特色的住房保障法規(guī)，并針對(duì)不同保障對(duì)象，提供不同方式的保障措施，嚴(yán)格制定保障對(duì)象的準(zhǔn)入、退出機(jī)制。同時(shí)，從宏觀(guān)上制定出符合我國(guó)國(guó)情的統(tǒng)一的住房保障法規(guī)，從立法上規(guī)定住房保障標(biāo)準(zhǔn)、保障資金的來(lái)源、專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)的建立等，建立完善的住房法律制度，以使保障制度的落實(shí)有堅(jiān)強(qiáng)的法律依托，確保制度實(shí)施的合法性和有效性。

三、發(fā)揮住房租賃的保障作用

為保障低收入購(gòu)房者的住房需求，國(guó)外在制定公共住房政策時(shí)普遍重視公共租賃住房的發(fā)展，住房租賃是大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)解決住房問(wèn)題的通行做法，為最低收入者提供“托底性”保障。各國(guó)在租賃住房的比例都相當(dāng)可觀(guān)。目前，日本有38%的居民租住住房，新加坡、美國(guó)等國(guó)家均在30%左右，德國(guó)城市住房自有率不到20%，80%的家庭靠租房居住。2其中低收入居住困難人群占大多數(shù)，并享受到了政府的優(yōu)惠租房政策。德國(guó)在推動(dòng)低收入住房保障方面主要發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，政府明確規(guī)定房屋開(kāi)發(fā)商必須承建一定比例的社會(huì)福利住房，政府給予一定的低息或免息貸款和一定的稅收優(yōu)惠。房屋建成后，只租不賣(mài)，按照政府核定的租金標(biāo)準(zhǔn)，租給政府指定的低收入家庭。

發(fā)達(dá)國(guó)家把保障機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制有效的結(jié)合來(lái)引導(dǎo)和鼓勵(lì)低收入人群租住住房的實(shí)踐已成為解決低收入人群住房保障的有效途徑，同時(shí)也健全了國(guó)家的房地產(chǎn)市場(chǎng)體系。我們認(rèn)為，依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)狀，廉租房制度的建設(shè)和完善應(yīng)該成為當(dāng)前我國(guó)低收入人群住房保障制度的重要內(nèi)容。我國(guó)針對(duì)低收入階層的住房問(wèn)題也可以在住房租賃上通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作來(lái)保障此部分群體的居住問(wèn)題，我們可以在住房保障中，把保障機(jī)制融入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的積極性，政府強(qiáng)制規(guī)定各房屋開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，必須承建一定比例的廉租住房，按政府規(guī)定的價(jià)格出售或出租。對(duì)承建的廉租住房給予土地、規(guī)費(fèi)、稅收及低息貸款等優(yōu)惠。廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房建成后，可以交給專(zhuān)業(yè)物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，發(fā)揮房屋投資經(jīng)營(yíng)商的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)開(kāi)發(fā)商的責(zé)任心，發(fā)揮社會(huì)各方面的作用，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

四、采取不同的住房補(bǔ)貼方式

發(fā)達(dá)國(guó)家在保障低收入群體住房上均采取了不同程度的補(bǔ)貼方式，美國(guó)政府在解決低收入群體的住房問(wèn)題上已形成了一整套針對(duì)低收入階層的以實(shí)物補(bǔ)貼和貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合的比較完善的住房保障制度。

實(shí)物補(bǔ)貼主要通過(guò)公共住房和廉租公屋兩種形式保障低收入階層的住房問(wèn)題。其中公共住房主要用于出租，是政府房屋署撥款建設(shè)并直接管理的房屋。各地方政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，定期對(duì)當(dāng)?shù)胤课葑饨疬M(jìn)行綜合調(diào)查，向低收入人群發(fā)布住房信息。一般來(lái)講，政府對(duì)申請(qǐng)房租補(bǔ)貼的低收入家庭限定的房屋租金標(biāo)準(zhǔn)為700美元以下。其租金標(biāo)準(zhǔn)一般為家庭收入的1/3。

貨幣補(bǔ)貼主要采取購(gòu)房補(bǔ)貼和租金補(bǔ)貼的形式。政府根據(jù)美國(guó)前總統(tǒng)布什2003年簽署的《美國(guó)首付款法案》，可以為購(gòu)房的中低收入家庭提供1萬(wàn)美元或者是住房買(mǎi)入價(jià)格6%的首付款資助。而租金補(bǔ)貼政策則是政府鼓勵(lì)私人將符合出租標(biāo)準(zhǔn)的房屋出租給低收入者。當(dāng)?shù)褪杖胝叱凶夂螅銓⒆约菏杖氲?/3付給房主作為房租，其余部分由政府代付。

德國(guó)政府對(duì)低收入居民住房保障主要實(shí)行租房補(bǔ)貼和購(gòu)房補(bǔ)貼兩種形式，補(bǔ)貼資金的來(lái)源由聯(lián)邦政府和州政府各承擔(dān)50%，目前，德國(guó)約有86%的人可以享受到不同額度的住房補(bǔ)貼。德國(guó)目前約有60%左右的居民租住住房，近年來(lái)，德國(guó)住宅補(bǔ)貼法規(guī)定，居民實(shí)際繳納租金與可以承受租金（一般為家庭收入的1/3）的差額由政府承擔(dān)。瑞典、荷蘭還依靠非贏利公司或住房合作社來(lái)建房，對(duì)低收入家庭政府提供免稅、減稅或現(xiàn)金補(bǔ)貼。香港政府也通過(guò)租金補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔的形式來(lái)解決低收入家庭住房問(wèn)題，每?jī)赡陮?duì)低收入家庭收入狀況進(jìn)行調(diào)查，控制租金水平一般占家庭所得收入的5%～15%，針對(duì)特殊住戶(hù)的租金有時(shí)會(huì)低至家庭收入的2.5%。

我國(guó)政府可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，完善住房保障的同時(shí)，加大對(duì)低收入群體住房保障的扶持力度，也可以采納不同程度的補(bǔ)貼方式緩解這部分群體的經(jīng)濟(jì)壓力，使其能真正實(shí)現(xiàn)居者有其屋的理想。

五、注重保障性住房的選址和布局

發(fā)達(dá)國(guó)家在公共住房的發(fā)展過(guò)程中都深刻認(rèn)識(shí)到公共住房的建設(shè)不僅為低收入者提供基本的居住需求，同時(shí)，公共住房的選址和布局更關(guān)系到城市總體規(guī)劃和社會(huì)穩(wěn)定的和諧發(fā)展。公共住房如果集中在城市某些區(qū)域，就可能形成特定的貧民窟現(xiàn)象，諸如低素質(zhì)群體成群、低就業(yè)率普遍、高犯罪率的社會(huì)隱患。法國(guó)各大城市曾因?yàn)楦蝗藚^(qū)與貧民區(qū)的對(duì)立引發(fā)激烈的社會(huì)矛盾，致使吸毒、走私等社會(huì)問(wèn)題層出不窮。美國(guó)從1973年開(kāi)始就從公共政策的改變上下功夫以改變貧民窟現(xiàn)象，從而改善社區(qū)質(zhì)量。德國(guó)政府通過(guò)立法規(guī)定，房地產(chǎn)商每興建一個(gè)住宅區(qū)，必須建造20%的福利住宅，以避免貧富隔離，經(jīng)過(guò)多年的努力，德國(guó)政府較好地解決了中低收入者的住房問(wèn)題。

我國(guó)近年來(lái)在廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)中也出現(xiàn)了布局和選址的問(wèn)題，諸多低收入家庭住房都在離城區(qū)較遠(yuǎn)、交通不夠方便的地帶，給居民工作、生活和學(xué)習(xí)帶來(lái)不便，因此，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的配套服務(wù)必須不斷完善，否則，貧民窟現(xiàn)象又會(huì)層出不窮。首先，在房源的選址中，應(yīng)考慮就醫(yī)、入學(xué)、購(gòu)物等因素，盡量在生活比較方便、交通比較便捷的地方購(gòu)買(mǎi)、新建或插建，統(tǒng)籌籌集房源。其次是盡快健全社區(qū)功能。對(duì)偏遠(yuǎn)、條件比較差的房源地，盡快配套建立診所、幼兒園、購(gòu)物場(chǎng)所，完善公交線(xiàn)路，降低生活成本，使群眾能夠安居樂(lè)業(yè)。三是加強(qiáng)對(duì)保障性住房的后續(xù)管理。在成一定規(guī)模的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和棚戶(hù)區(qū)改造小區(qū)內(nèi)，探索保障性物業(yè)管理制度。使保障性住房既廉價(jià)實(shí)用，又安全舒適。

六、建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出機(jī)制

國(guó)外的公共住房屬于政府福利，能否公平合理地分配，直接關(guān)系到其政策實(shí)施的效果，發(fā)達(dá)國(guó)家在公共住房分配政策中嚴(yán)格貫徹“公共住房是為最需要的人提供住房保障”的原則；并重視科學(xué)、完善的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。一是完善的信用制度。發(fā)達(dá)國(guó)家的住房保障制度一般都建立在較為透明的收入水平和完善的信用制度基礎(chǔ)之上。政府都會(huì)通過(guò)有關(guān)管理機(jī)構(gòu)對(duì)低收入家庭的收入水平進(jìn)行嚴(yán)格審核，以確保公共住房或補(bǔ)貼能夠真正落實(shí)到確實(shí)需要幫助的家庭。二是明確的準(zhǔn)入政策、嚴(yán)格的審核程序和嚴(yán)厲的監(jiān)管懲罰力度。如新加坡的組屋政策，買(mǎi)賣(mài)組屋必須提供翔實(shí)的資料，如果發(fā)現(xiàn)虛報(bào)將面臨高達(dá)5000新元罰款或6個(gè)月的監(jiān)禁。三是實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)條件變化嚴(yán)格執(zhí)行退出機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家一般建立起了按受助對(duì)象的人均收入、家庭收入、已有住房面積分類(lèi)管理的檔案與信息系統(tǒng)，對(duì)受助家庭領(lǐng)取的房租補(bǔ)貼和購(gòu)買(mǎi)的住房進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。四是強(qiáng)有力的法律保障。關(guān)于保障性住房分配的準(zhǔn)入與退出機(jī)制的條件等，都有著明確的法律規(guī)定。

在我國(guó)盡管針對(duì)保障性住房的資格準(zhǔn)入，近年來(lái)各地都設(shè)立了較為嚴(yán)格的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)和核準(zhǔn)制度，但由于社會(huì)誠(chéng)信的普遍缺失，加之審核部門(mén)把關(guān)不嚴(yán)、家庭收入的動(dòng)態(tài)變化難以掌握，致使騙住、騙購(gòu)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，退出機(jī)制形同虛設(shè)。我國(guó)政府要實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化，實(shí)現(xiàn)保障性住房合理公平地分配，不妨借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在保障性住房分配方面的做法和經(jīng)驗(yàn)。首先，加快建立被保障家庭收入的誠(chéng)信體系。強(qiáng)化準(zhǔn)入資格審核。建立居民經(jīng)濟(jì)狀況核查系統(tǒng)，運(yùn)用信息平臺(tái)查詢(xún)申請(qǐng)家庭的存款賬戶(hù)、股市賬戶(hù)、納稅記錄、房產(chǎn)登記、公積金繳納等信息，及時(shí)掌握保障性住房收益家庭相關(guān)信息的變動(dòng)狀況。強(qiáng)化使用管理，定期檢查使用狀況，確保保障用途不改變。積極探索建立長(zhǎng)效化、規(guī)范化的保障性住房違規(guī)處理模式，針對(duì)不同的住房保障類(lèi)型，加強(qiáng)監(jiān)督管理。依法懲處瞞報(bào)收入、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等騙取住房保障的行為，嚴(yán)厲打擊權(quán)力尋租、徇私舞弊等庇護(hù)違規(guī)違紀(jì)者的腐敗犯罪，確保保障房的分配公平公正。

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基金項(xiàng)目：本文系濟(jì)南大學(xué)科研基金項(xiàng)目（X0911）“濟(jì)南市城市低收入家庭住房保障制度研究”的部分研究成果。

作者簡(jiǎn)介：任曉敏（1975-），女，山西太原人，講師，主要從事社會(huì)保障方面的研究；喬世東（1971-），男，山東日照人，副教授，主要從事社會(huì)工作方面的研究；劉艷麗（1976-），女，河北衡水人，講師，主要從事社會(huì)保障方面的研究。