基于全面預(yù)算管理的高校財(cái)務(wù)預(yù)算優(yōu)化研究

陳秀蘭

【摘要】 文章針對(duì)當(dāng)前高校在預(yù)算管理、預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，從全面預(yù)算管理的視角將高校財(cái)務(wù)預(yù)算體系劃分為三個(gè)層次，將預(yù)算編制程序分為校級(jí)、職能部門(mén)與院級(jí)、專(zhuān)項(xiàng)及總預(yù)算四個(gè)步驟，提出高校應(yīng)適當(dāng)完善二級(jí)管理體制，推行增量預(yù)算和零基預(yù)算的全面預(yù)算方法以及在預(yù)算執(zhí)行中完善事前、事中、事后的內(nèi)部控制體系。

【關(guān)鍵詞】 高校； 財(cái)務(wù)預(yù)算； 優(yōu)化； 全面預(yù)算管理

經(jīng)過(guò)“十一五”階段的逐步調(diào)整，我國(guó)高等教育事業(yè)呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展，以政府撥款為主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源的格局正在被開(kāi)放、多元的籌資辦學(xué)形式所替代，特別在擴(kuò)招、新設(shè)專(zhuān)業(yè)、新校區(qū)建設(shè)等方面，財(cái)政撥款已不能滿(mǎn)足高校逐年增長(zhǎng)的資金需求。怎樣為學(xué)校合理地籌措和分配辦學(xué)資金，盡可能地提高資金使用效益，有效配置資源，是當(dāng)前各高校財(cái)務(wù)預(yù)算亟需解決的問(wèn)題。

預(yù)算是傳統(tǒng)而使用最廣泛的管理控制手段，而全面預(yù)算管理是對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算模式及過(guò)程的創(chuàng)新。基于全面預(yù)算管理的重要性，許多中外學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了深入探討，既包括對(duì)以往全面預(yù)算管理實(shí)踐的總結(jié)和評(píng)價(jià)，又包括理論上的創(chuàng)新探討。美國(guó)學(xué)者德克斯塔（Decosta，1976）認(rèn)為預(yù)算就是用金額表示經(jīng)營(yíng)管理者在將來(lái)特定期間的計(jì)劃及目的的正式計(jì)算書(shū)?？ㄆ仗m德（Copland，1974）將預(yù)算定義為將特定的活動(dòng)方案以計(jì)算數(shù)字表示的正式活動(dòng)計(jì)劃，表示企業(yè)目的及其達(dá)成手段。我國(guó)學(xué)者孟衛(wèi)東、黃波（2009）從全面預(yù)算管理的角度將高校資源分配過(guò)程劃分為宏觀、中觀及微觀三個(gè)層面的分配。辛晏（2005）基于目前公辦高等學(xué)校產(chǎn)權(quán)主體人格虛置、委托代理效率低下及內(nèi)部控制等問(wèn)題，提出構(gòu)建高校全面預(yù)算管理體系的設(shè)想。這些成果對(duì)完善全面預(yù)算管理理論，促進(jìn)高校財(cái)務(wù)預(yù)算規(guī)范化、合理化具有重要的意義，但受外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的劇烈變化及內(nèi)部控制等因素影響，高?，F(xiàn)有的預(yù)算模式常缺乏有效的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度和科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制，造成預(yù)算資金浪費(fèi)，影響資源的合理配置，迫切需要在理論和實(shí)踐上進(jìn)行創(chuàng)新。本文基于全面預(yù)算管理理論，對(duì)高校財(cái)務(wù)預(yù)算優(yōu)化進(jìn)行合理分析，以期對(duì)高校財(cái)務(wù)預(yù)算研究提供有益借鑒。

一、全面預(yù)算管理的內(nèi)涵與意義

全面預(yù)算是一種集系統(tǒng)化、戰(zhàn)略化和人本化理念為一體的現(xiàn)代管理模式，通過(guò)業(yè)務(wù)、資金、信息的整合，以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和戰(zhàn)略目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。根據(jù)安達(dá)信公司“全球最佳實(shí)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)”中的定義，全面預(yù)算管理是一種系統(tǒng)的方法，用來(lái)分配財(cái)務(wù)、實(shí)物及人力等資源，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位既定的戰(zhàn)略目標(biāo)（沙莎，2007）。全面預(yù)算管理是企事業(yè)單位的決策目標(biāo)及其資源配置以預(yù)算的方式加以量化，并使之得以實(shí)現(xiàn)的單位內(nèi)部管理活動(dòng)或過(guò)程的總稱(chēng)，反映企事業(yè)單位在未來(lái)期間的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果。

高校的全面預(yù)算反映高等學(xué)校未來(lái)某一特定期間的事業(yè)收支活動(dòng)的財(cái)務(wù)計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略計(jì)劃為目的（辛晏，2005）。全面預(yù)算管理作為一種管理機(jī)制，通過(guò)戰(zhàn)略、預(yù)算和績(jī)效三者的高效互動(dòng)，促進(jìn)資源整合，實(shí)現(xiàn)信息溝通，優(yōu)化績(jī)效考核，對(duì)高校風(fēng)險(xiǎn)控制及戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要的意義。

二、高校財(cái)務(wù)預(yù)算的現(xiàn)狀

全面預(yù)算管理是一套系統(tǒng)、精細(xì)的管理方法，是一種全方位、全過(guò)程和全員的整合性管理系統(tǒng)，具有全面控制和約束力。高校實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理，需以全面預(yù)算為基礎(chǔ)構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、資金集中、分級(jí)管理、內(nèi)部核算”的財(cái)務(wù)管理新體制，處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。

（一）預(yù)算管理方面

當(dāng)前高校預(yù)算管理方面的問(wèn)題主要集中在兩個(gè)方面，其一表現(xiàn)在預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)上。普遍存在預(yù)算管理概念模糊的情況，常常將規(guī)劃和預(yù)算混為一談，忽略了預(yù)算作為業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方式及目標(biāo)管理的本質(zhì)。其二預(yù)算管理機(jī)構(gòu)缺失。目前大部分高校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)管理體制，該財(cái)務(wù)管理體制在增強(qiáng)高校集中管理方面具有重要作用，但不能充分調(diào)動(dòng)校內(nèi)各部門(mén)的積極性和創(chuàng)造性（全曉紅，2007），同時(shí)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的不健全、部門(mén)間缺乏有機(jī)的配合與協(xié)調(diào)，常造成預(yù)算部門(mén)缺乏對(duì)資金使用的長(zhǎng)期性、科學(xué)性和連續(xù)性的分析。

隨著教學(xué)研究型、研究型大學(xué)建設(shè)的發(fā)展，傳統(tǒng)的以教學(xué)為主體的管理架構(gòu)應(yīng)逐步調(diào)整，以面對(duì)日益激烈的學(xué)院與科研院所在資源配置與管理上的矛盾，而具有資源分配與管理權(quán)的行政部門(mén)，應(yīng)加強(qiáng)溝通與銜接，避免資源配置的重復(fù)與低效。

（二）預(yù)算編制方面

預(yù)算編制不科學(xué)、不完整，只重視眼前，對(duì)各院系部門(mén)工作指導(dǎo)性差，缺乏對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的支撐，此外，高校內(nèi)部的預(yù)算編制較晚。目前在部分高校中，預(yù)算的編制一般以年度預(yù)算編列，主要表現(xiàn)為力求年度的收支平衡和年度資金預(yù)算的分配上，編制過(guò)程中方法單一，缺乏綜合考慮，使得預(yù)算下達(dá)與實(shí)際需求差異較大，不利于高校的發(fā)展。

（三）預(yù)算執(zhí)行方面

部分高校在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中常缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制，造成事前監(jiān)督不嚴(yán)，事中控制不力，事后審計(jì)監(jiān)督缺位，如項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不按規(guī)定使用，挪用、占用等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。甚至有的項(xiàng)目忽略了預(yù)算的必要性，常存在“先施工、后立項(xiàng)”的現(xiàn)象。預(yù)算管理制度的不健全，將直接導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的偏差，以致與預(yù)算目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，從而失去編制預(yù)算的意義。

三、高校財(cái)務(wù)預(yù)算優(yōu)化的具體方式——全面預(yù)算管理

根據(jù)全面預(yù)算管理的內(nèi)涵，學(xué)校應(yīng)在保留統(tǒng)一制定學(xué)校財(cái)務(wù)方針政策、財(cái)務(wù)規(guī)章制度和制定經(jīng)費(fèi)分配政策的權(quán)利下，通過(guò)適度分權(quán)和授權(quán)，將人事、教學(xué)和科研等方面的權(quán)利下放給學(xué)院，同時(shí)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，也將部分財(cái)權(quán)下放給學(xué)院分級(jí)管理。利用全面預(yù)算管理作為學(xué)校管理的主線(xiàn)，加強(qiáng)對(duì)全校財(cái)務(wù)工作的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，以引導(dǎo)各學(xué)院按照學(xué)校發(fā)展目標(biāo)來(lái)安排使用好經(jīng)費(fèi)，從而建立多層次、職責(zé)明確的預(yù)算組織結(jié)構(gòu)。

（一）全面預(yù)算的編制程序及方法

全面預(yù)算的編制程序有自上而下式、自下而上式和上下結(jié)合式三種。自上而下式的預(yù)算編制主導(dǎo)權(quán)主要由高校財(cái)務(wù)部門(mén)掌握，下屬各學(xué)院的預(yù)算由財(cái)務(wù)部門(mén)直接下達(dá)；自下而上式的預(yù)算由各學(xué)院提出，校財(cái)務(wù)部門(mén)只負(fù)責(zé)匯總審批；上下結(jié)合式的編制程序結(jié)合了前兩種方式的優(yōu)點(diǎn)，且在預(yù)算編制過(guò)程中與下屬部門(mén)間形成了較好的互動(dòng)關(guān)系，屬運(yùn)用較普遍的一種預(yù)算編制程序。

全面預(yù)算的編制方法多種多樣，主要有固定預(yù)算、彈性預(yù)算、增量調(diào)整預(yù)算、零基預(yù)算、定期預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算等方法。各種預(yù)算編制方法均有所長(zhǎng)，也有所短，高校應(yīng)該根據(jù)自身的發(fā)展戰(zhàn)略及目標(biāo)，選擇適當(dāng)?shù)姆椒ㄟM(jìn)行預(yù)算編制。

（二）全面預(yù)算管理的具體運(yùn)用

——高校財(cái)務(wù)預(yù)算

高校具有收入相對(duì)穩(wěn)定、財(cái)力有限、預(yù)算難以審定考核的特點(diǎn)，因此，采取科學(xué)的預(yù)算編制程序，有利于提高學(xué)校的宏觀管理能力和各級(jí)責(zé)任單位的預(yù)算參與度。當(dāng)前高校實(shí)行全面預(yù)算，除必要的保障措施外，關(guān)鍵在于健全預(yù)算組織機(jī)構(gòu)及科學(xué)合理的編制程序。

1.全面預(yù)算組織機(jī)構(gòu)體系

健全全面預(yù)算組織體系，首先應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算在高校管理中的地位與作用。借鑒全面預(yù)算管理的理論與經(jīng)驗(yàn)，高校應(yīng)首先建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、資金集中、分級(jí)管理、內(nèi)部核算”的財(cái)務(wù)管理新體制，以實(shí)現(xiàn)學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)性和學(xué)院的獨(dú)立支配性的結(jié)合。其次高校應(yīng)建立分工合理、職責(zé)明確的預(yù)算組織管理體系，從科學(xué)、高效、規(guī)范的原則出發(fā)，該預(yù)算組織管理體系應(yīng)該由三個(gè)層次構(gòu)成，如圖1所示。

在預(yù)算組織管理體系中，全面預(yù)算管理委員會(huì)對(duì)高校黨委負(fù)責(zé)，并對(duì)黨委提交學(xué)校的總預(yù)算報(bào)告，一般由校長(zhǎng)或主管財(cái)務(wù)校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任委員會(huì)主任，負(fù)責(zé)全面預(yù)算的組織領(lǐng)導(dǎo)工作。預(yù)算管理辦公室一般由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)全面預(yù)算管理的日常組織和協(xié)調(diào)工作，審計(jì)工作委員會(huì)負(fù)責(zé)制定預(yù)算執(zhí)行控制的政策制度和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審計(jì)規(guī)范，并對(duì)預(yù)算單位目標(biāo)完成情況進(jìn)行審計(jì)，為業(yè)績(jī)考核提供依據(jù)；業(yè)績(jī)考核委員會(huì)負(fù)責(zé)制定學(xué)校的業(yè)績(jī)考核制度及考核指標(biāo)、激勵(lì)機(jī)制和政策，依據(jù)審計(jì)報(bào)告對(duì)各單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行考核；而預(yù)算最終則由行政職能部門(mén)和下屬教學(xué)院系執(zhí)行。

2.全面預(yù)算的具體編制步驟

科學(xué)合理的預(yù)算編制對(duì)全面預(yù)算管理至關(guān)重要，也影響到高校財(cái)務(wù)管理體制的具體實(shí)施。有效實(shí)施全面預(yù)算管理的關(guān)鍵在于是否兼顧學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與下屬院系的實(shí)際。

（1）校級(jí)初步預(yù)算。這是學(xué)校作為一級(jí)財(cái)政主體對(duì)資源進(jìn)行配置和財(cái)力調(diào)控分布的手段。全面預(yù)算管理委員會(huì)根據(jù)學(xué)校發(fā)展計(jì)劃，將可支配的資金等作為收入來(lái)源，按全校的公共需要對(duì)資金支出進(jìn)行初步規(guī)劃，編制校級(jí)初步預(yù)算。校級(jí)預(yù)算強(qiáng)調(diào)校級(jí)可支配資金的配置，所反映的是校級(jí)財(cái)力的收支。

（2）職能部門(mén)與院系基礎(chǔ)預(yù)算。解決預(yù)算管理與高校發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)的關(guān)鍵在于以業(yè)務(wù)預(yù)算作為全面預(yù)算管理的起點(diǎn)。行政職能部門(mén)和下屬院系作為高校的二級(jí)財(cái)政主體，對(duì)高校預(yù)算的執(zhí)行效果及戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)均有很大的影響。職能部門(mén)與院系基礎(chǔ)預(yù)算是高校中二級(jí)財(cái)政主體進(jìn)行資源配置的手段，所反映的是其可支配財(cái)力的使用計(jì)劃，其預(yù)算來(lái)源是本級(jí)可支配收入，但不包括專(zhuān)項(xiàng)資金，如科研經(jīng)費(fèi)的收支。

（3）專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算。除學(xué)校的經(jīng)常性預(yù)算外，高校日常財(cái)務(wù)活動(dòng)中，還有許多諸如基建、教育事業(yè)費(fèi)等經(jīng)費(fèi)，這些經(jīng)費(fèi)都具有不能納入校級(jí)初步預(yù)算和行政職能部門(mén)與院系基礎(chǔ)預(yù)算、需專(zhuān)款專(zhuān)用的共性，而高等學(xué)校作為會(huì)計(jì)主體，專(zhuān)項(xiàng)收支是學(xué)?？偸杖牒涂傊С龅慕M成部分，為了完整反映全部資金收支的狀況，使預(yù)算與決算實(shí)行口徑上的一致，必須編制專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算。

（4）學(xué)?？傤A(yù)算。學(xué)?？傤A(yù)算是高校作為一個(gè)完整的預(yù)算主體，按照學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃提出的下一年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，主要是參照校級(jí)初步預(yù)算、職能部門(mén)與院系基礎(chǔ)預(yù)算、專(zhuān)項(xiàng)列支預(yù)算而制定。當(dāng)學(xué)校總預(yù)算確定后，便是高校向教育主管部門(mén)上報(bào)的學(xué)校年度預(yù)算。

四、高校全面財(cái)務(wù)預(yù)算的保障措施

嚴(yán)格規(guī)范的控制過(guò)程、評(píng)估績(jī)效、糾正偏差對(duì)于保障預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有重要的意義。根據(jù)全面預(yù)算的編制程序，本文從預(yù)算管理、預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行三個(gè)方面提出高校全面預(yù)算的保障措施。

（一）預(yù)算管理

高校內(nèi)部應(yīng)加快預(yù)算管理及組織機(jī)構(gòu)改革調(diào)整的步伐，為高校資源最優(yōu)配置提供保障。同時(shí)適當(dāng)完善二級(jí)管理體制，進(jìn)一步明確校院二級(jí)事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，實(shí)行管理重心下移，充分發(fā)揮二級(jí)機(jī)構(gòu)在辦學(xué)上的主動(dòng)性，而學(xué)校則將管理重點(diǎn)和方式轉(zhuǎn)移到戰(zhàn)略管理和宏觀調(diào)控上。

（二）預(yù)算編制

高校作為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是為社會(huì)培養(yǎng)更多更好的人才，創(chuàng)造最大的社會(huì)效益。在財(cái)力有限的情況下，首先要維持正常的教學(xué)科研運(yùn)轉(zhuǎn)；其次再謀求更大的發(fā)展。因此，推行高校全面預(yù)算管理，在具體的預(yù)算程序上采用上下結(jié)合式的編制，預(yù)算方法上可采用增量調(diào)整預(yù)算和零基預(yù)算，以提高高校預(yù)算管理水平。

（三）預(yù)算執(zhí)行

根據(jù)全面預(yù)算的過(guò)程可從事前控制、事中控制和事后控制三方面對(duì)預(yù)算進(jìn)行控制。為充分體現(xiàn)高校管理層、各基礎(chǔ)院系或部門(mén)的意見(jiàn)，在預(yù)算編制過(guò)程中，高校各個(gè)層級(jí)和環(huán)節(jié)要充分溝通，盡可能達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡的要求，既反映高校的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，同時(shí)也考慮各部門(mén)及院系的實(shí)際情況。

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