當代中國社會“官民矛盾”問題特征分析

吳忠民

[關鍵詞]“官民矛盾”問題；中國現(xiàn)階段；社會矛盾問題；公共服務型政府

[摘要]同發(fā)達國家、發(fā)達國家同等發(fā)展階段以及發(fā)展中國家和地區(qū)相比，中國現(xiàn)階段“官民矛盾”問題的主要特征表現(xiàn)在：“官民矛盾”問題在各種社會矛盾問題中居重要位置；“官民矛盾”問題由上到下逐層遞增；部分官民糾紛沖突屬于遷怒型的社會矛盾問題；“官民矛盾”問題有固化的跡象；“官民矛盾”問題缺乏制度化吸納消解機制；“官民矛盾”問題屬于非對抗性的社會矛盾問題；“官民矛盾”問題激化或緩解兩者間的彈性空間較大。

[中圖分類號]C913[文獻標識碼]A[文章編號]0257-2826(2012)03-0013-09

隨著現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟進程的推進，隨著社會成員獨立和平等意識的形成，中國現(xiàn)階段社會各個群體在維權以及公共服務等方面形成了空前的利益訴求；同時，在社會轉型這樣一個特定時期，由于路徑依賴的原因，由于規(guī)則體系特別是法治體系的不健全以及種種社會組織的缺位等多方面的原因，來自各個方面的矛盾問題紛紛出現(xiàn)并不斷積累加重。在種種社會矛盾問題當中，政府不可避免地扮演著一個舉足輕重的、從一定意義上甚至可以說是處于中心位置的協(xié)調(diào)和整合的角色，而且，在扮演這樣一個重要角色的過程中，官員自身的觀念和職業(yè)行為也經(jīng)歷著一個理念以及職業(yè)行為不斷改變、調(diào)整和發(fā)展的過程。在前述時代背景條件下，中國現(xiàn)階段官民之間(官員群體和非官員群體之間)必然會產(chǎn)生一些矛盾問題①。同發(fā)達國家、發(fā)達國家同等發(fā)展階段以及發(fā)展中國家和地區(qū)相比，這些矛盾問題必然會呈現(xiàn)出一些自身的特征。

一、在各種社會矛盾問題中居重要位置

在中國現(xiàn)階段各種社會矛盾問題當中，“官民矛盾”問題影響最大，涉及面最廣。正是從這個意義上講，在各種社會矛盾對應群體當中，官民之間的矛盾問題居前列，有時甚至是居于首要的位置。而且，中國目前其他諸如勞資矛盾問題、貧富矛盾問題、國企民企矛盾問題等重要的社會矛盾問題在很大程度上都受此影響。多項調(diào)查報告一致顯示，受調(diào)查者均將“官民矛盾”列為各種社會矛盾之首。同別的國家和地區(qū)相比，這是一個明顯的不同。與之明顯對比的是，在先發(fā)國家和地區(qū)以及后發(fā)國家和地區(qū)現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟進程的起飛階段，一般來說，勞資之間的矛盾問題十分突顯，常常居于最為重要的位置，勞資沖突在某個特定的時段甚至會成為事關社會是否能夠安全運行的關鍵因素。

改革開放以來，中國的官員群體獲得了長足的發(fā)展，其知識化程度和專業(yè)化程度越來越高，職業(yè)化色彩越來越明顯。這種狀況，同改革開放以前的官員相比，幾乎是不可想象的。比如，有政治家發(fā)現(xiàn)，在金融領域的官員當中，“今天中國人擁有一大批精通業(yè)務的人才”，“要在歐洲和美國的頂級政治家里面找這樣的人還真不容易?！钡瑫r還應看到的是，中國官員的觀念和行為方式正處在一個轉型和發(fā)展的時期，其公共服務的職業(yè)意識和行為方式還沒有完全形成，難以滿足民眾在公共服務方面的要求，甚至有時會出現(xiàn)一些有悖于民眾利益的作法，從而引致“官民矛盾”問題的出現(xiàn)。

政府在公共服務方面的不到位，是引致“官民矛盾”問題的重要原因。作為政府的基本職責就是要提供基本的公共服務產(chǎn)品，用以保障和改善民生，確保民眾基本生活的安全底線。但不能否認的是，在一個為時不短的時期，政府在這方面的作為明顯缺位。在不少地區(qū)，由于目標取向的片面，由于對自身職能定位有誤，由于公共政策的重大決策過程往往缺乏科學化、民主化和透明化，缺乏必要的監(jiān)督，由于干部考核指標不夠全面等原因，一些地方官員往往輕視甚至是漠視民眾的利益，沒有將民眾的基本需要作為其職業(yè)行為的基本出發(fā)點，沒有將工作同民眾需要有機地結合在一起。其政績考核指標往往只是側重GDP數(shù)值的增長，往往是以GDP指標“掛帥”，熱衷于形象工程建設。再者，有些地方政府官員不深人民眾，對民意信息缺乏基本的了解。這些地方政府的許多重大舉措不是在官員同民眾兩者共識的基礎上形成的，很少顧及民生方面的指標。因此，民生狀況不可能得到相應的改善，社會成員應對社會風險能力難免降低。公共服務尤其是基礎性公共服務發(fā)展的滯后，必然會直接影響到民眾的底線生活問題，影響到民眾對社會的認同感問題，進而會影響到官民之間的關系，引致甚至是加重“官民矛盾”問題。

而一些地方政府“與民爭利”的行為，更是直接加重了“官民矛盾”問題?！芭c民爭利”現(xiàn)象表現(xiàn)在多個領域、多個方面，其中在征地拆遷活動中的表現(xiàn)十分典型。一些地方政府在征地拆遷活動中的“與民爭利”至少產(chǎn)生了兩個方面的負面效應。一方面，土地出讓金以及圍繞著土地出讓而形成的各種收入在一些地方政府財政收入當中的比重很大，且增長速度很快，形成了實際上的“土地財政”。2010年，全國土地出讓成交總價款飚升到2.7萬億元人民幣，同比增加到創(chuàng)紀錄的70.4％。另一方面，大批失地農(nóng)民和被拆遷城市居民的利益嚴重受損，并陷入生活困境。以失地農(nóng)民為例。在耕地非農(nóng)化過程中，土地收益的主要成分是給予農(nóng)民的征地補償費，按規(guī)定應該占到土地收益總額68.6％，但“根據(jù)九三學社2003年一項調(diào)查所作的計算，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20％至30％，企業(yè)占40％至50％，村級組織占25％至30％，農(nóng)民僅占5％至10％。”于是，失地農(nóng)民既喪失了原有土地所帶來的生活收入、就業(yè)保障、土地繼承權、資產(chǎn)增值功效、直接收益功效等一系列利益，同時又無法享受與城市居民同等的社會保障。這就必然會造成比較嚴重的“官民矛盾”問題。據(jù)國土資源部統(tǒng)計數(shù)字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛問題的占信訪部門受理總量的40％，其中87％為征地補償安置問題。

可見，由于中國現(xiàn)階段“官民矛盾”問題所涉及的主要是民眾特別是社會主要群體的基本生存亦即底線生存問題，事關到民眾的切身利益問題。重要的是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，民眾越來越看重自身的基本生活和經(jīng)濟利益問題。在這樣的情況下，“官民矛盾”問題在各種社會矛盾問題當中必然居于突出的位置。

二、“官民矛盾”問題由上到下逐層遞增

從民眾與不同等級層面政府官員兩者關系的角度看，“官民矛盾”問題呈現(xiàn)出一種明顯的由上到下逐層遞增的情形。

民眾對于官員的信任度如果偏高，則意味著兩者矛盾程度偏低，反之則反。所以，“官民矛盾”問題由上到下逐漸遞增這一現(xiàn)象，可以從一個重要的側面，亦即從民眾對官員的信任度由上到下逐層遞減的現(xiàn)象中得到印證。許多調(diào)查報告都顯示出民眾對政府官員的信任度由上到下逐漸遞增這一事實?！缎】怠冯s志的一項調(diào)查顯示，民眾對中央政府的信任度很高，對地方政府的信任度較低。

造成“官民矛盾”問題由上到下逐層遞增這一現(xiàn)象的主要原因大致有這樣幾個：其一，不同層級

官員的觀念和文化素質(zhì)有差別。相對來說，較高層級官員的觀念較為現(xiàn)代，法治意識相對較強，文化程度也相對較高，而較低層級的官員的文化程度相對較低，法治意識較為淡漠，觀念也相對落后一些。這樣，在面對民眾的利益訴求時，不同層級政府官員的行為方式就會有差別。相對而言，較高層面的官員傾向于用合法合理和溫和方式來處理問題，較低層面的官員則容易采取一些相反的方式來進行。其二，不同層級官員工作的側重點有差別。較高層面官員更多的是考慮政策的制定和監(jiān)督實施，相對來說，這種作法還不需要直接面對民眾，同民眾客觀上會保持某種距離，因而同民眾直接產(chǎn)生矛盾的幾率比較小。而較低層面特別是基層官員則不同，他們的主要職責是要直接面對民眾，沒有緩沖、沒有退路，必須具體落實各種政策包括難度很大有時甚至是不利于民眾的政策。如果是惠民的政策還好辦，但如果是不利于民眾的政策，那么民眾不可避免地就會將種種不滿和怨氣直指較低層面的官員尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道的基層官員，致使民眾和基層官員兩者關系緊張，矛盾加重。其三，較低層級官員往往承受著來自方方面面的各種壓力。在現(xiàn)今國家政權運行體系當中，基層政府往往處在比較困難的境地，缺乏起碼的財力，盡管如此，基層官員卻要完成來自上級各個部門的任務。比如，有人發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員“權力有限，責任卻無法推卸。就拿修高速公路來說，怎么修、誰來修，自己說了不算，但征地拆遷、施工安全、工程質(zhì)量，出了問題鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部全得兜著?！痹谶@樣的情形下，基層官員有時只能以任務目標為取向，而沒法顧及具體工作方式是否違法違規(guī)，有時甚至還要想方設法采取一些不合理甚至是不合法的方式來籌集資金，按計劃完成工作部署。這樣一來，基層官員就必然會同維權意識日益增強的民眾發(fā)生種種糾紛乃至沖突。

三、部分官民糾紛)中突屬于遷怒型的社會矛盾問題

中國現(xiàn)階段“官民矛盾”問題有一個明顯的特征，這就是一部分官民糾紛和沖突并非當事官民雙方矛盾問題本身所引致，而是由其他領域、其他方面的多種矛盾問題轉換而來，屬于“遷怒型”的社會矛盾問題。這類遷怒型的社會矛盾問題對于“官民矛盾”問題具有一種放大的作用，使之產(chǎn)生一種“暈輪效應”。這就使得現(xiàn)階段“官民矛盾”問題在外觀上看，比起實際要嚴重一些。

在這一類的社會矛盾問題當中，官與民本來并沒有直接的利益沖突，而是當事人將自己在“他處”的不滿移到“此處”來表達和發(fā)泄，即借題發(fā)揮、借機宣泄。從這個意義上講，遷怒型的社會矛盾問題實際上是官員“代人受過”。有學者將這類遷怒型的社會矛盾問題所形成的事件稱為“社會泄憤事件”，認為當這類事件剛發(fā)生時，涉及事件的主要是事主本身或家屬，是一種“直接利益關系”，但發(fā)展到后來，越來越多的非直接利益相關者參與進去，并對事件的擴大升級起到了決定性的作用，原來的直接利益相關者的作用卻變得無足輕重。

在近年來所發(fā)生的一些群體性事件當中，人們不難看到的一種現(xiàn)象是，有時人們以某個十分具體勞資矛盾問題、司法矛盾問題或是一些具體的民事糾紛為由頭，借機向政府表達不滿，從而形成一些群體性事件。像“萬州區(qū)群體性事件”、“池州市群體性事件”、“甕安縣群體性事件”等均屬遷怒型的社會矛盾。重要的是，在中國現(xiàn)階段，遷怒型的社會矛盾問題已經(jīng)不是偶發(fā)的現(xiàn)象了，是一種帶有“中國特色”的社會矛盾問題，應當引起高度重視。

對于中國現(xiàn)階段出現(xiàn)遷怒于官方的社會矛盾問題這一現(xiàn)象是不難理解的。其一，社會不公現(xiàn)象促使一些民眾將已有的積怨借機釋放。作為人數(shù)最多的工人群體和農(nóng)民群體中的部分成員，由于基本生活狀況沒有得到應有的改善，由于獲益較少因而其相對剝奪感比較強烈，其中的一些人在尋找機會表達和發(fā)泄自身的一些積怨。在這樣的情形下，這些人很容易卷入到社會糾紛和沖突事件當中，而且是較大規(guī)模的卷入。其二，社會矛盾問題的解決和緩解往往缺乏健全的法律體系、必要的社會組織以及必要的表意和宣泄渠道。改革開放以來，中國的社會發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展，社會組織以及法治社會的建設明顯滯后。同時，民眾表意和宣泄的渠道也沒有及時形成。在這樣的情形下，官民之間幾乎沒有緩沖帶。民眾一旦遇到利益訴求方面的事情，首先想到的，往往是找政府解決，而不是像發(fā)達國家那樣去找法院，或者是工會、行業(yè)協(xié)會等社會組織來解決問題。這樣一來，政府官員就必然會直接面對大量的、事無巨細的甚至是各種各樣的民眾利益訴求。其三，一些政府部門的公共形象欠佳。改革開放以來為時不短的一個時期，政府在履行基本職責方面亦即提供公共服務產(chǎn)品方面不到位，致使民生問題沒有得到應有的改善。同時，由于公權對于市場的干預力過大，加之公權往往缺乏有效的監(jiān)督和制約，于是，大量腐敗現(xiàn)象相繼出現(xiàn)，并呈現(xiàn)出一種迅速膨脹的勢頭，涉及領域越來越寬泛，表現(xiàn)方式也越來越多樣化。腐敗問題不但損害了民眾的利益，而且損害了政府的形象。這樣～來，腐敗問題往往就容易成為民眾借題發(fā)揮、借機宣泄的一個重要借口，從而直接催生了遷怒型的社會矛盾問題。

四、“官民矛盾”問題有固化的跡象

近年來，“官民矛盾”問題出現(xiàn)了某種固化的跡象。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，官民之間不合理的利益分配結構出現(xiàn)了某種固化的跡象。在中國現(xiàn)階段社會整體利益分配結構當中，存在著一種幾乎成為慣性的現(xiàn)象：一方面是政府收入的高速增長，另一方面卻是民眾收入的一般增長。2001-2009年國家財政收入年平均增長率為19.9％，遠遠超過了同期GDP10％的增長率。大部分沒有列入預算內(nèi)財政收入的政府收入如土地出讓金等更是以驚人的幅度增長。從個人收入的角度看，公務員的收入同其他行業(yè)員工相比，也是比較高的。有專家認為，“中國的公務員平均年薪比事業(yè)單位人員平均年薪高出一萬元，而企業(yè)人員的平均年薪又低于事業(yè)單位人員?！毕啾戎?，工人群體和農(nóng)民群體的收入增長則是十分緩慢的。比如，2001—2009年農(nóng)村居民人均純收入年增長率只有6.6％。

官員在社會利益結構當中的這種優(yōu)勢地位，使公務員成為整個社會最具有吸引力的職業(yè)之一，成為大學畢業(yè)生最為熱門的職業(yè)選擇。而從某種意義上可以說，大學畢業(yè)生的職業(yè)選擇是一個社會當中最為重要的職業(yè)風向標之一。2010年的數(shù)據(jù)顯示，具有筆試資格的考生已經(jīng)連續(xù)3年超過100萬人，而在7年以前這個數(shù)據(jù)僅為8.7萬人，7年之后考生已經(jīng)增加了16倍。

第二，官民之間流動的壁壘開始形成。從歷史上看，任何一個具有一定規(guī)模并擁有著極大控制力和影響力的群體，對于自己的利益邊界難免會盡力擴張，對于自己的“既得利益”難免會盡力保護。為了做到這一點，就必須強化自身的邊界壁壘。令人擔憂的是，從某種意義上講，中國現(xiàn)階段官員群體也開始出現(xiàn)了類似的一些跡象。

近年來，官員群體的職業(yè)邊界壁壘逐漸強化，

其封閉化傾向開始增強。在20世紀80年代初期，如遇到需要，一個中學教師馬上就能夠成為縣委書記或市委書記。類似的現(xiàn)象現(xiàn)在已經(jīng)不可能出現(xiàn)。從一定意義上講，政治“精英再生”現(xiàn)象已經(jīng)取代以往曾經(jīng)短暫出現(xiàn)過的政治“精英循環(huán)”現(xiàn)象。雖然整個社會的流動程度在不斷提高，但是，一旦涉及社會成員由基礎階層位置向上流動到政治精英群體層面位置的問題，其難度同以往相比無疑是增大了許多，其門檻提高了許多。比如，有關代內(nèi)流動的調(diào)查顯示，如今國家與社會管理階層的流人渠道往往是局限于固定路徑。大約2／10的國家和社會管理者最初職業(yè)就是國家和社會管理者(21.3％)，約6／10來源于專業(yè)技術人員和辦事人員，還有約2／10來源于產(chǎn)業(yè)工人(6.6％)、商業(yè)服務業(yè)員工(6.6％)和農(nóng)民(8.2％)。“官二代”、“富二代”等不公正的代際傳遞現(xiàn)象開始出現(xiàn)。雖然理論上講，公務員錄取考試難度較大，而且十分嚴格，但是官員的代際傳遞渠道多種多樣，無奇不有。

“官民矛盾”固化的跡象應當引起人們的高度警惕?！肮倜衩堋钡墓袒坏┏蔀槌B(tài)、普遍的現(xiàn)象，其后果十分嚴重?！肮倜衩堋钡墓袒馕吨鐣鱾€群體非互惠互利局面的形成，意味著官員群體同民眾兩者利益增進的非同步化，換言之，官員群體的利益增進有時是以民眾利益的受損為前提的。而在現(xiàn)代社會和市場經(jīng)濟條件下，社會成員的自由和平等意識開始形成，社會成員普遍期盼社會公正。每一個社會成員都希望通過公正合理的流動渠道特別是向上流動渠道來實現(xiàn)自己的人生目標。一個社會如果缺乏向上流動的渠道，或者向上流動渠道被人為堵塞，就會使民眾喪失希望。從某種意義上講，希望的喪失是一件后果比起貧困來說更為嚴重的事情。貧困并不一定會必然地造成社會不滿，而希望的普遍喪失則必定會造成民眾大面積的挫折感，并使一定數(shù)量的民眾產(chǎn)生一種相對剝奪感，進一步看，民眾大面積的挫折感以及相對剝奪感會直接造成社會大面積的不滿情緒，會直接引發(fā)社會的不穩(wěn)定甚至是動蕩。

五、“官民矛盾”問題缺乏制度化吸納消解機制

長期以來，就“官民矛盾”問題的吸納消解而言，由于一直缺乏合理有效的制度化安排，因而許多“官民矛盾”問題就容易形成，而且一旦遇到官民糾紛沖突時，一些官員往往會出現(xiàn)進退失據(jù)、舉措失當?shù)那樾巍?/p>

第一，民眾利益訴求往往缺乏有效暢通的制度化機制。在現(xiàn)代社會，應當有一個公正合理的民意表達機制，即：在制定法律和重要的公共政策時，應當也必須讓多方人員參與，尤其是要允許相關社會群體成員有充分的參與和表意的機會和渠道，使之能夠充分地表達自己的意見，維護自己的利益。為此，應當設定必要的程序，建立必要的規(guī)則體系，使制定和實施政策的直接當事人如公共權力部門不能將自己的利益傾向和偏好體現(xiàn)在相關的政策之中，簡而言之，就是不能“夾帶私貨”。否則，便是不公正不合理的，并使相關的政策缺少了起碼的“正當性”(合法性)。不能否認的是，在中國現(xiàn)階段，民眾在立法機構中的代表十分有限，難以充分表達自己的利益訴求。比如，在人民代表大會中，民眾代表的比例較小。人民代表大會代表存在著“三多三少”的現(xiàn)象，即：中共黨員多，非中共黨員少；干部多，群眾少；男性多，女性少。不僅如此，民眾往往還缺少“代言組織”和“代言人”。改革開放以后，行業(yè)協(xié)會等組織的發(fā)育相對滯后，況且這些組織往往帶有明顯的“官方”背景，因而難以成為民眾利益訴求的真正“代言組織”和“代言人”。既然民眾利益訴求難以通過正常渠道去表達和解決，那么，一些原本是可以協(xié)商解決的利益訴求就只能通過抗爭的方式進行表達。第二，處置社會矛盾問題往往缺少制度化的機制。在中國現(xiàn)階段，在處置社會矛盾問題尤其是比較嚴重的社會矛盾問題時，也往往缺乏有效、合理和相對穩(wěn)定的機制。一些地方官員在處理已經(jīng)發(fā)生的矛盾問題時，穩(wěn)住局面有時幾乎成為唯一的目的，至于用何種具體方式進行操作已經(jīng)不重要了。有的地方官員不管事情的是非曲直，采取花錢買平安的方式息事寧人，叫做“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”。有的地方官員則采取一些簡單、武斷甚至是粗暴的方式進行封堵和高壓。少數(shù)地方官員甚至以“維穩(wěn)”為借口，采取非法方式對當事者進行控制。顯然，上述糾紛和矛盾的種種處理方式是典型的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。從短期角度看，這些作法可能是一時有效，但從長遠的角度看，由于這些政策和作法隨機性過強，違法違規(guī)色彩明顯，前后左右往往不一致，缺乏權威性和公信力，因而是低效和不成功的，還會為造成新的社會矛盾問題留下隱患。

六、“官民矛盾”屬于非對抗性的社會矛盾問題

基于根本利益基礎上的對抗性社會矛盾問題的主要表現(xiàn)是，雙方基本利益增長的持續(xù)負相關性，即：官員一方利益的增進是以持續(xù)損害甚至是剝奪另一方的基本利益為前提條件，民眾一方的基本生存成為問題，發(fā)展上升空間基本被阻隔，而且基本生存狀況不斷惡化；在這樣的條件下，官員賴以執(zhí)政的合法性地位受到挑戰(zhàn)，民眾一方的利益訴求演變成為試圖以更迭政權為主要目標，官民兩者的沖突由經(jīng)濟領域逐漸轉向政治領域，民眾所采取的利益訴求方式相應的也變?yōu)榧ち倚缘姆绞健?/p>

由是觀之，中國現(xiàn)階段的“官民矛盾”問題遠遠沒有達到這種地步，如今官民兩者間雖有矛盾，但雙方均無法離開對方，官民仍然屬于一個生活共同體。盡管民眾對政府有或多或少的看法，但是，民眾一旦遇到重要問題時，首先想到的是找政府，是依靠官員。比如，2006年全國綜合社會調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當問及被調(diào)查者在遭遇不公平對待時最想上訴的部門，前三位的選擇分別是：49.2％的人選擇了本地政府，16.0％的人選擇了法院，14.6％的人選擇了本單位領導。所以，從矛盾問題定性的角度看，現(xiàn)階段的“官民矛盾”仍然屬于非對抗性質(zhì)的，是在同一共同體內(nèi)雙方矛盾可以協(xié)調(diào)解決的社會矛盾問題，或者叫做“人民內(nèi)部矛盾”。

具體來說，中國現(xiàn)階段“官民矛盾”問題的非對抗性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，中國共產(chǎn)黨依然具有執(zhí)政的合法性依據(jù)。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的合法性來源于民眾的支持。從歷史上看，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性依據(jù)有一個變化的過程。新中國成立之初，中國共產(chǎn)黨之所以能夠執(zhí)政，就在于中國共產(chǎn)黨帶領中國人民推翻了“三座大山”，實現(xiàn)了民族獨立，建立了新中國。通俗地講，其執(zhí)政的合法性來源于“打江山坐江山”。新中國建立后30年，黨和政府執(zhí)政的合法性依據(jù)來自“為人民服務”的基本宗旨、自身的廉潔清正以及共和國基本物質(zhì)技術基礎的奠定。經(jīng)過30多年的改革開放，在經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世公認巨大成就的同時，政府越來越看到，民眾的支持是黨和政府賴以執(zhí)政的基本依據(jù)?！叭诵南虮?，是決定一個政黨、一個政權盛衰的根本因素?！挥许樏褚?、謀民利、得民心，才能得到

人民群眾的支持和擁護，才能永遠立于不敗之地?！彼裕仨氉龅健傲Ⅻh為公、執(zhí)政為民?！边M一步看，就是要共享改革發(fā)展成果，“要堅持求真務實，時刻關注民生”，要“重視解決好涉及群眾最現(xiàn)實、最關心、最直接的利益問題?！?/p>

既然中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政依據(jù)和基本理念是“立黨為公、執(zhí)政為民”，那么這就從根本上保證了政府官員同民眾之間的矛盾問題不可能是一種對抗性的矛盾問題。

第二，民眾的利益訴求方式總體上以溫和方式為主。相對來說，在中國現(xiàn)階段，除去少數(shù)與極端民族主義和極端宗教派別合流者外，除去個別地區(qū)曾經(jīng)出現(xiàn)的類似“翁安事件”、“隴南事件”、“石首事件”、“通鋼事件”等暴力沖突外，由于“無論是農(nóng)民，還是工人及市民，都把具體的利益訴求作為行動的目標，沒有明確的政治目的”，所以，就總體而言，就大多數(shù)民眾的利益訴求方式而言，仍然是以溫和的方式為主。除了在日常生活中用段子、笑話、網(wǎng)上發(fā)帖評論或其他不合作等方式表達自己的不滿之外，除了進入法院司法系統(tǒng)解決一些具體的利益訴求之外，除了個別極端者有時采用自殺、自殘等方式之外，中國民眾現(xiàn)階段經(jīng)?；蛑饕捎玫睦嬖V求方式主要是：上訪，信訪，靜坐，罷工，“集體散步”，或其他類型的群體性事件。不能否認，在一些群體性事件當中，由于眾人情緒的相互感染以及從眾心理因素的影響，人們在特定情境下可能會形成某些較為激烈的情緒化行為，直接與警方或官員發(fā)生肢體沖突。但就總體而言，從前述方式中人們可以看到，民眾的利益訴求往往是就事論事，并沒有采用蓄意的、激烈的抗爭方式，甚至就是在一些群體性事件中，當事人也會組織專人維持秩序，唯恐參與者的舉動變成一種非理性沖突而難以收場。民眾希冀通過這樣一些溫和的利益訴求方式，引起官員的關注，以解決自己提出的一些訴求，而不是試圖顛覆政府并取而代之。比如，有人發(fā)現(xiàn)，對于工人來說，爭取合法權益的同時還要計算在這個過程中的經(jīng)濟成本與政治風險，因此“安全”(合法性)、“有效”(集體的壓力、時間、精力)而又“可持續(xù)存在”(反對的壓力持續(xù)存在、勞動合同延續(xù)、收入穩(wěn)定可預期)的抗爭方式是工人在采取行動時不得不考慮的問題。

第三，民眾對官員基本上保持著一種信任的態(tài)度。不能否認，腐敗現(xiàn)象現(xiàn)在有愈演愈烈的趨向，已經(jīng)嚴重損害了政府的公信力。民眾對腐敗現(xiàn)象深惡痛絕。幾乎所有的調(diào)查都顯示出民眾對腐敗貪瀆官員有著一種強烈的不滿和極度的鄙視。但同時需要看到的是，從某種意義上講，現(xiàn)階段的民眾是“仇腐不仇官”，民眾并沒有因為腐敗現(xiàn)象的存在，就完全對整個官員群體失去基本的信任。

幾乎所有的民意調(diào)查都顯示出這樣一種情形，盡管民眾對政府官員的信任程度有所降低，但在總體上仍然保持著基本信任的態(tài)度，而且對未來官民關系的改善抱有比較樂觀的態(tài)度。比如，有調(diào)查顯示，2006年，以4個等級計分，民眾對中央政府的信任程度最高，平均數(shù)為3.56，接近很信任；對法官和警察、地方政府、信訪機構的信任程度平均數(shù)在2.79-2.93，接近比較信任。

七、“官民矛盾”問題激化或緩解兩者間的彈性空間較大

中國的現(xiàn)代化模式是政府主導推動型的現(xiàn)代化模式。在一個比較長的歷史時期當中，政府在中國整個現(xiàn)代化進程中扮演著至關重要的角色。在重大政策制定上，政府有著主導性話語權，因而對于社會經(jīng)濟方方面面具有著重要的影響。比如，中國民眾之所以十分關注每年的“兩會”，道理便在此。再者，需要注意的是，在一億人以上的大國當中，中國的舉國動員體制最為完備，社會動員能力最強。在中國，從中央到地方，均有嚴密的組織機構，甚至直至每一個村莊、街道，均有黨政組織的存在和有效運轉。舉國動員體制一旦啟動起來，社會的巨大能量就能夠得以大面積聚集和集中釋放。中國現(xiàn)階段的許多重大政策是借助于這種舉國動員體制予以實施的，因而其力度和效應便增大了許多。

顯然，在上述情形下，不同政策尤其是不同重大政策的導向，對于加重或是緩解“官民矛盾”問題必然會產(chǎn)生十分明顯的影響，加之舉國動員體制的放大效應，無疑又使得這種影響明顯增大，換個角度看，中國現(xiàn)階段“官民矛盾”問題的加重或是緩解有著比較大的彈性空間，至少在一個比較長的歷史時段當中是這樣的。

第一，政策導向的偏差、具體政策的不配套以及矛盾制度化消解機制的滯后，容易引發(fā)和加重“官民矛盾”問題。

從20世紀80年代至今，我們可以看到，官民之間矛盾問題的具體狀況總是同當時政策導向的偏差、具體政策不配套以及矛盾消解的制度化機制發(fā)育的滯后密不可分。比如，20世紀90年代開始直到現(xiàn)在，圍繞著強行征地拆遷，不少城鄉(xiāng)居民同當?shù)毓賳T之間形成了不少矛盾和沖突；21世紀之初，由于一些政府部門對企業(yè)員工特別是農(nóng)民工勞動條件不夠重視等多種原因，致使不少工人特別是新生代農(nóng)民工開始形成不少維權舉動；等等。更值得注意的是，正如本文前面所提及的那樣，“官民矛盾”問題現(xiàn)在出現(xiàn)了某種固化的跡象，而且由于“官民矛盾”問題的解決一直缺少一個長期有效的制度化機制，所以，長期積累的“官民矛盾”問題的勢能越積越大。在這樣的情形下，一旦重大政策的導向再次出現(xiàn)重大偏差，那么，“官民矛盾”問題無疑會加速度擴張。比如，現(xiàn)在一些地方正醞釀著新一輪的城鎮(zhèn)化“大躍進”，有的地區(qū)已經(jīng)顯露出這種跡象。如果這一舉動大面積啟動，并且沒有合理公正的補償安置政策作為支撐，那么圍繞著征地拆遷問題，當事人——為數(shù)眾多的城市居民和農(nóng)村居民將會采取規(guī)模較大的維權行動，由此將會產(chǎn)生影響力和影響面更大的“官民矛盾”問題。

第二，政策導向的合理、具體政策的配套以及矛盾制度化消解機制建設的推進，會緩解“官民矛盾”問題。

只要政府官員的基本理念實現(xiàn)由GDP至上向以人為本、共享社會發(fā)展成果理念的轉換，成功地履行公共服務型政府的職責，并且把改善民生同經(jīng)濟發(fā)展方式有機地結合在一起，“官民矛盾”問題必定會大幅度緩解。近年來，政府在改善民生方面的投入大幅度增加，其力度之大，在這之前幾乎是不可想象的。2009年，社會保障和就業(yè)支出3 296.66億元，完成預算的98.4％，增加553.07億元，增長20.2％；教育支出1981.39億元，完成預算的100％，增加377.69億元，增長23.6％；醫(yī)療衛(wèi)生支出1277.14億元，完成預算的108.2％，增加422.69億元，增長49.5％。2010年，社會保障和就業(yè)計劃支出3582.25億元，增加285.59億元，增長8.7％；教育計劃支出2159.9億元，增加178.51億元，增長9％；醫(yī)療衛(wèi)生計劃支出1389.18億元，增加112.04億元，增長8.8％。這些，有助于民眾基本生活底線的保障，有助于從源頭上減小“官民矛盾”問題產(chǎn)生

的幾率，從而能夠從總體上有效遏制“官民矛盾”問題加重的趨勢。

還應當看到，僅僅是做到民生支出的大幅度增加盡管十分必要，但還是不夠的。除此之外，還有必要壓縮非民生的公共支出，如豪華性公共設施建設、高昂的行政成本等等，特別是要逐漸建立起“官民矛盾”問題制度化的化解機制。只有這樣，“官民矛盾”問題才能得到有效的消解。

如何化解緩解“官民矛盾”問題?需要做很多事情，涉及方方面面。從源頭上看，關鍵的事情大致有這樣幾點：其一，政府的職責定位一定要擺正，這就是必須建立一個公共服務型的政府。這既是大勢所趨，也是現(xiàn)實的客觀需要。只有真正定位為公共服務型政府，政府才能“以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，著力解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題”，才能厘清自身職業(yè)領域的邊界，進而大幅度減少“官民矛盾”問題發(fā)生的幾率。其二，建立起公正、科學、有效的利益協(xié)調(diào)機制，從制度的層面確保民眾的基本權益，進而有效吸納和化解“官民矛盾”問題。這種利益協(xié)調(diào)機制的主要內(nèi)容包括：利益訴求表達機制，使社會成員的利益訴求渠道暢通、廣泛和充分，即“訴求”有門；利益協(xié)商機制，使相關各方再加上相對中立者共同參與協(xié)商利益問題；利益保障機制，使社會成員基本權利得到長時效的制度保障；利益調(diào)節(jié)機制。其三，大幅度改善基礎性民生狀況，彌補社會經(jīng)濟發(fā)展中的短板。只有建立起一個初級的民生保障體系，才能使民眾的基本生活有一個底線，使民眾對未來能夠有一個穩(wěn)定的預期，進而大幅度地有效減緩“官民矛盾”問題。

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