創(chuàng)新審判管理工作機制研究

王軍

2011年4月，為進一步創(chuàng)新審判管理工作機制研究，在收集海西兩級法院自2000年以來有關審判管理制度資料、工作總結(jié)和2010年以來相關法院審判管理改革的媒體報道、資料、經(jīng)驗介紹的基礎上，專程到格爾木、天峻、都蘭、大柴旦等地法院進行實地調(diào)研，與各院法官座談，發(fā)放調(diào)查問卷。經(jīng)過深入調(diào)研，筆者對海西兩級法院審判管理工作機制改革運行情況、存在問題及其原因有了較為全面的了解和掌握。通過參閱、學習及借鑒其他法院在審判管理工作的先進做法和有益經(jīng)驗，就如何創(chuàng)新審判管理工作機制提出建議。希望將調(diào)研成果加以轉(zhuǎn)化和應用，在探索建立、健全權責明確、相互配合、高效運轉(zhuǎn)的審判管理工作機制，為新形勢下做好法院工作，更好地實現(xiàn)司法公正高效權威提供一份有價值的決策資料。

一、十年來海西法院審判管理工作機制改革取得的重要成果及尚未解決的問題

一是改革審判工作流程管理，建立“大立案”機制。2000年初中院逐步實行大立案流程管理，明確立案庭職責為“立案審查、排期開庭、文書送達、財產(chǎn)保全、審限跟蹤、證據(jù)交換、結(jié)案歸檔”，從全院抽調(diào)干警加以充實，庭室迅速成為法院第一大庭，人數(shù)最多時達17人。

二是推行審判長和獨任審判員選任制。2000年11月，中院率先進行審判長選任制，通過自薦報名、競職演說、民主測評、組織考核、黨組研究決定“五關”，產(chǎn)生審判長11名，專門負責案件的審理和裁判。除重大疑難案件由院領導把關外，審判長、獨任審判員享有案件的裁判權和法律文書簽發(fā)權，對案件的裁判質(zhì)量負責。

三是實行司法工作績效考評管理。2003年起，中院對基層法院和各內(nèi)設機構(gòu)開展工作績效考核，司法績效考評設定的考核內(nèi)容包括：案件數(shù)量、質(zhì)量、效率、調(diào)研信息、督辦宣傳、法院改革、隊伍建設。

四是實行案件評查。2004年10月，兩級法院成立了案件質(zhì)量評查領導小組，由院長擔任組長，成員由業(yè)務庭室應時抽調(diào)人員組成，制定了《案件質(zhì)量評查辦法》，每年年中和年底由案件質(zhì)量評查小組辦公室審監(jiān)庭隨機抽取全院報結(jié)案件(含執(zhí)行案)10％～15％進行案件質(zhì)量評查。

五是設立了審判管理辦公室。2011年3月在全省審判管理工作會議召開后。中院在汲取西寧經(jīng)驗的基礎上，按照審判工作劃分為審判實務和審判管理的思路，成立審判管理辦公室。轄區(qū)各基層法院由審監(jiān)庭履行審管辦的職能，初步將涉及到審判管理的各項工作歸口管理。

六是建立一些審判管理制度。2000年7月，制定了《案件審理流程管理操作規(guī)程》、《立案管理工作規(guī)范》、《排期開庭管理規(guī)定》，對立案庭各項工作流程進行規(guī)范；制定了《人事制度改革及選任審判長實施辦法》、《審判長管理與考核暫行規(guī)定》等一系列審判管理制度，規(guī)范了審判活動。

兩級法院審判管理經(jīng)歷十年創(chuàng)新改革，雖在審判管理制度建設、審判運行機制等方面取得了一些成績，但市、縣、礦區(qū)審判管理工作仍不平衡，傳統(tǒng)的審判管理工作機制仍存在方方面面的局限性。

一是審判管理職能分散，沒有形成合力，影響了審判效能的提高。如格爾木法院，管理流程的第一個環(huán)節(jié)即案件流程管理歸入立案庭，審判最后環(huán)節(jié)即案件質(zhì)量評查歸入審判監(jiān)督庭，審判績效考評由政監(jiān)室承擔，三個職能由三個部門分擔，難免出現(xiàn)職權交叉，相互扯皮，管理運行不順暢，出現(xiàn)問題互相推諉，影響了審判管理效能，疏漏在所難免。

二是管理作用發(fā)揮不足，把握、駕馭全局能力差。庭室領導和部分法官對審判管理工作重視不夠，觀念滯后，認識不到位，有的產(chǎn)生厭煩甚至抵觸情緒；審判管理的協(xié)調(diào)機制不健全；缺乏對審判指標數(shù)據(jù)的綜合運用和指導：審判管理局限于對過去問題的描述，缺乏對審判過程的績效評估和對審判運行態(tài)勢的預測和修正。

三是審判管理方法簡單，導向不夠鮮明突出。對八個基層法院而言，審判管理日常工作應中院安排開展案件評查，缺乏對審判運行過程的監(jiān)控和指導，更忽視調(diào)研、總結(jié)、提高；案件評查多注重程序問題，不觸及實體問題：注重案卷的整理裝訂、文書格式等一般性評查，忽視對法官司法能力和辦案質(zhì)效的考查；注重案件普查，忽視案件的專項評查以及在此基礎上的專項調(diào)研分析。

四是質(zhì)效指標設計不科學，不符合審判規(guī)律。兩級法院目前考核指標與高院并不一致，考評指標的計算統(tǒng)計口徑也不盡相同。況且單純用數(shù)字指標去衡量往往難盡合理，也容易人為地導致司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，不能反映審判運行的實際情況。有些指標采用復雜的函數(shù)公式計算，基礎參數(shù)很難準確，數(shù)據(jù)缺乏最基本的依據(jù)，信息收集不全，也很難操作和對比。審判管理工作的整體協(xié)調(diào)性不強。

五是審判管理手段落后，信息化程度差。受各種因素、條件制約，兩級九院審判管理工作需要的信息化設備及管理軟件沒有及時購置或更新；一些法官觀念陳舊，不習慣于用計算機信息化管理，個別年齡較大的干警甚至不會使用計算機，阻礙了審判管理信息化工作的有效開展；現(xiàn)實中單機輸入尚普遍存在案件基礎信息錄入不準確、不及時、不全面的問題，導致查詢統(tǒng)計功能難以發(fā)揮應有的作用。

二、海西法院審判管理工作機制目前的運行現(xiàn)狀

(一)審判管理機構(gòu)設置現(xiàn)狀

根據(jù)最高人民法院和省高級人民法院要求，2011年4月，海西中院請示州編委，申請增設審判管理辦公室，增加編制3人，機構(gòu)正在報審。按照職能分工，中院審判管理辦公室為院綜合審判業(yè)務部門，主要承擔審判績效管理等五項工作職能，與省院基本對口。各基層院由審監(jiān)庭負責審判管理工作的開展。

(二)審判管理制度體系建設

2011年3月，海西中院建立年度工作計劃預案制度，4月底開始在全州推行“五表一庫”審判管理運行機制。5月9日，在重新確定全州法院案件質(zhì)效評估指標的基礎上，中院印發(fā)《全州法院法官審執(zhí)績效考評管理辦法》。初步搭建起海西審判管理的制度框架。轄區(qū)各基層院在上報本院開展審判管理年活動的實施方案的同時，也按照要求制定完善了案件流程管理辦法、案件質(zhì)量評查規(guī)則及案件評查制度。

(三)案件質(zhì)量評估

2011年3月，中院首次系統(tǒng)確定出36項全州審判質(zhì)效評估指標，先行“投水試驗”。各院審管機構(gòu)負責案件質(zhì)量評估工作。案件質(zhì)量效率評估指標覆蓋立案、審判、執(zhí)行工作。目前，兩級法院對案件質(zhì)效指標的評估僅為數(shù)據(jù)分值區(qū)別的簡單加減，指標權重的調(diào)整工作有待年度審判工作形勢分析結(jié)束后，根據(jù)評估結(jié)果加以調(diào)整和規(guī)范。

(四)案件質(zhì)量評查

兩級法院常規(guī)評查具體方式的是：第一，案件及材料的交接登記，立案庭及各業(yè)務庭收到審管機構(gòu)的通知后，安排人員調(diào)取案件材料，統(tǒng)一交由審管機構(gòu)指定的評查小組登記。第二，評查小組按照標準和審管機構(gòu)規(guī)定的時間對案件或材料進行評查。第三，案件經(jīng)承辦人評查后，由評查小組組長召集全部評查人員評查，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，做出評查結(jié)論。在評查人員抽調(diào)、選用和評查權威、結(jié)果運用均缺乏機制可循。

(五)審判效率管理

轄區(qū)各院對案件按庭室均實行單機錄入，各庭室將本庭的案件情況及時錄入電腦，使各庭室能及時準確的掌握和提供審判執(zhí)行信息，由于受到客觀條件限制，均未建立案件信息管理平臺。

(六)審判績效考核

《全州法院法官審執(zhí)業(yè)績考評管理辦法》雖已制定，在客觀性評價方面，日常工作管理、監(jiān)督檢查等過程記錄難以如實表現(xiàn)，規(guī)定的確認程序也難以實現(xiàn)?？偡植扇「黜椃种道鄯e計算考核，直接加分和減分。在主觀性評價方面，考核庭審能力和處理重大疑難案件沒有制度加以支撐，難以運行。對須采用相應的領導集體主觀評價方法的法官審執(zhí)業(yè)績情況，因權重沒有明確比例，難以對法官自身素質(zhì)建設和履行職責情況進行總結(jié)和評價。

三、從問卷調(diào)查取得的基本認識

2011年4至7月，筆者圍繞16個審管科目，從基于了解司法體系外人員對審判管理情況的了解程度和力求引起社會各方面各層面對審判管理創(chuàng)新的關注和支持，在全州開展了問卷調(diào)查。由于對涉訴群眾的測評難以集中進行，人員分類以實現(xiàn)形式上的替代。被問卷調(diào)查人涵蓋黨委人大政府機關公務人員(131人)、法官(170人)、企業(yè)單位職工(72人)、事業(yè)單位工作者(31人)、律師(26人)等5類人員。發(fā)放問卷430份。收回426份。雖然在問卷調(diào)查問題的設計上未曾開展科學性論證，但從問卷的反饋結(jié)果可以得到以下認識。

第一，廣大法官對審判管理有了一定程度的認識，近95％的法官表示知道什么是審判管理。83％的問卷人員認為自上而下，保持審管職能一致來創(chuàng)新或變革審判管理機制更易進行。

第二，對審判管理的職能認識較為清晰，65％的問卷人員認為應當將最高院界定的審判質(zhì)量管理、效率管理、效果管理、評價管理納入審判管理。

第三，85％的問卷人員認為審判管理權分散、審判行為缺少目標設計、審判管理缺乏程序規(guī)范是當前審判管理呈現(xiàn)的特點。

第四，近70％的問卷人員把審判考評制度稀松，規(guī)范不封閉，管理整合程度低，管理職能交叉，管理軟件建設匱乏，管理缺乏長效激勵機制，調(diào)研力度不夠、制度的設計存在缺憾作為當前審判管理存在的問題。

第五，94％的問卷人員認為審判管理應當由獨立的機構(gòu)完成。

第六，51％的問卷人員認為加強和創(chuàng)新審判管理各項機制是解決目前審判管理存在問題的主要辦法。

第七，83％的問卷人員認為創(chuàng)新審判管理機制應在建立健全審判流程管理工作體系，建立健全案件質(zhì)量評查王作體系，建立健全審判質(zhì)量效率評估工作體系，建立健全審判績效考評工作體系，創(chuàng)新工作思路，促進審管規(guī)范化建設，推進信息化建設，提高管理現(xiàn)代化水平等方面下功夫。

第八，認為創(chuàng)新或變革審判管理機制會在引起審判業(yè)務庭室的反感和法院領導的思路轉(zhuǎn)變方面受阻的人員占78％。73％的問卷人員認為通過強力推進，作出成績加以說服，培訓學習，明確審判中的問題，爭取班子的支持等辦法可以消除和減少創(chuàng)新審判管理機制阻力。

第九，84％的問卷人員認為最高院的部署安排、社會管理創(chuàng)新的東風和大量審判質(zhì)效問題要解決是目前創(chuàng)新或變革審判管理機制最有利因素。

第十，認為通過創(chuàng)新或變革審判管理機制能實現(xiàn)法院的人員考評公正、案件質(zhì)量提高、案件效率提升、審判信息集中、法院決策水平提高、法院工作人員責任感增強等司法目標的人員比列多達78％。

四、創(chuàng)新審判管理工作機制需注意的問題

(一)創(chuàng)新審判管理工作機制的原則問題

1審管不是“管控”。要建立以服務為主要方向的審判管理理念和模式。審判管理方式必須由偏重管制控制向?qū)徟蟹?、審務協(xié)商、審務協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變；實行依照制度管理、科學管理、人性化管理，推動審判管理的科學化、規(guī)范化和常態(tài)化。

2審管不是“全能”。要建立健全審判管理民主化制度，從審判、執(zhí)行等不同領域和審判管理的不同層面人手，實現(xiàn)院長、審委會、庭長、審判長等不同層面的有序管理和廣泛參與，充分保障法官接受審判管理的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。

3審管不是“備案”。要把審判管理環(huán)節(jié)從注重案件評查等事后管理向流程節(jié)點檢測、質(zhì)效評估等源頭治理轉(zhuǎn)變，將審判管理的關口前移。審管制度建設由傳統(tǒng)僵化固化的通報問責轉(zhuǎn)向動態(tài)監(jiān)控機制建設。

4審管不是“行政”。要把審判管理手段由偏重行政手段向多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變，更多運用制度規(guī)范、物質(zhì)獎勵、法官職業(yè)道德約束、審判態(tài)勢分析、審執(zhí)輿情研究等方式加以管理。

(二)創(chuàng)新審判管理工作機制的協(xié)調(diào)問題

審判管理事關審判工作全局，抓住審判管理，就抓住了審判工作的“牛鼻子”，掌握了主動權。搞好審判管理工作機制創(chuàng)新要堅持統(tǒng)籌的方法，處理好六個關系。一是協(xié)調(diào)審判秩序與激發(fā)法官工作活力的關系，在法官的認識接受范圍內(nèi)，通過設置合理的指標完成審判任務，抓動力傳導，達到煥發(fā)法官工作信心斗志的目的。二是協(xié)調(diào)專門機構(gòu)主導與其他審管組織多元管理的關系，設置審判管理辦公室并不是把審判管理的職責全部歸攏，更多的二級管理、頂層決策依然要由院長、審判委員會、庭長作出。三是協(xié)調(diào)結(jié)合海西實際與堅決貫徹上級法院安排的關系，省法院在部署審判管理工作時，由于地區(qū)的差異，總會為實際操作留下空間，兩級法院要在總體安排下結(jié)合各自實際，作有利與各院審判實際科學發(fā)展的管理規(guī)劃。四是協(xié)調(diào)審判管理與審判服務的關系；審判管理始終是為審判工作服務的，要做到管活、服務有為適度。五是協(xié)調(diào)立足州情與學習借鑒的關系，目前江蘇經(jīng)驗、成都經(jīng)驗，更有本省的西寧經(jīng)驗，不能使用拿來主義，要與海西審判實際相結(jié)合，有選擇的吸收和使用；六是兩頭抓緊與動態(tài)協(xié)調(diào)的關系。把辦結(jié)案件的事后評查與設置目標引導、審判能力輔導、決策監(jiān)督指導、適時審判態(tài)勢分析、通報點評一責任分解、考評激勵、臺帳管理等手段融通運用，納入一體化運行機制之中，確保整個審判管理體系協(xié)調(diào)有序運轉(zhuǎn)。

五、關干創(chuàng)新審判管理工作機制的思考

(一)健全完善以管理軟件應用為基礎的審判信息整合工作機制

要抓住最高法院推廣審判管理軟件的有利時機，積極派員學習培訓，保證專人負責，提高兩級法院審判管理的科技含量，實現(xiàn)審判管理的信息化。重視收集準確、及時、全面的案件基礎信息，以信息化推動審判管理的規(guī)范化，不但在案件管理系統(tǒng)這個基礎層面，還要在審判質(zhì)效評估系統(tǒng)、審判工作智能分析系統(tǒng)、審判績效智能考評系統(tǒng)、專項審判管理軟件等應用層面實現(xiàn)信息管理、加工、轉(zhuǎn)換、傳遞、分析和決策功能，借助現(xiàn)代科技手段，實現(xiàn)數(shù)字化信息管理。

(二)建立健全以確保司法公正為核心的審判質(zhì)量管理工作機制

一要完善案件評查制度。不斷拓寬案件評查范圍，不但要針對裁判文書制作、庭審筆錄制作等“小節(jié)”開展專項評查，針對發(fā)回改判、投訴舉報、重復信訪案件進行重點評查，還要在實體性評查和研究性評查方面進行探索，建立評查結(jié)果轉(zhuǎn)化機制。通過定期通報、點評講評、專題報告、落實反饋等形式，及時發(fā)現(xiàn)審判工作中存在的問題，確定部門、確定人員研究制定解決方案，定期跟蹤整改效果，切實使評查工作成為提高案件質(zhì)量的有力抓手，避免案件評查流于形式。二要完善案件審核把關制度。不斷加強院、庭長對案件的審核把關力度，明確案件審核的工作要求，實行定期總結(jié)報告制度。要求庭、院長將案件審核情況定期向?qū)徟形瘑T會匯報，切實將審核工作落到實處。三要監(jiān)督自由裁量權的行使。建立經(jīng)常性的問題發(fā)現(xiàn)機制，及時學習掌握省法院的法律適用、裁判尺度等情況，細化不同類型案件的裁量標準，避免“同案不同判”現(xiàn)象的發(fā)生，指導法官準確適用法律。四要大力推進庭審規(guī)范化建設。通過對庭審能力的考核評議，進一步規(guī)范庭審標準。

(三)健全完善以案件流程監(jiān)控為核心的審判效率控制工作機制

流程管理是審判管理的重要的基礎性工作。當務之急是繼續(xù)強化流程管理，真正實行全部案件流程化管理，建立流程環(huán)節(jié)督促機制。針對審判流程中的排期開庭、文書送達、司法鑒定、合議庭評議、裁判文書制作等重點環(huán)節(jié)進行重點督促，科學縮短案件審理周期。對執(zhí)行案件程序終結(jié)進行嚴格控制，嚴把程序終結(jié)審批關，切實提高案件執(zhí)結(jié)率。其次要繼續(xù)強化審限管理。對臨審限案件及時通過警示、催辦、督辦等方式子以糾正。嚴格審限延長、中止、審限扣除、簡轉(zhuǎn)普等環(huán)節(jié)的審批，切實解決“隱性超審限”問題。三要倡導均衡結(jié)案。根據(jù)年度工作計劃，合理分配辦案時間，以月度、季度相對結(jié)案均衡為保障，實現(xiàn)全年均衡結(jié)案。四要通過審判管理對案件流量信息的分析，進一步優(yōu)化審判資源配置。實現(xiàn)案多人多，緩解部門之間審判力量閑置和緊缺的矛盾。

(四)健全完善分工明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的審判管理組織工作機制

層級管理是審判管理的“中樞系統(tǒng)”，位置和作用十分重要。一要進一步完善審判層級管理體系。審委會和院領導是宏觀決策管理：審判管理部門和庭長中觀職能管理；審判長及法官是微觀自我管理。三級管理，從宏觀到微觀，從決策到執(zhí)行，互相協(xié)作，互為補充。二要進一步明確各層級管理職責。審委會及院領導負責重大管理事項的決策，審判管理部門及庭長要抓好調(diào)度協(xié)調(diào)、履行好推動管理制度、管理責任落實的責任，審判長及法官要抓好個案審理，積極參與管理，提高工作水平。三要進一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各層級的責任。不僅要明確各個層級要管什么，管到什么程度，而且要明確如何銜接、如何協(xié)調(diào)、如何反饋，逐步形成既分工明確又統(tǒng)籌兼顧的管理體系。

(五)健全完善以審判績效考核為基礎的審判崗位責任工作機制

一要科學設定考評指標。既要重視審判實績的考評，也要重視綜合能力的考評，既要重視審判業(yè)務部門的考評，也要重視綜合部門的考評。要科學劃定法官的職務層次、職位要求和職責分工，分類定崗，科學設定覆蓋全部崗位的考評指標，健全法官業(yè)績檔案。二要明確考評方法，結(jié)合審判質(zhì)效指標數(shù)據(jù)、案件質(zhì)量評查結(jié)果，同時法官審理重大疑難復雜案件、撰寫裁判文書、庭審考評、調(diào)研能力以及司法作風等方面，進行綜合考評，全方位考評法官的工作業(yè)績。三要注重考評結(jié)果的運用，不僅要把考評結(jié)果與評先評優(yōu)、晉職晉級、表彰獎勵等緊密結(jié)合起來，同時也要作為培訓學習、外出考察等工作的重要參考依據(jù)，構(gòu)建起新的激勵機制，最終實現(xiàn)全員管理、全面管理、全程管理的大審判管理格局。