淺談基層事業(yè)單位預(yù)算管理

任會(huì)玲

摘 要： 隨著我國(guó)事業(yè)單位體制改革的不斷推進(jìn)，對(duì)預(yù)算管理工作提出了更高的要求。基層事業(yè)單位在預(yù)算管理中受舊的慣性思維與習(xí)慣做法的影響，仍然存在不科學(xué)、不規(guī)范的粗放式預(yù)算管理，已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)新形勢(shì)的需要。基層事業(yè)單位如何構(gòu)建從預(yù)算編制、執(zhí)行，到預(yù)算監(jiān)督、考評(píng)、獎(jiǎng)懲等完善的預(yù)算管理機(jī)制？首先應(yīng)重視預(yù)算管理工作，其次成立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)運(yùn)用“零基預(yù)算”法，“二上二下，分級(jí)編制，統(tǒng)一匯總”科學(xué)編制預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行中要分級(jí)責(zé)任控制，加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督職能，同時(shí)要落實(shí)預(yù)算執(zhí)行情況考核評(píng)價(jià)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，使基層事業(yè)單位支出管理更加規(guī)范，有效地維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，切實(shí)提高事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

關(guān)鍵詞： 基層事業(yè)單位； 預(yù)算； 控制制度

中圖分類號(hào)： F810.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1673-9973(2012)03-0112-03

About the Budget Management of Grassroots Institutions

REN Hui-ling

（Department of Green and Conservation Management of Xian, Xian710032， China）

Abstract: With the progress of the reform of institutions, our government will bring forward higher requests to the budget management of grassroots institutions, which is influenced by the inertial thinking and the convention in budget management, the unscientific and non-standard extensive budget management dont adapt to the requirements of the new situations. And how will the grassroots institutions build the budget management mechanism including planning, executing, supervising, examining a budget and the system of rewards and punishment. At first, institutions should value the work of budget management .Then they should set up a budget management organization using the method which I call it “zero-based budget management” , that is to say, planning at each level and summarizing unified and during the budget executing, grading the control of responsibility, strengthening the management of the project funds and developing the supervising function of the inner auditing department. At last, it is crucial to carry out the examining and evaluating mechanism of the budget executing status, the simulating mechanism and the accountability system to make the expenditure management of grassroots institutions more standard, meanwhile effectively protect the budget and to improve the level of the grassroots institutions budget management.

Key words:grass-roots institution; budget; control system

事業(yè)單位預(yù)算是根據(jù)單位事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和承擔(dān)的社會(huì)職能編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，是對(duì)單位預(yù)算年度各項(xiàng)收入（含結(jié)余資金）、支出在資金計(jì)劃上的全面的綜合體現(xiàn)。它是單位開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)目標(biāo)及其資源配置以預(yù)算形式加以量化，并使之得以實(shí)現(xiàn)的內(nèi)部控制活動(dòng)的總稱。[1]預(yù)算管理應(yīng)遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、責(zé)權(quán)結(jié)合、收支平衡”的基本原則。預(yù)算包括收入預(yù)算和支出預(yù)算；收入預(yù)算包括財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入和其它收入；支出預(yù)算包括預(yù)算基本支出、項(xiàng)目支出；收入、支出整體平衡，不得編制赤字預(yù)算。預(yù)算管理由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督、預(yù)算考評(píng)等構(gòu)成。

一、基層事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的問(wèn)題和不足

目前基層事業(yè)單位預(yù)算管理工作中還存在著一些問(wèn)題和不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)預(yù)算管理重視不夠

基層事業(yè)單位特別是單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理知識(shí)了解不多，對(duì)預(yù)算重要性認(rèn)識(shí)不足，未組建預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，認(rèn)為預(yù)算僅僅是財(cái)務(wù)部門的事。財(cái)務(wù)部門按照上級(jí)主管部門的要求編制預(yù)算報(bào)表，完全是被動(dòng)地完成上級(jí)安排的工作和取得上級(jí)預(yù)算撥款，工作缺乏主動(dòng)性和目的性。[1]各業(yè)務(wù)職能部門沒(méi)有提供詳實(shí)的資料并參與到預(yù)算編制工作中，導(dǎo)致預(yù)算脫離單位的業(yè)務(wù)實(shí)際，預(yù)算對(duì)支出沒(méi)有起到內(nèi)部控制管理的作用。

（二）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

1． 編制預(yù)算通常采用基數(shù)增長(zhǎng)法和因素調(diào)整的方法編制預(yù)算，缺乏應(yīng)有的科學(xué)性，造成預(yù)算編制質(zhì)量不高。

2． 大多數(shù)事業(yè)單位安排編制預(yù)算時(shí)間較晚，年初處于無(wú)預(yù)算狀態(tài)，許多資金只能參照上年度支出水平進(jìn)行控制。導(dǎo)致普遍存在預(yù)算外項(xiàng)目擠占項(xiàng)目預(yù)算的情況。

3． 編制預(yù)算前缺乏對(duì)全年業(yè)務(wù)工作的充分預(yù)測(cè)與規(guī)劃，預(yù)算沒(méi)有建立在詳細(xì)測(cè)算的基礎(chǔ)上。

以上諸多因素致使預(yù)算失去了應(yīng)有的約束性和嚴(yán)密性，制約著單位預(yù)算工作質(zhì)量的提高，不利于事業(yè)發(fā)展。

（三）預(yù)算執(zhí)行中缺乏有效的控制和監(jiān)督

在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中缺乏有效的控制、監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算對(duì)支出沒(méi)有進(jìn)行有效控制，形成了預(yù)算對(duì)事業(yè)單位的軟約束，超預(yù)算支出和擠占預(yù)算資金現(xiàn)象嚴(yán)重，降低了預(yù)算的權(quán)威性。預(yù)算管理在基層事業(yè)單位沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的內(nèi)部控制的作用。

（四）對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況缺乏相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制

對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果普遍缺乏有效的分析、考核和評(píng)價(jià)，比如是否將財(cái)政資金使用在相應(yīng)的項(xiàng)目、資金使用后取得的社會(huì)效益如何、有沒(méi)有超預(yù)算支出，項(xiàng)目結(jié)束后資金是否有結(jié)余等等。如果缺乏有效的分析、考核和評(píng)價(jià)，對(duì)以后的預(yù)算編制不能提供有價(jià)值的參考和正確的導(dǎo)向，很難發(fā)揮預(yù)算管理應(yīng)發(fā)揮的作用。另外，很多單位沒(méi)有執(zhí)行預(yù)算的考評(píng)、激勵(lì)以及責(zé)任追究機(jī)制，沒(méi)有將最終預(yù)算的執(zhí)行情況與員工的績(jī)效掛起鉤來(lái)，導(dǎo)致員工在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中缺少約束力，帶有很大的主觀性，規(guī)范執(zhí)行預(yù)算的積極性不高，甚至還在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中改變資金的用途，浪費(fèi)項(xiàng)目資金，導(dǎo)致使資金的使用效益低下。

二、改進(jìn)基層事業(yè)單位預(yù)算管理的措施及建議

（一）高度重視預(yù)算管理工作

1．單位主要領(lǐng)導(dǎo)首先要樹(shù)立現(xiàn)代的預(yù)算管理理念，適應(yīng)預(yù)算管理科學(xué)化、法制化的要求；其次要向職工宣傳預(yù)算管理的新理念，使得預(yù)算管理思想能夠深入人心，增強(qiáng)單位預(yù)算法制觀念，全面貫徹《預(yù)算法》。

2． 單位領(lǐng)導(dǎo)要重視預(yù)算編制、執(zhí)行及考核評(píng)價(jià)工作，設(shè)立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)--預(yù)算小組，強(qiáng)化預(yù)算約束，避免預(yù)算管理的主觀性和隨意性。預(yù)算小組由單位主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，由財(cái)務(wù)科和各職能部門的主要負(fù)責(zé)人組成。預(yù)算小組的主要職責(zé)包括：組織預(yù)算的編制、審核；協(xié)調(diào)解決預(yù)算編制和執(zhí)行中的有關(guān)問(wèn)題；審核預(yù)算的調(diào)整事項(xiàng)；考核、評(píng)價(jià)預(yù)算的執(zhí)行情況、提出績(jī)效考評(píng)獎(jiǎng)懲建議等。

（二）科學(xué)編制預(yù)算

1. 運(yùn)用科學(xué)的方法—“零基預(yù)算法”精心編制預(yù)算。編制預(yù)算既要服從于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，又要準(zhǔn)確把握國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向、事業(yè)單位體制改革的總體方向和行業(yè)發(fā)展情況等重要影響因素。[1]在全面分析單位工作的基礎(chǔ)上認(rèn)真研究，運(yùn)用“零基預(yù)算”的方法，不考慮過(guò)去的預(yù)算項(xiàng)目和收支水平，以零為基點(diǎn)，結(jié)合預(yù)算年度收支的增減因素測(cè)算編制單位總體收入、支出預(yù)算。編制預(yù)算要合理、周全，合理配置資源、實(shí)現(xiàn)收支平衡。扎實(shí)推行定員定額管理，保障單位人員費(fèi)用、基本公用費(fèi)用等基本運(yùn)行費(fèi)，如水、電、燃料、材料費(fèi)用等。編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)，其采購(gòu)的項(xiàng)目品名和限額按國(guó)家政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2. 提早安排預(yù)算編制工作。預(yù)算編制要早安排、早動(dòng)手，年度預(yù)算應(yīng)從上年度11月份開(kāi)始籌劃，12月底前編制完成，以便對(duì)下一年度的預(yù)算管理工作進(jìn)行有效的控制，避免支出的盲目性和隨意性。

3. 完善預(yù)算的編制程序。編制預(yù)算前的準(zhǔn)備工作：財(cái)務(wù)部門根據(jù)上年度預(yù)算執(zhí)行情況分析報(bào)告測(cè)算預(yù)算年度基本支出的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)和控制比例；業(yè)務(wù)職能部門測(cè)算人員支出、資產(chǎn)購(gòu)置維修支出、基建房屋建筑物維修支出和清理核實(shí)項(xiàng)目的申請(qǐng)情況，將年度內(nèi)可能取得的各項(xiàng)收入以及上年度結(jié)余資金全部納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌考慮，合理安排。

預(yù)算編制原則：“二上二下、上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)審核、統(tǒng)一匯總”。業(yè)務(wù)職能部門按照年度工作計(jì)劃負(fù)責(zé)編報(bào)預(yù)算建議數(shù)，預(yù)算小組按組織層級(jí)審核匯總后形成“一上”《預(yù)算建議計(jì)劃》上報(bào)主管部門審核；預(yù)算小組根據(jù)主管部門下發(fā)的“一下”預(yù)算控制數(shù)調(diào)整《預(yù)算建議計(jì)劃》形成《預(yù)算草案》，報(bào)單位審計(jì)部門、決策層審批后作為“二上”預(yù)算上報(bào)主管部門審核；根據(jù)主管部門批復(fù)的“二下”單位預(yù)算，調(diào)整《預(yù)算草案》形成《年度預(yù)算》，下達(dá)各業(yè)務(wù)職能部門收入目標(biāo)和其他相關(guān)指標(biāo)并遵照?qǐng)?zhí)行。

《年度預(yù)算》要遵守嚴(yán)肅性原則，一經(jīng)確定，不能隨意更改，但是同時(shí)也要具有一定的靈活性，當(dāng)預(yù)算制定的依據(jù)發(fā)生重大變化時(shí)，預(yù)算也要按照規(guī)定的程序進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。[2]

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行中的控制和監(jiān)督管理

深化預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，是預(yù)算執(zhí)行的延伸。通過(guò)制度建設(shè)，在資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行多層次、多角度、全方位的監(jiān)督，確保財(cái)政資金使用合理、安全有效，最終達(dá)到預(yù)算控制、約束日常支出的目的。

1. 預(yù)算執(zhí)行過(guò)程要堅(jiān)持預(yù)算管理分級(jí)責(zé)任控制。預(yù)算小組負(fù)責(zé)對(duì)單位整體預(yù)算執(zhí)行情況的控制，對(duì)于超預(yù)算的支出，要報(bào)預(yù)算小組審核、審批后作為追加預(yù)算列入單位的總預(yù)算中。

業(yè)務(wù)職能部門作為單位預(yù)算管理的具體責(zé)任部門，負(fù)責(zé)本部門預(yù)算控制工作，配合單位總預(yù)算的綜合平衡。要健全內(nèi)部預(yù)算控制制度，各職能部門明確本部門預(yù)算管理人員，對(duì)本部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督控制，定期總結(jié)分析預(yù)算執(zhí)行情況并上報(bào)預(yù)算小組。

財(cái)務(wù)部門要在嚴(yán)格執(zhí)行單位的總預(yù)算和分部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，按照有關(guān)的合同協(xié)議規(guī)定的付款條件來(lái)辦理款項(xiàng)的支付，把好資金管理的關(guān)口。

2. 充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督作用。審計(jì)部門要不定期對(duì)各職能部門預(yù)算執(zhí)行情況巡回審計(jì)，特別是對(duì)容易出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)和大額資金進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。年末要對(duì)全年的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行長(zhǎng)效、制度化的年度審計(jì)，形成審計(jì)報(bào)告，及早發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行中的問(wèn)題，促使各部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。

3. 加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算的立項(xiàng)和項(xiàng)目資金使用的管理。在購(gòu)置大型專用車輛、或進(jìn)行大型修繕投資項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，進(jìn)行可行性論證和專家評(píng)議，合理測(cè)算項(xiàng)目成本，提出兩個(gè)以上方案上報(bào)主管部門審批并安排在年度專項(xiàng)預(yù)算中。立項(xiàng)后項(xiàng)目支出由歸口業(yè)務(wù)職能部門按進(jìn)度提出用款計(jì)劃，財(cái)務(wù)部門審核其支出項(xiàng)目是否納入年度預(yù)算，未列入預(yù)算的開(kāi)支必須經(jīng)單位決策層研究，在資金允許的情況下，重新追加預(yù)算支出指標(biāo)，方能辦理支出。[2]

（四）建立預(yù)算執(zhí)行情況考核評(píng)價(jià)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制

1．預(yù)算的考評(píng)在預(yù)算管理中起著承上啟下的作用，既是對(duì)上一年度預(yù)算管理的總結(jié)，又是編制下一年度預(yù)算的起點(diǎn)。在年終財(cái)政資金決算以后，預(yù)算小組根據(jù)單位預(yù)算和財(cái)務(wù)部門提供年終決算以及審計(jì)部門提供的對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)報(bào)告，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果和取得的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。

2． 考核的主要內(nèi)容有：各項(xiàng)事業(yè)任務(wù)的完成情況、預(yù)算收入的實(shí)現(xiàn)情況、預(yù)算支出情況、預(yù)算節(jié)余情況、預(yù)算編制的準(zhǔn)確率、部門預(yù)算執(zhí)行情況及存在的主要問(wèn)題等，通過(guò)考核及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行的偏差，提出相應(yīng)的解決措施或建議。預(yù)算執(zhí)行完畢后，總結(jié)分析出現(xiàn)問(wèn)題的原因，為下一輪的編制提供依據(jù)與參考。

3． 考核結(jié)束后，要將審核結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報(bào)，對(duì)收支預(yù)算完成好的部門進(jìn)行表?yè)P(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于未完成預(yù)算任務(wù)的部門要求其提交分析報(bào)告。凡是由于主觀原因造成的要對(duì)部門及其負(fù)責(zé)人提出批評(píng)和教育；對(duì)于預(yù)決算差額懸殊的部門同時(shí)令其寫(xiě)出書(shū)面檢查，認(rèn)真分析原因，視情節(jié)對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰和行政處理。通過(guò)認(rèn)真考評(píng)和獎(jiǎng)懲分明，就能有效地改善預(yù)算編制與執(zhí)行“兩張皮”相分離的狀況。

總之，預(yù)算管理是事業(yè)單位管理中重要的組成部分。將上級(jí)部門要求編制上報(bào)的單位預(yù)算與本單位預(yù)算年度開(kāi)展的業(yè)務(wù)工作銜接起來(lái)，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算管理制度和程序，將所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完全納入預(yù)算管理通道中。[1]各部門之間要溝通協(xié)調(diào)，對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考評(píng)等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施有效的控制和監(jiān)督。對(duì)預(yù)算資金使用事前計(jì)劃、事中監(jiān)督、事后考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)罰嚴(yán)明，切實(shí)達(dá)到對(duì)財(cái)政資金使用的全過(guò)程進(jìn)行追蹤問(wèn)效的嚴(yán)格管理，充分發(fā)揮現(xiàn)代管理會(huì)計(jì)的重要作用，大力提高管理水平，提高財(cái)政資金的使用效率。自我完善、自我控制、自我約束，基層事業(yè)單位預(yù)算管理工作必將得到進(jìn)一步規(guī)范和提高。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：任山慶]