我國(guó)基層政府化解社會(huì)矛盾的范式困境與出路

萬(wàn)高隆，羅志堅(jiān)

摘 要： 化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是當(dāng)前地方政府的重大政治任務(wù)。面對(duì)大量的社會(huì)矛盾，地方政府存在一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，采用運(yùn)動(dòng)式治理，追求剛性穩(wěn)定，呈現(xiàn)非規(guī)則化傾向，導(dǎo)致化解社會(huì)矛盾糾紛的方式、目標(biāo)和重心異化，形成一種“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”、“越化解矛盾越多”的怪圈。法律的信任危機(jī)、網(wǎng)絡(luò)媒體的過(guò)分渲染、政府信息公開(kāi)不力、政績(jī)考核功能的異化、問(wèn)責(zé)制的信用危機(jī)、公眾的法律意識(shí)淡薄是陷入這種困局的主要原因。培育法治思維、完善干部政績(jī)考核機(jī)制、完善權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制、形成社會(huì)矛盾多元化解新格局、引導(dǎo)群眾依法理性表達(dá)訴求是構(gòu)建化解社會(huì)矛盾新范式的理性化選擇。

關(guān)鍵詞： 社會(huì)矛盾； 范式； 出路

中圖分類號(hào)： D625文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1673-9973(2012)03-0042-04

Dilemma and Outlet of Resolving Social Contradictions Paradigm of Our Local Government

WAN Gao-long ， LUO Zhi-jian

（Jiangxi Academy of Governance, Nanchang 330003, China)

Abstract： Resolving social contradictions and maintaining social stability are a major political task of the current local government. Faced with a large number of social contradictions, there are some knowledge of the errors in the local government, Using of sports governance, pursuing rigid stability, reflecting tendency of non-regularization，leading to alienation of resolving social conflicts, focusing on the goals, and forming the cycle of "the more the maintenance of stability ,the more instability”, the more resolve ,the more contradictions ". The main reason are the law of the crisis of confidence, network media exaggerated, government publicly ineffective information, the alienation of the performance evaluation function, the credit crisis of accountability system and the public's legal awareness. Rational choices are to foster the rule of law thinking, improve the performance of officials, strengthen the powers of supervision and restriction mechanism, form the new pattern of diversified solutions about resolving social contradictions, and guiding the masses in accordance with the law rational to express their demands, thus building a new paradigm of resolving social conflicts.

Key words： social contradictions； paradigm； outlet

社會(huì)矛盾糾紛是一個(gè)社會(huì)里人與人之間、人與組織之間、不同群體之間基于各種權(quán)利的沖突而產(chǎn)生的矛盾或糾紛。正確、及時(shí)、依法化解社會(huì)矛盾糾紛是執(zhí)政能力、行政能力的重要體現(xiàn)，也是社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要標(biāo)志。2012年兩會(huì)期間，財(cái)政部提交給全國(guó)人大審議的《關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，其中《2012年全國(guó)公共財(cái)政支出預(yù)算安排情況》顯示，2012年國(guó)防預(yù)算為6702.74億元，公共安全支出預(yù)算為7017.63億元。[1]近些年來(lái)，我國(guó)基層政府在維穩(wěn)方面實(shí)際上已經(jīng)陷入一個(gè)“怪圈”：投入了大量的人力財(cái)力物力，而社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突不僅沒(méi)有減少，反而不斷增加。從某種程度上說(shuō)，各地普遍形成了一種“越維穩(wěn)社會(huì)越不穩(wěn)”、“越化解社會(huì)矛盾越多”的怪圈。之所以如此，除了社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾糾紛增加的客觀原因之外，現(xiàn)有化解社會(huì)矛盾的思路和模式的缺陷也不可忽視。如何正確判斷我國(guó)的社會(huì)矛盾糾紛，探尋化解社會(huì)矛盾糾紛的新范式，形成一種常態(tài)化的良性機(jī)制，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

一、反思：當(dāng)前化解社會(huì)矛盾糾紛的范式困境

當(dāng)前，面對(duì)大量的社會(huì)矛盾，地方政府往往采用體制化而非制度化的范式，使社會(huì)矛盾的化解出現(xiàn)了方式異化、目標(biāo)異化、重心異化，陷入了一種越維穩(wěn)越不穩(wěn)的困局。只治標(biāo)不治本，追求一時(shí)的太平，結(jié)果社會(huì)矛盾越來(lái)越多甚至不斷激化。

（一）方式異化——運(yùn)動(dòng)式治理

當(dāng)前，化解社會(huì)矛盾可以稱之為一種“運(yùn)動(dòng)式治理”范式，地方各級(jí)政府通常采用垂直命令、政治動(dòng)員等方式，在特定的敏感時(shí)期調(diào)動(dòng)大量人力和物力資源，集中解決社會(huì)中一些突出、尖銳的矛盾或糾紛。主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，一切工作都要給維穩(wěn)讓路，嚴(yán)防死守，各個(gè)部門(mén)齊抓共管，不惜財(cái)力、物力、人力，不計(jì)成本，以確保轄區(qū)平安。多年的實(shí)踐表明，運(yùn)動(dòng)式的治理范式確實(shí)可以在一定程度上有效解決某些歷史遺留下來(lái)的問(wèn)題，或者較好地完成“平安奧運(yùn)”、“國(guó)慶大典”等重大的階段性使命。然而，這種運(yùn)動(dòng)式化解社會(huì)矛盾糾紛的范式只能達(dá)到眼前一時(shí)的功效，往往會(huì)陷入“治標(biāo)不治本”的困境。其實(shí)質(zhì)是以權(quán)代法，在化解社會(huì)矛盾糾紛過(guò)程中容易出現(xiàn)刑事化、政治化傾向，把社會(huì)公眾的正常利益表達(dá)和利益訴求上升或異化為政治問(wèn)題及刑事問(wèn)題，最終必然導(dǎo)致地方政府化解社會(huì)矛盾糾紛的路子越走越偏。

（二）目標(biāo)異化——追求剛性穩(wěn)定

化解社會(huì)矛盾糾紛的目的是追求社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定，從社會(huì)穩(wěn)定的外在表現(xiàn)來(lái)評(píng)價(jià)，中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方的社會(huì)穩(wěn)定，但我們追求的是一種非常剛性的靜態(tài)穩(wěn)定，而不是能夠自我修復(fù)的柔性的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，剛性穩(wěn)定具有巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

1. “剛性穩(wěn)定”是以社會(huì)絕對(duì)安定為目標(biāo)，把一切正當(dāng)?shù)谋磉_(dá)訴求的行為（如上訪等）都視為無(wú)序和混亂，并采取各種手段進(jìn)行壓制或打擊。它是一種封閉式、靜態(tài)安定、權(quán)力強(qiáng)制型的穩(wěn)定。在“剛性穩(wěn)定”狀態(tài)下，社會(huì)管治的方式趨向于簡(jiǎn)單化和絕對(duì)化。許多群體性事件實(shí)質(zhì)上是廣大公眾為了自身權(quán)益而集體上訪、游行示威等行為，這些事件的矛頭起初并非指向政府，但由于政府不是尋求制度內(nèi)的解決方法，不能充分發(fā)揮社會(huì)中介組織在矛盾調(diào)解和糾紛化解中的作用，而是把這些行為定性為影響社會(huì)穩(wěn)定的事件并采取各種措施，本來(lái)可以十分“超脫”的政府卻成為當(dāng)事人一方。由于化解矛盾的方式問(wèn)題和體制性壓力的影響而陷入管治困境，甚至導(dǎo)致矛盾激化。

2. “剛性穩(wěn)定”以國(guó)家強(qiáng)制力為重要手段，即利用國(guó)家政權(quán)的強(qiáng)制力而不是通過(guò)法治來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在一定程度上，一些部門(mén)為了自身利益，通過(guò)夸大社會(huì)穩(wěn)定面臨的困難，為本部門(mén)增加編制和經(jīng)費(fèi)，甚至獲得法外權(quán)力。用這些“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的剛性維穩(wěn)手段，每一次追求穩(wěn)定的過(guò)程都要付出巨大代價(jià)，而且下一次則必須耗費(fèi)更多的資源，造成社會(huì)矛盾糾紛更加復(fù)雜和激化，陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的怪圈。

（三）重心異化——非規(guī)則化傾向

由于一些地方政府在維穩(wěn)思路與模式上存在誤區(qū)，對(duì)待社會(huì)矛盾糾紛不是從源頭預(yù)防，而是把重心放在事后處理上。這種思維模式導(dǎo)致社會(huì)矛盾化解存在一種明顯的非規(guī)則化傾向。面對(duì)不斷增加的社會(huì)矛盾，法治和原則往往被擱在一邊，片面追求短期效果和眼前利益。

1. 壓力維穩(wěn)。由于追求“剛性穩(wěn)定”，以社會(huì)絕對(duì)安定為目標(biāo)，將民眾的正常利益表達(dá)和訴求與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來(lái)，特別是對(duì)待突發(fā)性群體事件，本應(yīng)采取疏導(dǎo)情緒、聽(tīng)取民意、依法化解矛盾的，但個(gè)別地區(qū)的治理方法異化為驅(qū)散、限制、跟蹤、截訪等，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定。結(jié)果造成干群對(duì)立，引發(fā)更加激烈的社會(huì)矛盾和沖突，加速了社會(huì)基礎(chǔ)秩序和社會(huì)價(jià)值體系的失范。

2. 花錢(qián)買(mǎi)平安。針對(duì)一些涉及具體利益沖突而引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛時(shí)，一些地方政府常常使用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決問(wèn)題，即所謂“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”。但這種“花錢(qián)買(mǎi)平安”的治理方式往往無(wú)法可依，無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步助長(zhǎng)民眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的心理預(yù)期。某些公民甚至故意挑選特殊時(shí)段、敏感地區(qū)向地方政府提出一些合法正當(dāng)或不合法不正當(dāng)?shù)囊?，使地方政府在維穩(wěn)的壓力之下逼迫無(wú)條件地做出各種讓步。這種只求暫時(shí)息事寧人的化解矛盾范式必然助長(zhǎng)了公民的機(jī)會(huì)主義意識(shí)，嚴(yán)重破壞了全社會(huì)的是非觀與公正觀。

二、成因：化解社會(huì)矛盾糾紛的法治含量低

地方政府為了應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)的壓力，追求短期的穩(wěn)定效果，在化解社會(huì)矛盾糾紛的過(guò)程中缺少法治思維，運(yùn)用體制化的手段較多，制度化、法治化的含量很低，最終必然導(dǎo)致社會(huì)矛盾的化解陷入困境。

（一）法律的信任危機(jī)

在所有的社會(huì)信任關(guān)系中，法律信任是其中必備的一個(gè)底線。當(dāng)法律不被社會(huì)信任的時(shí)候，各種暴利就會(huì)隨之泛濫，各種社會(huì)矛盾的化解就會(huì)陷入困局。當(dāng)前，公眾對(duì)法律缺乏應(yīng)有的信任，法律的權(quán)威受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一旦遇到矛盾糾紛，廣大群眾寧愿踏上漫漫的上訪路，也不去尋求法律的救濟(jì)途徑。形成這種局面的原因是多方面的：一是行政執(zhí)法不規(guī)范，一些執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員擅自超越法定的程序，濫用自由裁量權(quán)。上海“釣魚(yú)執(zhí)法” 事件的實(shí)質(zhì)是栽贓執(zhí)法，即誘導(dǎo)無(wú)違法意圖的人產(chǎn)生違法意圖和行為，當(dāng)被誘導(dǎo)者未產(chǎn)生違法意圖和行為時(shí)，強(qiáng)加于一種違法意圖和行為。這必將導(dǎo)致政府的公信力急劇下降、法律的權(quán)威嚴(yán)重受損、社會(huì)的公德意識(shí)大大削弱；二是國(guó)家公職人員的失范行為。鄧玉嬌案、貴州畢節(jié)被強(qiáng)奸女教師案都暴露出個(gè)別公職人員作風(fēng)敗壞、道德淪喪。公務(wù)員招考中的“蘿卜招聘”及體檢作弊等行為也嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家公務(wù)人員的形象；三是司法不公導(dǎo)致司法的公信力下降。包括體制機(jī)制、司法權(quán)腐敗及司法工作人員的能力水平等多層次的問(wèn)題，最終必然導(dǎo)致社會(huì)矛盾終止機(jī)制的缺失，涉法涉訴信訪糾紛增加，形成下跪、上訪、自殘等中國(guó)特色的維權(quán)方式。當(dāng)體制內(nèi)的申訴沒(méi)有效果時(shí)，便把領(lǐng)導(dǎo)和媒體充當(dāng)維權(quán)的救命稻草。正義的實(shí)現(xiàn)不是通過(guò)法律自身設(shè)定的程序，而是通過(guò)媒體報(bào)道或領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)這樣一些“法外程序”。使公眾對(duì)法律的信任陷入危機(jī)。

（二）網(wǎng)絡(luò)媒體的過(guò)分渲染

進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)媒體時(shí)代，言論閘口日漸拓寬，信息來(lái)源廣泛多樣。由于當(dāng)前政府信息公開(kāi)尚未完全落實(shí)到位，人們對(duì)一些社會(huì)事件的信息來(lái)源主要有三個(gè)渠道：一是本人或身邊人的親身經(jīng)歷或切身感受，二是傳統(tǒng)新聞媒體經(jīng)過(guò)“重構(gòu)情境”而傳遞的信息，三是網(wǎng)絡(luò)傳遞的信息。各種真假傳言令輿論場(chǎng)的復(fù)雜性驟然增加，也給輿論引導(dǎo)增添了難度。在信息公開(kāi)不足以完全贏得公眾信任的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，一些社會(huì)敏感事件發(fā)生時(shí)，網(wǎng)絡(luò)媒體為了吸引眼球，在沒(méi)有得到權(quán)威部門(mén)證實(shí)的情況下，便開(kāi)始制造一些八卦新聞，以聳人聽(tīng)聞的手法進(jìn)行捕風(fēng)捉影，甚至傳播虛假信息，挑戰(zhàn)法律和道德的底線，過(guò)分渲染陰暗面，把反腐報(bào)道情色化，惡意炒作“日記”、“情人”等腐敗細(xì)節(jié)，正好迎合了一些人的仇官仇富心態(tài)，使本來(lái)融洽的社會(huì)關(guān)系割裂和惡化，加劇了公眾的焦慮情緒。

（三）政府信息公開(kāi)不力

2010年夏天，河南商城出現(xiàn)蜱蟲(chóng)疫情，政府經(jīng)反復(fù)研究后擔(dān)心引發(fā)社會(huì)恐慌，影響穩(wěn)定，決定不予以公開(kāi)[2]；福建上杭縣的紫金山銅礦濕法廠發(fā)生污水滲漏事故，造成汀江流域上杭、永定出現(xiàn)污染，紫金礦業(yè)也是出于 “維穩(wěn)為重” 而瞞報(bào)。2011年4月，湖南金浩茶油致癌物超標(biāo)6倍，質(zhì)監(jiān)部門(mén)曾經(jīng)要求其整改并召回產(chǎn)品，但未向公眾公開(kāi)信息，同樣是因?yàn)榧Z食問(wèn)題關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定。[3]維穩(wěn)竟然成為一些地方隱瞞真相的借口，結(jié)果導(dǎo)致更加嚴(yán)重的后果，損害了公眾的人身和財(cái)產(chǎn)利益，激發(fā)了更大范圍的社會(huì)矛盾。

（四）政績(jī)考核功能的異化

“一票否決”、“零指標(biāo)”等考核標(biāo)準(zhǔn)最終導(dǎo)致維穩(wěn)成為壓倒一切的政治任務(wù)，一些地方通過(guò)在維穩(wěn)中發(fā)現(xiàn)干部、提拔干部，上級(jí)政府試圖以此來(lái)約束下級(jí)官員的不作為或不當(dāng)行為，但這種約束并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用，反而異化為維穩(wěn)壓倒一切的現(xiàn)實(shí)考量。在中國(guó)目前的行政管理體制下，上級(jí)對(duì)下級(jí)的政績(jī)考核是決定官員任免和升遷的重要因素，致使很多基層干部迫于上級(jí)的壓力，不得不耗費(fèi)大量人力財(cái)力物力應(yīng)付與維穩(wěn)相關(guān)的事項(xiàng)，甚至采取截訪、銷號(hào)、拘留、罰款、勞教、判刑等控制手段壓制上訪人員，而不是從源頭解決群眾的利益訴求，一味地強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定壓倒一切，只要涉及到穩(wěn)定問(wèn)題，一切都得讓步，包括司法公正。這種政績(jī)考核最終異化演變成為基層干部“位子”和“帽子”之穩(wěn)，加劇了社會(huì)矛盾。

（五）問(wèn)責(zé)制的信用危機(jī)

有權(quán)必有責(zé)，有權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)須賠償，這是法治社會(huì)的基本要件。當(dāng)前在問(wèn)責(zé)依據(jù)、責(zé)任主體、復(fù)出程序等方面尚未在制度上有系統(tǒng)而完整的設(shè)計(jì)，也沒(méi)有體現(xiàn)公眾對(duì)干部問(wèn)責(zé)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。特別是被問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出沒(méi)有完整的規(guī)范，目前，除了《公務(wù)員法》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職和責(zé)令引咎辭職作出了比較籠統(tǒng)的規(guī)定以外，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)只是在黨的一些規(guī)范性文件中作出若干規(guī)定，包括2004年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，2008年《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定(試行)》，2009年《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，2010年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》等。[4]例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定：“引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實(shí)績(jī)突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！盵5]根據(jù)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，“引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。這些規(guī)范性文件除了復(fù)出的時(shí)限是一個(gè)硬性規(guī)定之外，其他條件都非常模糊?，F(xiàn)實(shí)中正當(dāng)與不正當(dāng)復(fù)出讓社會(huì)公眾難以分辨，各種質(zhì)疑聲不斷，甚至有公眾認(rèn)為官員被問(wèn)責(zé)的實(shí)質(zhì)就是“帶薪休假”，也讓許多官員產(chǎn)生“只要避過(guò)風(fēng)頭，仍可東山再起”的錯(cuò)覺(jué)。這正是問(wèn)責(zé)制信用危機(jī)的根源，也是社會(huì)矛盾糾紛激化的重要原因。

（六）公眾的法律意識(shí)淡薄

隨著改革步伐的加快，民眾的維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)了，但法律意識(shí)仍然淡薄，奉行“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思想，濫用公民的私權(quán)，利用政府的一些不規(guī)范行為來(lái)“敲詐”政府，結(jié)果產(chǎn)生更大范圍的社會(huì)不公平，引發(fā)一系列不良的連鎖反應(yīng)。

三、出路：依法化解社會(huì)矛盾糾紛是理性化選擇

要從源頭上減少和化解社會(huì)矛盾，就必須立足頂層制度設(shè)計(jì)，形成一種法治化、規(guī)范化的新范式，基層政府才有依法化解社會(huì)矛盾糾紛的空間，才能從根本上走出“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的怪圈，實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（一）弘揚(yáng)法治理念，培育法治思維

法治思維強(qiáng)調(diào)“相同情況相同處理，不同情況不同對(duì)待”的原則。國(guó)家工作人員及公眾的法治理念和思維方式直接影響到社會(huì)矛盾糾紛化解的效果。一方面，要加大對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員特別是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識(shí)培訓(xùn)與考核力度，[6]帶頭學(xué)法、尊法、守法、用法，牢固樹(shù)立社會(huì)主義法治理念，自覺(jué)養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣。以學(xué)習(xí)培訓(xùn)確立法治理念，以制度運(yùn)行培育法治理念，用機(jī)制激勵(lì)引導(dǎo)法治理念，用懲罰機(jī)制促進(jìn)法治理念；另一方面，要營(yíng)造良好的法治環(huán)境，使國(guó)家工作人員只服從法律，老百姓相信法律，兩者相互促進(jìn)、相互配合，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根本性舉措和基本條件。[6]依法治國(guó)的實(shí)質(zhì)就是執(zhí)政黨要依法執(zhí)政，參政黨要依法參政，行政機(jī)關(guān)要依法行政，司法機(jī)關(guān)要依法公正司法，人民團(tuán)體和其他組織要依法開(kāi)展工作，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員要依法辦事，公民要依法行使權(quán)利，在全社會(huì)營(yíng)造良好的法治環(huán)境，其中最關(guān)鍵的是執(zhí)政黨帶頭樹(shù)立法治理念，堅(jiān)持依法執(zhí)政。[7]73這是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的核心內(nèi)容。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》的要求，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的能力。要重視提拔使用依法行政意識(shí)強(qiáng)，善于用法律手段解決問(wèn)題、推動(dòng)發(fā)展的優(yōu)秀干部。

（二）完善干部政績(jī)考核機(jī)制

在社會(huì)管理和社會(huì)矛盾化解的方式方法上，存在一種明顯的非規(guī)則化傾向，這在很大程度上與當(dāng)前對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制密切相關(guān)。衡量各項(xiàng)工作的優(yōu)劣、成敗都是圍繞著各種硬性的、具體的發(fā)展指標(biāo)、任務(wù)，很少審視干部的法治思維和法治能力及其所領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)、部門(mén)的法治生態(tài)和法治環(huán)境。為此，當(dāng)務(wù)之急是建立適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀和法治內(nèi)在要求的干部績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制。從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)我國(guó)一貫依靠自上而下行政主導(dǎo)促發(fā)展的特點(diǎn)，按照《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》的要求，尋找一個(gè)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的動(dòng)力機(jī)制。只有將“法治狀況”引入領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核和選拔任用標(biāo)準(zhǔn)之中，并且應(yīng)該占很大的份量，用一些具體量化、可操作、可測(cè)量的指標(biāo)（如組織學(xué)習(xí)法律的次數(shù)，法制機(jī)構(gòu)的健全情況、行政復(fù)議和訴訟案件的受理數(shù)量及裁決狀況等等）來(lái)評(píng)價(jià)政府的工作和考核領(lǐng)導(dǎo)干部的工作實(shí)績(jī)，從而形成一種領(lǐng)導(dǎo)干部的全新的考核機(jī)制，才能讓法治思維成為領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)、自覺(jué)的慣性思維方式，真正把化解社會(huì)矛盾糾紛轉(zhuǎn)到法治化、規(guī)范化軌道，形成一種常態(tài)的社會(huì)穩(wěn)定。

（三）建設(shè)高質(zhì)量的法律體系

從近年來(lái)各地的信訪案件來(lái)看，城市拆遷、農(nóng)村征地和國(guó)企改制三項(xiàng)之和占案件總數(shù)的一半左右。之所以社會(huì)矛盾集中發(fā)生在這些領(lǐng)域，與政策法律本身也存在關(guān)系。如2001年《城市房屋拆遷條例》將本應(yīng)在征收階段完成的補(bǔ)償問(wèn)題延續(xù)至拆遷階段，將補(bǔ)償主體定位為拆遷人，將拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定為民事法律關(guān)系，并授權(quán)房屋拆遷管理部門(mén)在沒(méi)有依法征收的前提下就可頒發(fā)拆遷許可證。由此引發(fā)大量的矛盾糾紛甚至沖突。建設(shè)民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)，就需要與之相適應(yīng)的法律體系來(lái)保障，雖然中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但進(jìn)一步建立、完善符合最廣大人民根本利益的高質(zhì)量的法律體系仍然是今后一個(gè)時(shí)期的重要任務(wù)。擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍、提高國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)、完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是從源頭上化解社會(huì)矛盾糾紛的重要環(huán)節(jié)。

（四）完善權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制

孟德斯鳩將國(guó)家權(quán)力劃分為立法、行政、司法，提出了以權(quán)力制約權(quán)力的構(gòu)想。博登海默指出：“法律的進(jìn)步作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力，在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事”。[8]358從根本上化解社會(huì)矛盾糾紛，必須在全社會(huì)建立健全權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，并形成完備的司法不作為責(zé)任追究制度，以防止行政權(quán)的擴(kuò)張和司法權(quán)的濫用。一是權(quán)力配置科學(xué)化，明確權(quán)力和權(quán)力之間的界限，防止重復(fù)干預(yù)和多頭管理對(duì)私權(quán)造成的多次侵犯；二是權(quán)力來(lái)源法制化，任何公權(quán)力都必須經(jīng)過(guò)法律的授權(quán)，授權(quán)的法律也應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一性；三是權(quán)力行使合理化，規(guī)范自由裁量權(quán)的行使必須符合法律的幅度性規(guī)定和法律的原則性規(guī)定；四是權(quán)力運(yùn)行程序化，強(qiáng)化程序意識(shí)，嚴(yán)格按程序執(zhí)法；五是權(quán)力監(jiān)督有效化，克服權(quán)力運(yùn)行只強(qiáng)調(diào)配合而輕視制約的狀況，樹(shù)立司法權(quán)威；六是權(quán)力出軌責(zé)任化，進(jìn)一步健全問(wèn)責(zé)制，增大權(quán)力濫用的成本。權(quán)力的行使規(guī)范了，社會(huì)矛盾糾紛都能夠在法律的框架內(nèi)得到化解，公民的合法權(quán)益就能夠得到有效的保護(hù)。

（五）形成社會(huì)矛盾多元化解新格局

“和為貴”是中國(guó)幾千年來(lái)的傳統(tǒng)觀念。針對(duì)新時(shí)期社會(huì)矛盾糾紛的交叉性、復(fù)合性及相關(guān)性不斷增強(qiáng)的特點(diǎn)，整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多種社會(huì)資源，廣東省中山市榮獲2011中國(guó)十大社會(huì)管理創(chuàng)新獎(jiǎng)，積極探索社會(huì)矛盾化解的法制化機(jī)制，創(chuàng)新行政復(fù)議模式的做法得以在全國(guó)推廣。今后，綜合運(yùn)用和解、調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟等多種方式，形成一個(gè)綜合性強(qiáng)、權(quán)威性高、公信力大的多元化矛盾糾紛解決機(jī)制，以和解、調(diào)解為先導(dǎo)，以行政復(fù)議為主導(dǎo)，以司法裁決為終局，注重訴訟與非訴手段的銜接，形成功能互補(bǔ)、程序銜接的矛盾糾紛化解體系，從而能及時(shí)有效地化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（六）守住法律底線，追求法律效果、社會(huì)效果與政治效果的統(tǒng)一

化解社會(huì)矛盾糾紛的過(guò)程中，既要尊重民意，又不能屈從于民意，善于做到政治思維、法律思維、道德思維相統(tǒng)一。堅(jiān)持以維護(hù)群眾合法權(quán)益為中心，守住法律底線，努力實(shí)現(xiàn)法律效果、政治效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，確保化解社會(huì)矛盾過(guò)程中證據(jù)充分、程序合法、客觀公正，提高化解社會(huì)矛盾糾紛的制度化和法治化含量，取得良好法律效果；增強(qiáng)政治敏銳性，堅(jiān)持從有利于維護(hù)黨的執(zhí)政地位、維護(hù)國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定出發(fā)化解社會(huì)矛盾，確保良好政治效果；注重創(chuàng)新化解社會(huì)矛盾的方式方法，力求取得積極的社會(huì)評(píng)價(jià)，產(chǎn)生良好社會(huì)效果。

（七）引導(dǎo)群眾依法維權(quán)、理性表達(dá)訴求

完成黨的各項(xiàng)任務(wù)與實(shí)現(xiàn)人民利益是一致的，對(duì)黨負(fù)責(zé)和對(duì)人民負(fù)責(zé)是一致的。維護(hù)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾的根本目的，是為了保障群眾的合法權(quán)益，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。因此，應(yīng)當(dāng)把維穩(wěn)與維權(quán)統(tǒng)一起來(lái)。公眾“依法維權(quán)”、政府“依法維穩(wěn)”是社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。在規(guī)范公權(quán)力行使的前提下，不斷暢通權(quán)利救濟(jì)渠道，依法保障公民的合法權(quán)益，積極引導(dǎo)群眾依法維權(quán)、理性表達(dá)訴求，依法追究非法維權(quán)行為的法律責(zé)任。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：任山慶]