城市經(jīng)營背景下的政府角色與職能定位

楊麗麗，龔會蓮

摘 要： 作為一種新型的城市治理模式，城市經(jīng)營通過發(fā)揮市場機制的作用來實現(xiàn)政府對城市公共資源的有效配置，是治理政府失靈和市場失靈的有效手段。在城市經(jīng)營過程中，政府角色和職能的定位尤為重要，在很大程度上決定著城市經(jīng)營的成敗?，F(xiàn)階段，政府的中心工作應該是“掌舵”，而不是“劃槳”；政府應強化公共服務職能，追求公共利益；政府應努力建立良好的公私合作伙伴關(guān)系；政府應建立科學的城市管理績效考核機制。

關(guān)鍵詞： 城市經(jīng)營；政府職能； 公共資源； 公共利益

中圖分類號： D693.62 文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)03-0038-04

Role and Function Position of the City Government in the Background of City Marketing

YANG Li-li , GONG Hui-lian

(College of Politics and Public Administration， Northwest University of Politics and Law, Xian 710122, China)

Abstract： As a new model of the city administration, the city government disposes public resource efficiently through market mechanism by the means of the city marketing, which is an effective measure to eliminate government ineffectiveness and market ineffectiveness. In the process of the city marketing, the role and function position of the city is even more important，which decides on the success or failure of the city marketing. Recently, the governments centre task is “to operate the rudder”, but not “to paddle”; the government should enhance the function of the public service and seek public Interests; the government should establish good public-private partnership; the government should establish scientific mechanism of performance appraisal for city management.

Key words: city marketing；government function； public resource； public interests

目前，城市化正成為推動我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要動力，快速發(fā)展的城市化進程使城市人口迅速膨脹、城市規(guī)模不斷擴大、城市經(jīng)濟總量大幅提升。根據(jù)中國社會科學院2011年發(fā)布的數(shù)據(jù)，中國城市化水平首次超過50%。城市化進程的加快給城市帶來了新的發(fā)展機遇和發(fā)展動力，但是也使城市管理面臨許多挑戰(zhàn)和難題。市場導向的經(jīng)濟改革與快速的城市化要求新型的城市管理理論和管理模式的創(chuàng)新。在這種背景下，城市經(jīng)營的理念和做法早已在我國很多城市出現(xiàn)，在很大程度上促進了城市的發(fā)展和繁榮，但是，城市經(jīng)營中也難免存在誤區(qū)，各地在城市經(jīng)營過程中出現(xiàn)的一系列問題使人們對城市經(jīng)營的做法產(chǎn)生了質(zhì)疑。筆者認為，作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的一種新型的城市治理模式，城市經(jīng)營本身有其可取之處，經(jīng)營行為能否成功主要取決于城市經(jīng)營過程中城市政府的職能和作用是否發(fā)揮得當。因此，研究城市經(jīng)營的內(nèi)涵，聚焦城市政府的角色和職能對解決城市經(jīng)營中出現(xiàn)的問題，促進城市經(jīng)營的良性發(fā)展具有重要意義。

一、城市經(jīng)營：理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實困境

城市經(jīng)營是各級政府為提高城市競爭優(yōu)勢，更好地滿足城市發(fā)展和市民需求，對可經(jīng)營性城市公共資源進行市場化運作，以此來增進財政收入，提高城市公共產(chǎn)品和服務供給能力的行為。城市經(jīng)營是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中被提出來的，它是在政府退出私人領(lǐng)域管理的基礎(chǔ)上，運用了市場經(jīng)濟的手段，對城市公共資源進行重組和營運，以實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化和效益最大化。

（一）城市經(jīng)營的理論基礎(chǔ)

公共產(chǎn)品本身的特點容易導致公共產(chǎn)品的供給不足，所以，在市場提供公共產(chǎn)品失靈的地方，作為公共權(quán)力擁有者的政府往往就承擔起了公共產(chǎn)品提供的主要責任?！皬墓伯a(chǎn)品供給效率損失視角看，政府作為供給主體可以降低交易成本，提高績效。從亞當·斯密到科斯都堅持這樣的觀點：一種產(chǎn)品被設定為公共產(chǎn)品，就是因為比這種產(chǎn)品被安排為私人產(chǎn)品具有更高的績效。就某些產(chǎn)品的提供來說，由政府作為主體總比私人提供具有更多的便利和績效，成本可能更小?！盵1]另外，從維持社會公正、收入再分配角度來看，政府也是最合適的供給主體。因此，在城市管理過程中，無論是從政治角度還是從經(jīng)濟角度來看，城市政府有責任和義務為市民提供所需要的城市公共產(chǎn)品。但事實上，政府在公共物品的供給中也不是萬能的，政府也存在失靈。如政府不能滿足公民對公共產(chǎn)品的多樣化需求，政府財力不足，政府決策失誤，政府成本意識不強、效率低下等。因此，在公共產(chǎn)品的提供過程中，既要發(fā)揮政府的優(yōu)勢及其天然的責任主體地位，又要克服政府以往提供公共產(chǎn)品過程中出現(xiàn)的問題，就要把公共產(chǎn)品的供給和生產(chǎn)進行分離，打破公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給主體合而為一的局面，引入其他主體。即把政府的一部分職能交給企業(yè)和非營利組織，由于企業(yè)和非營利組織的特點，它們可以承擔公共產(chǎn)品的具體生產(chǎn)職能，而政府主要承擔公共產(chǎn)品提供的計劃、監(jiān)督和服務職能。

西方的新公共管理改革思潮，從理論和實踐上為公共產(chǎn)品供應中引入市場機制提供了注解和借鑒。20世紀70年代末80年代初，英國、澳大利亞和新西蘭等西方國家掀起了一場聲勢浩大的新公共管理改革運動，主張“大市場、小政府”，要求在公共部門內(nèi)部引入市場競爭機制，利用私營部門的管理技術(shù)再造政府，從而提高政府公共服務的質(zhì)量和效率。如當時的新西蘭政府就認為凡可以由私營部門和非政府組織履行得更好的職能都不再保留在公共部門，因此，將大量國有資產(chǎn)通過拍賣、轉(zhuǎn)讓等方式進行私有化，大幅減少政府資產(chǎn)的實際占有數(shù)量。新公共管理理論認為私人部門的管理方法幾乎可以說是與生俱來的優(yōu)越于傳統(tǒng)的公共部門的管理方法，提高政府組織績效的最佳方法就是用某種建立在市場基礎(chǔ)上的機制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚體制。把市場精神和市場方法引入政府部門的管理確實在一定程度上提高了效率，解決了政府管理中的一些現(xiàn)實問題。

（二）城市經(jīng)營的現(xiàn)實困境

計劃經(jīng)濟條件下，我國城市建設土地無序劃撥，公共設施由政府投資，市民無償使用，造成很大的資源浪費。通過城市經(jīng)營，城市資源由無償使用轉(zhuǎn)向有償使用，得到充分利用，促進了城市財富的較快增長，緩解了城市建設資金的緊張狀況。借助相對較成熟的市場，城市公共資源作為生產(chǎn)要素在經(jīng)濟規(guī)律的作用下自由流動，實現(xiàn)了效益的最大化。但是，在現(xiàn)實的城市經(jīng)營過程中，出現(xiàn)了一些對公共資源的不合理配置和使用。

1. 城市經(jīng)營中的問題表現(xiàn)為城市公共資源的“私有化”等違背社會公平的現(xiàn)象。即城市公共資源在使用過程中排斥普通公眾，成為少數(shù)富人的專有物品，這和公共資源的公共產(chǎn)品屬性相違背。部分地區(qū)的城市公共資源如城市綠地、風景名勝、歷史文化遺產(chǎn)等出現(xiàn)了私有化傾向，如杭州西湖部分景區(qū)出現(xiàn)30多家富豪私人會所、江西廬山、云南大理、海南三亞等風景名勝區(qū)成為富人的后花園。從理論上看，公共資源的產(chǎn)權(quán)是公有的，是公民委托政府負責看管，其產(chǎn)權(quán)屬于全民所有，它雖然可以進行商業(yè)化經(jīng)營，但是要以公共資源的保值增值，促進公共福利和公共利益為目標。公共資源的“私有化”從法律上而言是對產(chǎn)權(quán)所有者的侵權(quán)。因此，在城市經(jīng)營的過程中，一定要確保城市公共資源的公共屬性。城市經(jīng)營的對象是城市公共資源，公共資源的產(chǎn)權(quán)是公有的、全民的，在經(jīng)營的過程中政府可以和私人部門合作，由其提供技術(shù)和資金，具體生產(chǎn)某種公共產(chǎn)品和服務，但是一定要確保這些資源的公共屬性。在確定公共產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上實行城市資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，通過市場主體來經(jīng)營這些資源，盤活資產(chǎn)。

2. 城市經(jīng)營中的問題還表現(xiàn)在經(jīng)營過程中效率的損失和資源的浪費。有些地方在經(jīng)營過程中，違背經(jīng)濟規(guī)律，大搞形象工程和政績工程，勞民傷財，造成資源的大量浪費。有的地方大量變賣土地和其他資源，以土地和資源換錢，對資源進行破壞性開發(fā)和使用，造成資源使用的不可持續(xù)。還有的地方急功近利，不經(jīng)科學研究和論證就對資源進行盲目開發(fā)，造成投資閑置，浪費嚴重?？傊@些只著眼于短期利益的經(jīng)營行為造成了公共資源利用的長期和綜合收益的下降和損失，實質(zhì)上降低了公共資源的收益率，有些甚至從根本上破壞了城市資源。

二、城市經(jīng)營中的政府角色定位

政府角色定位是否準確在很大程度上決定了城市經(jīng)營的成敗。政府角色體現(xiàn)城市政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中承擔的職責和應該發(fā)揮的作用。職能是角色的內(nèi)涵及其體現(xiàn)，角色定位決定職能定位。以城市經(jīng)營為特點的城市管理不僅是一項經(jīng)濟活動，涉及收益與成本的考量，同時也是一項政治活動，涉及到各主體間的利益沖突及其解決。政府組織、企業(yè)組織、非營利組織以及廣大市民等城市利益相關(guān)者都要在相應的領(lǐng)域里扮演不同的角色。多種主體的參與、分工和協(xié)作使城市管理更像是一項復雜的系統(tǒng)工程。在這個復雜的過程中，作為主導者的政府角色和職能定位就顯得尤其重要，它關(guān)系到其他各主體在城市管理中的地位和作用及其相互之間的關(guān)系。政府應明確自身的角色、職能、職責，只有角色定位清晰，才能在城市經(jīng)營中合理安排各個不同主體的工作，協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系，形成法律約束和規(guī)范下有序的城市經(jīng)營和管理。因此，從某種角度上說，政府角色和職能定位是否準確和恰當在一定程度上決定了城市經(jīng)營的成敗。政府職能不明確，行使職能的方式不合理，將會導致城市經(jīng)營與初衷相違背。實踐中，城市經(jīng)營就出現(xiàn)過很多誤區(qū)，如政府以營利為目的，既當“裁判員”，又當“運動員”，角色錯位而導致公共服務職能的缺失和履行不當，現(xiàn)實中竭澤而漁式的圈地賣地現(xiàn)象、城市規(guī)劃中的急功近利現(xiàn)象等都是由這個原因引起的。因此，在城市經(jīng)營中明確政府的角色，規(guī)范政府行為有利于克服城市經(jīng)營中的誤區(qū)，促進城市經(jīng)營的深化，提升政府管理城市的能力。

政府在城市經(jīng)營中的角色可以定位為規(guī)劃者、領(lǐng)導者、指揮者和協(xié)調(diào)者。我國城市經(jīng)營中，城市經(jīng)營的主導者是城市政府，但是經(jīng)營參與者卻可以是多元化的，需要各種投資主體、各類企業(yè)和非營利組織的參加以及廣大市民的參與。政府和市場是城市公共資源配置過程中的兩種重要機制，市場機制的核心是競爭與效率，它能在一定程度上實現(xiàn)資源利用的高效和公平，但是市場會“失靈”，它在資源配置的效率和公正方面并非總是盡如人意。因此，政府在城市管理過程中應采取調(diào)控手段，調(diào)整和創(chuàng)新公共資源配置機制，實現(xiàn)公共資源的公平而合理配置。政府和市場兩種機制在實踐中的有機高效組合就成為城市管理成敗的一個重要決定因素。在城市公共資源的配置中，城市政府是管理主體，但并不是由政府的各部門直接指揮物質(zhì)生產(chǎn)與交換，而是通過市場進行資本運營。政府要從計劃經(jīng)濟時期的行政指令性分配，轉(zhuǎn)向以法律為基礎(chǔ)的經(jīng)營與管理，在對象上從過去對企事業(yè)單位的微觀管理，轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘匈Y源的整體發(fā)掘、利用和經(jīng)營管理。在這個過程中，應弱化政府經(jīng)營主體的地位，強化其作為服務和引導主體的地位，為市場主體創(chuàng)造良好的經(jīng)營條件和環(huán)境；政府應決定提供什么樣的產(chǎn)品和服務，提供產(chǎn)品和服務的數(shù)量和質(zhì)量標準，哪些產(chǎn)品和服務應留給私人部門和第三部門去解決，如何安排產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)，采取何種市場化的方式等諸多問題。

三、城市經(jīng)營中的政府職能定位

（一）在城市經(jīng)營中，政府的中心工作應該是“掌舵”而不是“劃槳”

在一些地方的城市經(jīng)營中，政府集“運動員、裁判員和游戲規(guī)則制定者”于一體，這種管理方式下的政府干預違背了市場規(guī)則，不能很好發(fā)揮市場配置資源的作用。而且，政府部門及其組成人員很可能利用這種特殊地位來為自身謀取利益，土地批租乃至招標拍賣中就可能存在暗箱操作、官僚操縱、權(quán)錢交易。因此，城市政府應該把政策制定職能同服務提供職能分開，即主要做好“掌舵”工作，集中精力進行決策和指導監(jiān)督，而把“劃槳”工作交給其他組織。政府要做的工作是挑選最有能力和效率的服務提供者，采用有償使用、授予特許經(jīng)營權(quán)、股份合作、拍賣等方式將各種具體服務交給私營部門或非營利組織去做，并通過完善市場環(huán)境、評估業(yè)績的工作，使這些組織之間保持競爭且充滿活力，為公眾提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務。具體來說，政府要決定以下事務：需要提供什么樣的產(chǎn)品和服務，所要提供的產(chǎn)品和服務的數(shù)量和質(zhì)量；要提供的產(chǎn)品和服務哪些留給私人部門去生產(chǎn)，哪些交給公共部門；需要耗費的資源以及這些資源的籌措方式；如何監(jiān)管產(chǎn)品生產(chǎn)和服務質(zhì)量。

在政府很好地履行“掌舵”職能的情況下，企業(yè)是市場經(jīng)濟活動的主角，而政府則從微觀的經(jīng)濟事務中解脫出來，把工作的重心放在保持穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，保持機會的均等和社會的公正等方面。同時，我們也看到，政府移交的是具體的服務項目，而不是服務責任，政府在很多情況下要為執(zhí)行機構(gòu)提供資金和其他的各種保障條件，政府對執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)督職能也在增加。總之，政府要堅持能進能退，有所為和有所不為的原則。

（二）政府應強化公共服務職能，追求公共利益

對公共資源進行市場化配置，必須面對并解決公共資源公益性與市場經(jīng)濟營利性之間的矛盾，必須定位好城市政府的管理與服務職能。同時需要協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，處理好公平與效率的關(guān)系。

城市經(jīng)營中政府和企業(yè)的角色不同，政府和企業(yè)都追求效益最大化，但是企業(yè)主要追求經(jīng)濟效益，而政府的目標除了一定的經(jīng)濟利益之外，更應把公平放在第一位，政府要強化公共服務職能，追求公共利益最大化。在城市經(jīng)營中，政府不能以經(jīng)濟利益最大化作為主要目標而忽視甚至損害公共利益，或者以公共利益為口號實則追求政府部門的利益?，F(xiàn)實中，有些城市政府大搞形象工程、政績工程，大規(guī)模耗用城市財政資源，大規(guī)模圈占土地建工業(yè)開發(fā)區(qū)，以財政收益為唯一目的，而置公眾的利益于不顧，甚至在經(jīng)營中相互模仿、盲目攀比，大量消耗資源或損害環(huán)境，導致實際的經(jīng)營方式與經(jīng)營的最終目標背道而馳。有些城市把道路冠名權(quán)、公交站牌冠名權(quán)也拿來經(jīng)營，短期內(nèi)會有一定的經(jīng)濟收益，但會帶來很多問題。如以企業(yè)宣傳為目的而進行的命名缺乏深厚的歷史內(nèi)涵和文化底蘊，不利于城市文化的延續(xù)和傳播以及城市形象這種無形資產(chǎn)的提升。同時，道路名稱和公交站名的改變也會給公眾帶來很多出行和生活中的不便，引起老百姓的不滿。因此，以公共利益目標來衡量，我們會發(fā)現(xiàn)，并非所有城市公共資源都可以用來進行市場化經(jīng)營，如果市場化經(jīng)營有損公共意志、公共利益，那么這些領(lǐng)域的經(jīng)營都應該慎重考慮。公共資源是否進行市場化經(jīng)營應體現(xiàn)公共意志，符合公共利益，通過公共程序來決定如何運作，在這個過程中，公眾參與是不可或缺的一個環(huán)節(jié)。

政府的本質(zhì)是服務，效率和效益服從于公共利益。公共服務是政府生命力的重要源泉，政府要從“統(tǒng)治”和“管理”角色向“服務”角色轉(zhuǎn)變。在各國的政府改革中，我們發(fā)現(xiàn)一種明顯的特點：“控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關(guān)系，管理主體是服務者，而管理客體是服務接受者。所以，這是一種完全新型的社會治理模式?！盵2]我國目前的行政管理體制改革的主要目標也是打造服務型政府，以政府改革促進社會的進步和發(fā)展。因此，服務型政府必須以公眾為本、以公共利益為目的，通過提供公共產(chǎn)品和服務，提高公眾的生活質(zhì)量，增進社會共同利益。

（三）政府應努力建立良好的公私合作伙伴關(guān)系

在城市經(jīng)營過程中，政府會將很多服務項目交給私人組織去做，政府和企業(yè)共同為市民提供產(chǎn)品和服務，這樣就會形成一種公私合作的伙伴關(guān)系。在這種關(guān)系中，承包合同往往代替了等級制度，契約代替了指令?！白鳛槲腥耍欢ㄒ獣鴮懸环莺贤?，引導作為代理人的承包商按照政府所要求的方式行事?！盵3]這個合同是經(jīng)過雙方談判達成的，在一定程度上反映了雙方的意愿，合同中明確了雙方的權(quán)利和責任，合同中確定了委托人向代理人提供績效報酬的激勵機制。表面看來詳細而周全的合同就能夠解決一切問題，嚴格規(guī)范雙方的行為，使這種合作關(guān)系順利進行，但實際上并非那么簡單，現(xiàn)實的委托——代理關(guān)系中往往不可避免地存在著職責逃避現(xiàn)象。逃避有可能意味著代理人根本不會簡單地像委托人所信任的那樣賣力地干活?！傲硗猓颖苓€是一種不對稱的行為，因為相對于必須監(jiān)督他們的委托人來說，代理人擁有更多的逃避機會和動機。”[3]產(chǎn)生這種現(xiàn)象的一個主要原因是信息不對稱現(xiàn)象的存在，因此，在城市經(jīng)營過程中，政府的一項重要職能是如何構(gòu)建相應的激勵和制裁措施，以引導代理人按照他們的要求行事。激勵和制裁的最好效果是政府能夠以最低的成本從代理人那里獲得自己最想得到的結(jié)果。這就要求政府成為一個精明買主，要有能力確定需要買什么，知道如何去買，并對所購買的物品質(zhì)量和價格做出準確的認定和判斷。在公私合作伙伴關(guān)系建立的過程和環(huán)節(jié)中，政府要在確保自身的控制力的基礎(chǔ)上，通過公開、公平、公正的方式選擇合作對象并確定合同的內(nèi)容；要遵循雙贏的原則并使成本降到最低；為了對合作對象的監(jiān)督更高效，政府就應對發(fā)揮關(guān)鍵的中間作用的官員進行培訓，使其具備較高的政治素質(zhì)和技術(shù)能力。

四、政府應建立科學的城市管理績效考核機制

現(xiàn)實中一些地方政府在城市資源開發(fā)利用的過程中，往往注重城市建設資金的籌集，追求壟斷利潤，追求短期經(jīng)濟增長，忽視長遠發(fā)展和非經(jīng)濟領(lǐng)域各項事業(yè)的發(fā)展，導致城市公共資源的不合理開發(fā)和破壞性開發(fā)，造成城市資源的浪費、破壞和功能退化以及城市社會經(jīng)濟、文化各方面發(fā)展的不平衡。如有些城市在老城改造中，把舊城全部推平后再造，結(jié)果造成歷史文脈中斷。這些行為往往和地方政府績效考核機制過分重視經(jīng)濟增長密切相關(guān)。

政府績效考核機制是政府職能定位和政府行為的指揮棒，具有極強的導向作用。在政府績效考核過程中，經(jīng)濟增長成為衡量政府績效的必然指標有一定的合理性，但過度強調(diào)經(jīng)濟指標，會導致績效評估泛經(jīng)濟化的傾向，并促使政府對企業(yè)與市場采取不恰當?shù)母深A措施，強化政府的微觀管理傾向，不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。同時，過分強調(diào)經(jīng)濟性評估，往往會忽視政府績效的其他方面，如公民政治參與度、社會分配的公平度、市場自由度、政策的穩(wěn)定性等方面，難以體現(xiàn)公共管理的目標多元性和價值多樣性。另外，我國地方政府考核機制還存在績效考核規(guī)范化程度不高，缺乏相應的制度和法律保障等問題，很多考核處于自發(fā)或半自發(fā)的狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和指導，考核內(nèi)容和側(cè)重點差別大，缺乏標準化和靈活性統(tǒng)一的評估指標體系，評估方法不一致，導致評估程序存在很大的隨意性，很難做到客觀、公正，有的甚至完全流于形式。因此，要使政府更好地節(jié)約成本、提供高效服務、促進城市各方面的均衡發(fā)展，就需要建立科學的政府城市管理績效考核機制，也就是要建立科學的城市管理指標體系和績效評估體系。這些指標體系要具有一定的指示和引導意義，從微觀角度以定量化的方式引導政府的日常行為，對政府職能和行為進行清晰有效地界定、約束和監(jiān)督。在考核過程中，評估主體要多元化，要適當增加實績考核、民主測評和群眾滿意度等指標的比重，采取定量考核與定性考核相結(jié)合的辦法。

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[責任編輯、校對：楊栓保]