論轉(zhuǎn)型期中國政治權(quán)力運(yùn)行的主要特征

吳曉霞

摘 要： 處于轉(zhuǎn)型期的中國，政治權(quán)力運(yùn)行存在著三大主要特征：一是在權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)層面，存在著集權(quán)與分權(quán)的博弈；二是在權(quán)力運(yùn)行方式層面，存在著制度化與人格化的博弈；三是在權(quán)力運(yùn)行制衡層面，存在著一把手權(quán)力的強(qiáng)化和對一把手權(quán)力監(jiān)督的博弈。不過，隨著轉(zhuǎn)型的逐漸深化，分權(quán)成為了不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，制度化是必然的選擇路徑，而對一把手權(quán)力的監(jiān)督是權(quán)力運(yùn)行探索過程中必須要解決的難題。

關(guān)鍵詞： 轉(zhuǎn)型期； 政治權(quán)力運(yùn)行； 主要特征

中圖分類號： DF211文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)03-0019-05

The Main Features of the Political Power Operation in China under Transition

WU Xiao-xia

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China)

Abstract： In China under profoundly transition, there are three main features in political power operation： first of all, in the structural level of power operation, there is a game between centralization and decentralization; the second, in the mode level of power operation, there is a game between institutionalization and personalization； in the balance level of power operation, there is a game between the strengthening of the power of number one and the supervision of number one.However, with the gradual deepening of the transition, decentralization become an irreversible trend； institutionalization is the inevitable choice； supervision to the power of number one is the problem must be to solve in the process of exploring power operation.

Key words：transition; political power operation; main features

處于轉(zhuǎn)型期的中國，它的一舉一動(dòng)都牽動(dòng)著人們的心弦。所謂轉(zhuǎn)型，就是從一種體制轉(zhuǎn)向另一種體制。當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)型是一種漸進(jìn)的變革而非革命式的劇烈變化。改革開放以后，中國正式進(jìn)入了轉(zhuǎn)型期，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治改革、社會(huì)分化自然成了經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科熱烈探討的主題。在政治領(lǐng)域，中國雖然開始具備了一些現(xiàn)代性的制度設(shè)置和價(jià)值理念，但是在政治權(quán)力運(yùn)行上仍然保留著一些傳統(tǒng)色彩，這就使得轉(zhuǎn)型期中國政治權(quán)力運(yùn)行機(jī)制顯現(xiàn)出不同于西方國家的重要特征。

一、政治權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)涵

“權(quán)力”是一個(gè)古老的概念，也是政治學(xué)的核心概念之一。在中國古代，“權(quán)”包括兩層涵義：一是審度衡量，二是制約他人的能力。英文中的“權(quán)力”（power）來自法語的pouvir，而后者又來自拉丁文potesas，指“能力”。因此，“權(quán)力”是指有能力做一件事。馬克思·韋伯認(rèn)為，“權(quán)力”是指“在實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)時(shí)克服他人的阻力的能力”。[1]《不列顛百科全書》中，“權(quán)力”被解釋為：“一個(gè)人或許多人的行為使另一個(gè)或其他的許多人的行為發(fā)生改變的一種關(guān)系?！盵2]這些定義各持己見，但是無論是“能力說”還是“關(guān)系說”亦或其他，都有共同之處，即是把“權(quán)力”看成是對他人的控制和影響力，因此權(quán)力必定發(fā)生在主體與客體之間?！罢螜?quán)力”則是“權(quán)力”在政治領(lǐng)域的應(yīng)用。因此，“政治權(quán)力”是權(quán)力主體在政治領(lǐng)域?qū)?quán)力客體進(jìn)行控制和影響而形成的一種對比關(guān)系。

任何權(quán)力都有特定的運(yùn)行過程，沒有運(yùn)行過程，權(quán)力就不能實(shí)現(xiàn)；政治權(quán)力也不外乎此。探討政治權(quán)力的運(yùn)行，主要從三個(gè)方面進(jìn)行：一是政治權(quán)力的運(yùn)行結(jié)構(gòu)，即政治權(quán)力在各權(quán)力主體中是如何分配的；二是政治權(quán)力的運(yùn)行方式，即政治權(quán)力主體實(shí)現(xiàn)權(quán)力所采用的方式或手段是什么；三是政治權(quán)力的運(yùn)行規(guī)范，即對政治權(quán)力主體運(yùn)行權(quán)力如何進(jìn)行規(guī)范或制衡。

二、轉(zhuǎn)型期中國政治權(quán)力運(yùn)行的主要特征

轉(zhuǎn)型期中國政治權(quán)力運(yùn)行的主要特征可以概括為三個(gè)方面：一是在政治權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)層面，存在著集權(quán)與分權(quán)的博弈，這包括橫向的黨政關(guān)系和縱向的中央與地方關(guān)系兩個(gè)方面；二是在政治權(quán)力運(yùn)行方式層面，存在著制度化和人格化的博弈；三是在政治權(quán)力運(yùn)行制衡層面，存在著一把手權(quán)力的強(qiáng)化和對一把手權(quán)力監(jiān)督的博弈。

（一）集權(quán)與分權(quán)之間的博弈

20世紀(jì)的中國陷入了鄒讜所說的“全面危機(jī)”，只能通過社會(huì)革命來達(dá)到國家制度的重建，從而建立了一種“全能主義政治”。全能主義政治必然會(huì)導(dǎo)致中國的政治權(quán)力運(yùn)行過程呈現(xiàn)高度集權(quán)的特征；“趕超型”現(xiàn)代化模式和資源總量的匱乏決定了中國的現(xiàn)代化是由政治權(quán)威來主導(dǎo)的，這也同樣需要高度集權(quán)。因此，高度集權(quán)的政治權(quán)力運(yùn)行是有著歷史的和現(xiàn)實(shí)的合理性的。然而這種政治權(quán)力運(yùn)行也造成了嚴(yán)重的政治后果。1979年以來的改革開放不僅使中國社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)發(fā)生了最深刻的變化，而且改變了中國的政治權(quán)力運(yùn)行過程，高度集權(quán)向適當(dāng)分權(quán)逐漸過渡。但是，在集權(quán)和分權(quán)之間一直存在著博弈，集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系就像鐘擺一樣，不會(huì)一直垂直停留在中間的位置，而是在某一個(gè)階段擺向集權(quán)，在另一個(gè)階段又?jǐn)[向分權(quán)，再一個(gè)階段又?jǐn)[回到集權(quán)。兩者應(yīng)該處于一種怎樣的均衡的理想狀態(tài)，還存在著很大的不確定性。這種集權(quán)與分權(quán)的博弈狀態(tài)存在于兩層結(jié)構(gòu)中：橫向結(jié)構(gòu)上的黨政關(guān)系和縱向結(jié)構(gòu)上的中央與地方關(guān)系。

1. 橫向結(jié)構(gòu)上的黨政關(guān)系。建國后，執(zhí)政黨分別建立了黨的體制內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)組織和體制外領(lǐng)導(dǎo)組織，形成了高度集權(quán)的國家體制。在體制內(nèi)，執(zhí)政黨讓自身的黨員在政府機(jī)構(gòu)中任職并在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)建立了黨組，黨組與政府共同履行政府功能；在體制外，執(zhí)政黨掌握了政府主要干部的組織人事權(quán)，政府受其同級黨委的控制。[3]這兩種領(lǐng)導(dǎo)方式使得政府間關(guān)系轉(zhuǎn)化為黨組織系統(tǒng)的上下級關(guān)系，從而容易導(dǎo)致黨政不分、以黨代政的產(chǎn)生，黨通過政府實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等事務(wù)的全面干預(yù)和直接管理。

因此，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中提出了黨和國家現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制中存在的權(quán)力過分集中和黨政不分、以黨代政的嚴(yán)重弊端，提出要著手改革過分集中的黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，解決黨政不分、以黨代政的問題。1986年，鄧小平在談及有關(guān)政治體制改革問題時(shí)，又多次強(qiáng)調(diào)，高度集權(quán)、黨政不分的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前和今后形勢與任務(wù)的要求。鄧小平認(rèn)為政治體制改革首先就是黨政要分開。1987年黨的十三大報(bào)告也提出了以黨政分開為主要突破口、推進(jìn)中國政治民主化的政治體制改革方案。所謂黨政分開，就是指黨要把過去一手包攬的國家權(quán)力歸還給政權(quán)機(jī)關(guān)，凡是屬于國家政權(quán)機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事情都?xì)w還給政府機(jī)關(guān)管理，黨對其只實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)。十三大以后，經(jīng)過歷次政治體制改革，各級黨的領(lǐng)導(dǎo)人不再兼任行政首腦，撤除了黨政合署辦公，各級黨委與同級政府部門對口的部門也都撤銷了，原來由黨總攬的大量行政事務(wù)開始由政府各部門來承擔(dān)。應(yīng)該說，政治體制改革的努力在一定程度上使得黨政關(guān)系得到了調(diào)整，傳統(tǒng)的黨的集權(quán)體制在一定程度上得到克服。

然而，黨的十三大報(bào)告確立的黨政分開思路并未有效的實(shí)施，黨政關(guān)系也沒有得到很好的改善，權(quán)力還是集中在黨手中。近年來，甚至出現(xiàn)了縣以下的基層“黨政合一”的試點(diǎn)改革。從湖北、安徽等省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“一肩挑”改革，到廣東順德黨政機(jī)構(gòu)整合縮編、區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)兼職政府職能部門首腦的改革等等，新一輪的集權(quán)正在上演。例如湖北省2003年出臺(tái)的17號文件《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見》第4條提出：“實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委設(shè)黨委委員7-9名。其中，黨委書記原則上兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；黨委副書記2名，1名擔(dān)任人大主任，1名兼紀(jì)委書記，兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的黨委委員2-3名；兼任人武部長等職務(wù)的黨委委員2-3名?！盵4]而按照原來通常的作法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)選舉黨委委員，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)決定的，而是由上級黨組織提出唯一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委全會(huì)表決通過；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長則是由縣委提名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉任命。雖然這種選舉競爭性不足，但是政府成員畢竟在名義上是經(jīng)過人大選舉產(chǎn)生的，政府成員必須對人大負(fù)責(zé)。但是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“一肩挑”改革后，黨委幾乎全面取代了政府，人大選舉任命變得無足輕重。

之所以要嘗試“黨政合一”，是因?yàn)楦母镎哒J(rèn)為黨政分開的改革并沒有達(dá)到實(shí)質(zhì)上的分開，黨政機(jī)構(gòu)在同一權(quán)力領(lǐng)域相互交叉、權(quán)責(zé)不清、人浮于事。因此，“黨政合一”的改革主要涉及的是機(jī)構(gòu)和人員權(quán)力設(shè)置的科學(xué)化和合理化問題，改革的主旨在于促進(jìn)黨政體制的科學(xué)化和提高行政效率。例如黨政首腦“一肩挑”是為了解決長期存在的互相扯皮推諉、導(dǎo)致內(nèi)耗不斷持續(xù)的黨政“兩張皮”問題。因此主張“黨政合一”改革的人認(rèn)為“黨政合一”實(shí)質(zhì)上是對黨政分開的補(bǔ)充。

然而，無論推行“黨政合一”的意圖何在，這種改革的設(shè)計(jì)思路事實(shí)上是在黨政關(guān)系層面上的集權(quán)，這與黨政分開的分權(quán)思路是相悖的?？梢?，在黨政關(guān)系上，轉(zhuǎn)型期中國政治權(quán)力的運(yùn)行一直存在著權(quán)力的集中與分散之間的博弈。

2． 縱向結(jié)構(gòu)上的中央與地方關(guān)系。從縱向的中央與地方關(guān)系來看，高度集權(quán)是指權(quán)力集中在中央，而地方擁有較少的自主權(quán)；分權(quán)則是指是中央權(quán)力向地方的轉(zhuǎn)移，即政治權(quán)力從中央到地方層層下放，以便每一個(gè)層級的政府都有相對充分的活動(dòng)自主權(quán)，特別是要賦予基層政府更多的自主權(quán)。

1978年之前的三十年，中國在中央與地方關(guān)系上明顯是一種高度集權(quán)狀態(tài)。不過毛澤東一直都在進(jìn)行著地方分權(quán)的努力與嘗試。甘陽先生通過觀察闡述了這樣一個(gè)觀點(diǎn)：毛澤東時(shí)代實(shí)際形成了中國式的“政治集權(quán)”與“行政分權(quán)”的統(tǒng)一。一方面是高度集中的政治集權(quán)，即強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)；但另一方面則形成了高度的“行政分權(quán)”，特別是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向地方傾斜的“地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)”，擺脫了蘇聯(lián)中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的高度“行政集權(quán)”模式。[5]毛澤東對中央與地方關(guān)系的思考是從建國開始就不斷進(jìn)行的。1956年發(fā)表的著名的《論十大關(guān)系》第五節(jié)便是中央與地方關(guān)系。毛澤東在這篇文章中一開始就承認(rèn)中央和地方的關(guān)系是一個(gè)矛盾,而要解決這個(gè)矛盾，就應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性。毛澤東的上述思想體現(xiàn)在中共八大首次作出向地方放權(quán)的決定，“八大”通過的《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第二個(gè)五年計(jì)劃的建議》詳細(xì)闡明了調(diào)整中央與地方關(guān)系的原則、內(nèi)容及意義。[6]不過雖然毛澤東多次提到應(yīng)該發(fā)揮地方積極性，但是他在中央集權(quán)和地方分權(quán)的權(quán)衡上還是傾向于前者的。毛澤東決定采取中央集權(quán)和地方分權(quán)主要還得依靠隨機(jī)政策而定，正如他在1958年會(huì)見到訪的英國元帥蒙哥馬利時(shí)所說的：“我沒有什么經(jīng)驗(yàn)，就是中央集權(quán)多了，我就下放一點(diǎn)，地方分權(quán)多了，我就收上來一點(diǎn)?！盵7]204

鄧小平時(shí)代的分權(quán)改革則使得分權(quán)狀態(tài)更加深化了。1984年干部管理權(quán)限的下放實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)大了地方的自主權(quán)。從70年代末到90年代初，中央政府在經(jīng)濟(jì)管理上實(shí)行分權(quán)策略，意在鼓勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能動(dòng)性。黨的十三大報(bào)告確認(rèn)：“在中央和地方的關(guān)系上，要在保證全國政令統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責(zé)，做到地方的事情地方管，中央的責(zé)任是指出大政方針和進(jìn)行監(jiān)督?！盵8]38分權(quán)有力地推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)了地方的自主性。但是分權(quán)也造成了地方保護(hù)主義日益嚴(yán)重，收入分配不公和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距迅速擴(kuò)大，更為重要的是分權(quán)在一定程度上削弱了中央權(quán)力和政策實(shí)施能力。

因此，即使在1978年以來的分權(quán)進(jìn)程中，保證中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)仍然是一個(gè)重要的補(bǔ)充性措施。例如1988年，當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)過熱，面臨著治理整頓之際，鄧小平就強(qiáng)調(diào)中央要有權(quán)威，強(qiáng)調(diào)地方政府不能搞違背中央政策的“下有對策”。[9]277而近年來，為了加大中央對地方的控制能力，更是推出了“省管縣”的制度實(shí)踐。在省和縣之間，由于設(shè)置了太多級中間層次政府，易使得中央對地方失去控制能力。而在“省管縣”改革中，例如在海南，縣、縣級市和市盡管繼續(xù)屬于不同的行政級別，但都由省政府管理；在浙江，省跳過市直接和縣處理財(cái)政關(guān)系。

可見，中央集權(quán)與地方分權(quán)之間一直以來也存在著博弈，到底中央的權(quán)力應(yīng)該大一些，還是地方的權(quán)力應(yīng)該大一些，兩者處于一種什么樣的平衡狀態(tài)才是最好的，仍然需在實(shí)踐中探索。

（二）制度化與人格化之間的博弈

在發(fā)展中國家要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的強(qiáng)大壓力下，中國在較短的時(shí)期內(nèi)從西方引入了大量的程序和技術(shù)。然而，一個(gè)國家現(xiàn)代性的增長不僅包括工具理性的增長，還包括價(jià)值理性的增長。馬克思·韋伯將“合理性”（rationality）分為兩種：工具（合）理性和價(jià)值（合）理性。工具理性是指行動(dòng)完全由追求功利的動(dòng)機(jī)所驅(qū)使，行動(dòng)借助理性達(dá)到自己需要的預(yù)期目的，行動(dòng)者只從效率最大化的角度考慮問題而忽視了人的精神價(jià)值；價(jià)值理性則相信行動(dòng)是存在無條件的價(jià)值的，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)動(dòng)機(jī)的純正和通過正確手段去實(shí)現(xiàn)目的。工具理性是價(jià)值理性的現(xiàn)實(shí)支撐，而價(jià)值理性是工具理性的精神動(dòng)力。工具理性解決的是“如何做”的問題，價(jià)值理性則解決的是“做什么”的問題；如果不知道“做什么”，“如何做”自然無從談起。中國的理性化移植只是單純的程序和技術(shù)的移植，這就導(dǎo)致了價(jià)值基礎(chǔ)的缺失。而在中國傳統(tǒng)政治文化背景的影響下，盡管國家用規(guī)范化的制度設(shè)置和科層組織取代了傳統(tǒng)的規(guī)范形式，但是實(shí)際的政治權(quán)力運(yùn)行過程卻保留著傳統(tǒng)的人格化的色彩，政治權(quán)力運(yùn)行存在著制度化與人格化之間的博弈。

因此，改革開放以后，中國一直致力于通過制度建設(shè)推進(jìn)政治發(fā)展。1987年黨的十三大明確提出了“政治體制改革”，并制定具體改革措施：實(shí)行黨政分開，改變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，不再設(shè)立分管職能部門的專職書記；進(jìn)一步下放權(quán)力，中央向地方放權(quán)，政府向社會(huì)放權(quán)，擴(kuò)大地方政府和企事業(yè)單位的自主權(quán)；改革干部人事制度，建立公務(wù)員制度；擴(kuò)大行政透明度，建立社會(huì)協(xié)商對話制度；完善社會(huì)主義民主政治的若干制度，如人大、政協(xié)、群眾團(tuán)體、基層民主制度等；加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)。1989年七屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》；1998年九屆人大五次會(huì)議通過《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，中國的基層組織自治制度不斷向深入發(fā)展。1989年中共中央公布《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，提出了“加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨和各民主黨派之間的合作和協(xié)商”；1993年八屆人大一次會(huì)議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”寫入憲法。1993年國務(wù)院第二次常務(wù)會(huì)議審議通過了《國家公務(wù)員暫行條例》；2005年十屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》，標(biāo)志著中國公務(wù)員制度已經(jīng)建立和完善起來。

盡管中國的政治制度建設(shè)在不斷進(jìn)行中，中國的政治發(fā)展也不斷向制度化方向發(fā)展，但由于受到中國傳統(tǒng)政治文化的影響，人格化權(quán)力運(yùn)行方式仍然存在于當(dāng)代中國政治體系的各個(gè)方面。所謂人格化權(quán)力運(yùn)行是相對于制度化運(yùn)行而言的，它是強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力主體之間的人際關(guān)系的一種政治權(quán)力運(yùn)行方式。馬克斯·韋伯將政治權(quán)力的合法性基礎(chǔ)分為傳統(tǒng)型、克里斯瑪型和法理型三類，而在這三種合法性基礎(chǔ)之上的政治權(quán)力運(yùn)行中，傳統(tǒng)型和克里斯瑪型都是典型的人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式。在當(dāng)代中國，各種理性化的程序技術(shù)和制度規(guī)范常常被拒絕或忽視，因此政治權(quán)力運(yùn)行過程體現(xiàn)的并不是法理型權(quán)威，而是卡里斯瑪型權(quán)威或傳統(tǒng)型權(quán)威。也就是說，盡管中國政治權(quán)力體系有相應(yīng)的制度規(guī)則作為其行為準(zhǔn)則，但在其實(shí)際運(yùn)行中，這些制度規(guī)則并沒有內(nèi)化為政治權(quán)力主體的行為準(zhǔn)則，相反這些權(quán)力主體的人格因素，比如地位、態(tài)度、親疏遠(yuǎn)別等在政治的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中發(fā)揮著更為重要的作用。

政治權(quán)力運(yùn)行的制度化和人格化的博弈在黨的一把手政治中表現(xiàn)得最為突出。[10]在黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)中，處于政治權(quán)力核心地位的一把手很容易成為政治人際交往中的聚焦點(diǎn)，一把手的個(gè)人權(quán)力優(yōu)勢非常明顯。例如過去的書記辦公會(huì)這種非正式的決策機(jī)制就是一個(gè)完全體現(xiàn)一把手意志的常委會(huì)的核心決策圈。在這種決策機(jī)制里，一把手完全可以通過人格化的權(quán)力手段，借助常委會(huì)的決策形式，使得個(gè)人意志在決策中合法化。為了克服這方面的問題，中央在2006年底的大規(guī)模地方黨委換屆中取消了書記辦公會(huì)轉(zhuǎn)而開始實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制。從理論上說這對于一把手的獨(dú)斷專行能起到一定程度上的抑制作用。但是這項(xiàng)改革并沒有從根本上觸及人格化的政治權(quán)力運(yùn)行模式。書記辦公會(huì)取消之后，在常委會(huì)這種議行合一的決策體制內(nèi)，各個(gè)常委實(shí)際能擁有多大權(quán)力完全取決于書記的授權(quán)，而這種授權(quán)是建立在書記和常委之間的人際關(guān)系基礎(chǔ)上而不是制度化基礎(chǔ)上，因此常委與書記在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)作中并不是平等的，而更可能是一種上下級關(guān)系。人格化的權(quán)力運(yùn)作方式在制度化的外殼下有可能走得更遠(yuǎn)，更加“合理”地脫離制度規(guī)則的范圍。

總而言之，制度化和人格化之間的博弈使得轉(zhuǎn)型期中國政治權(quán)力運(yùn)行顯示出雙重特性：一方面大量的制度規(guī)范不斷出臺(tái)，另一方面在實(shí)際政治權(quán)力運(yùn)行過程中，這些制度又往往被人為擱置起來甚至加以有效利用從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人意志。

（三）“一把手”權(quán)力的強(qiáng)化與對“一把手”權(quán)力監(jiān)督之間的博弈

在當(dāng)代中國，行政首長是政府行政機(jī)關(guān)的一把手，但是在黨內(nèi)則是副書記即二把手，黨委書記才是真正的一把手。而在一把手領(lǐng)導(dǎo)體制下，政策的制定和實(shí)施在很大程度上是一把手意志和利益的體現(xiàn)，一把手通過政策影響著人們的價(jià)值取向，從而能夠在很大程度上實(shí)現(xiàn)自己的政策目標(biāo)。在毛澤東時(shí)期黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人就已經(jīng)注意到了一把手權(quán)力不能過分集中，并試圖通過“民主集中制”來防止高度集權(quán)帶來的消極后果。鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》一文中更是精辟地分析了一把手在我國政治權(quán)力運(yùn)行中的影響力：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。”[11]

正是因?yàn)橐话咽炙a(chǎn)生的重要影響，所以對一把手權(quán)力的監(jiān)督就非常重要。1979年鄧小平就提出要整頓黨風(fēng)要先從高級干部整起。1980年黨的十一屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》提出了加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員的監(jiān)督。其重點(diǎn)內(nèi)容就是“堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)，反對個(gè)人專斷”。黨的十二大、十三大、十四大也都強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的問題。在中央取消了中央委員會(huì)主席職位，設(shè)立中央書記處，實(shí)行了總書記領(lǐng)導(dǎo)下的書記處集體領(lǐng)導(dǎo)制度；在地方取消了第一書記職務(wù)，健全了常委會(huì)集體決策制度。

在這種監(jiān)督氛圍之下，改革開放后出臺(tái)了許多法規(guī)和制度，黨的監(jiān)督制度也逐步恢復(fù)和建立。一方面，黨的歷史上行之有效的一些監(jiān)督制度，如請示報(bào)告制度、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)制度、人民群眾來信來訪制度等逐漸得到了恢復(fù)；另一方面，建立起了一些具體的、完善的黨內(nèi)監(jiān)督制度。如《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的決定》等，從而使得對黨政一把手的監(jiān)督有了制度上的保證。另外，在監(jiān)督制度恢復(fù)和完善的基礎(chǔ)上，黨政監(jiān)督機(jī)構(gòu)也逐漸建立和健全了。一方面重建了中央和地方的各級紀(jì)檢機(jī)關(guān)，黨的十一大修改的黨章中重新設(shè)立了中央和地方紀(jì)律檢查委員會(huì)，十二大黨章規(guī)定由全國人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生紀(jì)律檢查委員會(huì)。同時(shí)，黨章賦予了各級紀(jì)檢機(jī)關(guān)對一把手實(shí)行監(jiān)督的職能。另一方面，恢復(fù)了國家監(jiān)察部并在各級地方政府中陸續(xù)建立了行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

近年來，各個(gè)地方還出現(xiàn)了規(guī)范“一把手”用人行為并且建立問責(zé)制度的探索。從2002年開始，中組部就在吉林、浙江、湖北、四川4省開展了“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣（市）委書記用人行為”調(diào)研試點(diǎn)工作，研究縣、市委書記在用人上的權(quán)力范圍、規(guī)則和程序、應(yīng)負(fù)的責(zé)任等。2009年黨的十七屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》要求“擴(kuò)大干部工作信息公開，健全干部選拔任用監(jiān)督機(jī)制和干部選拔任用責(zé)任追究制度”。但是誰來監(jiān)督“一把手”和如何規(guī)范“一把手”的用人行為成為不少地方在制度探索中要解決的關(guān)鍵問題。例如陜西省咸陽市出臺(tái)了《關(guān)于科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣市區(qū)委書記用人行為的意見（試行）》，規(guī)定了縣委書記用人的“八項(xiàng)權(quán)力”、“六項(xiàng)責(zé)任”和“五條紀(jì)律”，并指出要落實(shí)責(zé)任追究，全面加強(qiáng)對縣委書記用人行為的有效監(jiān)督。

然而，三十多年來對于一把手的監(jiān)督實(shí)踐并沒有取得很好的成效，甚至在加強(qiáng)對一把手權(quán)力監(jiān)督的同時(shí)，一把手的權(quán)力卻在不斷強(qiáng)化。就拿前面提到的縣以下基層政府的“黨政合一”的改革來說，在實(shí)行改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是事實(shí)上的一把手，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是政府的法定代表，按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)行使選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的職權(quán)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)或者五分之一以上代表聯(lián)名，可以提出對人民代表大會(huì)主席、副主席，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的罷免案。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權(quán)力是人大授予的，其法律地位是獨(dú)立的。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一把手的權(quán)力缺乏有效制約時(shí)，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長才有資格對書記說“不”，因此當(dāng)其他人對黨委書記不滿時(shí)往往是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長來傳達(dá)的。但是黨政合一以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的這種任命權(quán)和罷免權(quán)就將被大大地加以弱化了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)長）可以以黨委的名義否決人大決定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記）即使被人大罷免也仍然是黨委書記。在這種情況下，一把手的權(quán)力不但是沒有受到任何限制，而且還被大大強(qiáng)化了。

因此，在政治權(quán)力運(yùn)行的制衡層面，對一把手權(quán)力的監(jiān)督和一把手權(quán)力的強(qiáng)化之間也存在著一種博弈，也就是說一方面逐漸加強(qiáng)對一把手權(quán)力的監(jiān)督，防止一把手權(quán)力的專斷，但是另一方面對一把手的監(jiān)督又一直沒有成效，甚至一把手的權(quán)力不斷地被強(qiáng)化。

三、小結(jié)

總而言之，轉(zhuǎn)型期中國政治權(quán)力運(yùn)行的主要特征可以概括為：一是集權(quán)與分權(quán)之間的博弈，這包括黨政關(guān)系和中央與地方關(guān)系兩個(gè)層面；二是權(quán)力運(yùn)行的制度化和人格化之間的博弈；三是一把手權(quán)力的強(qiáng)化和對一把手權(quán)力監(jiān)督之間的博弈。不過，隨著轉(zhuǎn)型的逐漸深化，國家與社會(huì)關(guān)系也在不斷發(fā)生變化。在權(quán)力的運(yùn)行結(jié)構(gòu)上，分權(quán)成為了不可逆轉(zhuǎn)的趨勢；在權(quán)力運(yùn)行方式上，制度化運(yùn)行是必然的選擇路徑；在權(quán)力運(yùn)行的制衡上，對一把手權(quán)力的監(jiān)督逐漸制度化和規(guī)范化，從而有效地約束一把手的權(quán)力，是制度探索過程中必須要解決的難題。因此，如何適當(dāng)分權(quán)以維持集權(quán)與分權(quán)之間的均衡狀態(tài)，如何將人格化權(quán)力運(yùn)行方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然倪\(yùn)行方式，如何加強(qiáng)一把手權(quán)力監(jiān)督的制度建設(shè)，這是關(guān)注于轉(zhuǎn)型期中國政治發(fā)展的學(xué)者們需要努力解決的問題，當(dāng)然，這條探索之路還有很長！

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]