城鄉(xiāng)一體化背景下長(zhǎng)沙農(nóng)民工住房保障制度初探

孟迪云　徐巍

基金項(xiàng)目：湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金辦公室科研課題《農(nóng)民住房保障體系的構(gòu)建——以長(zhǎng)沙市為例》（課題編號(hào)：2010YBA103）階段性成果

[摘 要]在2011年初瀟湘晨報(bào)的抽樣調(diào)查中，政府給進(jìn)城農(nóng)民工提供與市民均等的公共服務(wù)中，36%的農(nóng)民工認(rèn)為最需要解決的是住房保障。而認(rèn)為要真正融入城市，45%的農(nóng)民工認(rèn)為要消除的最大障礙住房。農(nóng)民工住房問(wèn)題已經(jīng)成為了長(zhǎng)沙城鄉(xiāng)一體化中迫切要解決的問(wèn)題，本文旨在通過(guò)對(duì)長(zhǎng)沙農(nóng)民工住房保障制度的研究，給農(nóng)民工住房保障完善提供參考意見(jiàn)。

[關(guān)鍵詞]住房保障 農(nóng)民工

目前，在長(zhǎng)沙工農(nóng)民工有57萬(wàn)人，其中新生代農(nóng)民工約35萬(wàn)人。而這些農(nóng)民工受我國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍制度所制約，無(wú)法享有與城市居民同等的社會(huì)資源和城市居民所擁有的社會(huì)保障，長(zhǎng)期游離在城市住房保障體系之外，而如何解決他們的住房問(wèn)題，已成為在我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，近些年來(lái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工居住有其屋，保障其住宅權(quán)成為近幾年來(lái)的立法實(shí)踐的重點(diǎn)，在重慶、上海、廣州等地都開(kāi)始了試點(diǎn)。那么作為湖南農(nóng)民工主要聚居地——長(zhǎng)沙，如何將游離在城市住房保障制度之外的農(nóng)民工囊括在城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系內(nèi)，是2009年長(zhǎng)沙市委制定《中共長(zhǎng)沙市委推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展工作綱要》的內(nèi)在要求，也是長(zhǎng)沙作為全國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)城市必然選擇。

一、長(zhǎng)沙農(nóng)民工住房的現(xiàn)狀

農(nóng)民工在城市的住房主要是通過(guò)買(mǎi)房、自行租房、單位或政府提供途徑獲得，長(zhǎng)沙的農(nóng)民工主要集中于建筑行業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)、清潔及家政服務(wù)業(yè)、個(gè)體商戶、以及一些小商小販。其中從事建筑行業(yè)和餐飲服務(wù)業(yè)占主要部分。

農(nóng)民工工資受其行業(yè)性質(zhì)所限，工資不高，自行租房的選擇很少，往往會(huì)選擇一些便宜的租房，這些居住點(diǎn)人員混雜，居住的房屋建筑密度大，居住環(huán)境差，公共設(shè)施設(shè)備少，比如西臨湘江，東至?xí)郝?，北起城南西路，南至二環(huán)線的城區(qū)是長(zhǎng)沙市區(qū)內(nèi)沿江最大的棚戶區(qū)，主要以木板、土坯、磚墻為承重結(jié)構(gòu)，以油氈或石棉瓦為屋面材料的簡(jiǎn)易房屋和棚廈房屋，建設(shè)不規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊的小平房，這樣的房子質(zhì)量不過(guò)關(guān)，存在嚴(yán)重的安全隱患。

而現(xiàn)在近期出現(xiàn)的一種農(nóng)民工住房形式——集裝箱公寓，能夠向農(nóng)民工提供低質(zhì)量但是價(jià)格低廉，管理寬松，租房只需交納集裝箱押金10000-15000元左右，每天的租金是6元，租后在押金中扣除租金，交還集裝箱公寓時(shí)扣除租金和損壞賠償后退回押金。一般建在江邊等管理比較寬松的地方。這種居住環(huán)境比棚戶區(qū)更差，但勝在價(jià)格非常便宜。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，很多農(nóng)民工愿意住單位提供宿舍的，距離工作地點(diǎn)近，價(jià)錢(qián)也比較便宜，但是這種其員工提供的住房，多為集體宿舍，這類(lèi)宿舍一般比較擁擠，衛(wèi)生條件差，而且行業(yè)主要是建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)。就總的來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)沙市農(nóng)民工居住得現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。

二、長(zhǎng)沙農(nóng)民工住房保障制度現(xiàn)狀

2007年8月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》提出農(nóng)民工住房問(wèn)題納入城市住房保障。提出集中建設(shè)向農(nóng)民工出租的集體宿舍，以農(nóng)民工可承受的合理租金向農(nóng)民工出租。2007年12月，建設(shè)部、發(fā)改委、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)》各地要將長(zhǎng)期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問(wèn)題，納入城市住房建設(shè)規(guī)劃，并且政府可以采取興建農(nóng)民工公寓、廉租房等方式解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。而長(zhǎng)沙也在這些制度的指引下作出了自己的立法實(shí)踐：

1.農(nóng)民工廉租房和城市居民廉租房制度并存

根據(jù)，2005年《長(zhǎng)沙市農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)廉租住房管理辦法》，申請(qǐng)條件申請(qǐng)承租本市廉租房的對(duì)象必須同時(shí)符合下列條件：本市五區(qū)外的進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民；被本市用工單位錄用，并簽有勞動(dòng)合同；月平均收入1200元以下；在本市市區(qū)無(wú)自有房屋。而第九條中規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)按不同地域、層次、面積計(jì)算，應(yīng)當(dāng)?shù)陀谕?lèi)房屋平均市場(chǎng)價(jià)，沒(méi)有明確的指標(biāo)量化，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)當(dāng)確定更低的標(biāo)準(zhǔn)，不然廉租房會(huì)導(dǎo)致不廉租的形象發(fā)生。

而城區(qū)的市民根據(jù)2008年7月制定的《長(zhǎng)沙市城市廉租住房保障實(shí)施方案》，申請(qǐng)廉租住房保障應(yīng)當(dāng)以家庭為單位，同時(shí)符合下列條件：具有本市城區(qū)常住戶口五年以上，且在本市工作或居住的家庭；家庭人均可支配收入低于城市人均可支配收入的75%；無(wú)房戶或住房困難家庭（2009年前家庭人均住房建筑面積低于12平方米，2010年后家庭人均住房建筑面積低于15平方米）。從廉租住房保障形式看以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主，租金核減和實(shí)物配租為輔。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)按照市場(chǎng)房屋平均租金、城市低收入住房困難家庭可承受能力及住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，適時(shí)調(diào)整?！，F(xiàn)在長(zhǎng)沙廉租住房租賃補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為無(wú)房戶每人每月160元；住房困難家庭每人每月80元，但一個(gè)家庭可享受的廉租住房租賃住房補(bǔ)貼金額最高每月不超過(guò)800元。房屋的來(lái)源有已批在建的經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目中配建的廉租住房和回購(gòu)的二手住房。

在資金保障方面，長(zhǎng)沙雖然有對(duì)低收入農(nóng)民工提供廉租房，但是在在財(cái)政投入是否有保障量化標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2008年的《長(zhǎng)沙市安居工程資金管理暫行辦法》中規(guī)定，土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于安居工程的資金，但是安居工程包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的專(zhuān)項(xiàng)資金，而且長(zhǎng)沙施行農(nóng)民工廉租房和城市居民廉租房2套制度并行的方式，有多少能落到農(nóng)民工廉租房建設(shè)上，是值得商榷的。

由此可見(jiàn)，長(zhǎng)沙雖然單獨(dú)制定了外來(lái)務(wù)工廉租房制度，但是將農(nóng)民工與城市居民分割開(kāi)來(lái)管理，只是不利于城鄉(xiāng)一體化的大局，而且在房源和保障形式上都沒(méi)有城市居民廉租房多樣化，農(nóng)民工廉租房不適用貨幣補(bǔ)貼形式，在布局上也沒(méi)有考慮到農(nóng)民工的工作便利，直接導(dǎo)致在城鄉(xiāng)結(jié)合部建立的農(nóng)民工公寓——江南公寓入住率低，盡管租金只要每月70元，環(huán)境優(yōu)美，但因其位置處于長(zhǎng)沙汽車(chē)西站，二環(huán)線東側(cè)，導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)民工離工作地點(diǎn)太遠(yuǎn)，交通成本太高。

2.農(nóng)民工公積金

2005年1月7日建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行出臺(tái)的《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，“進(jìn)城務(wù)工人員、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和自由職業(yè)人員購(gòu)買(mǎi)自住住房時(shí)，可按規(guī)定申請(qǐng)住房公積金貸款?！?006年3月27日下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中，則再次明確指出，農(nóng)民工可繳存公積金購(gòu)買(mǎi)自住房。

因此，2008年3月長(zhǎng)沙制定了《長(zhǎng)沙市人民政府關(guān)于著力解決農(nóng)民工問(wèn)題的意見(jiàn)完善住房公積金制度》，鼓勵(lì)用人單位和農(nóng)民工個(gè)人繳存住房公積金。而針對(duì)農(nóng)民工的低收入、高流動(dòng)性特征，長(zhǎng)沙如何進(jìn)行立法實(shí)踐的？

在公積金的繳納方面，《長(zhǎng)沙住房公積金繳存管理辦法》其中規(guī)定，住房公積金繳存基數(shù)不得低于上一年度市統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的職工月最低工資標(biāo)準(zhǔn)，原則上不超過(guò)市統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的上一年度全市在崗職工月平均工資的三倍。而根據(jù)2011年10月湖南省人保廳確定的長(zhǎng)沙城區(qū)月最低工資標(biāo)準(zhǔn)為1020元和繳納比例不低于5%計(jì)算，長(zhǎng)沙農(nóng)民工公積金至少要繳納51元。

在公積金的提取方面，《長(zhǎng)沙市住房公積金提取操作規(guī)程》中明確規(guī)定規(guī)定農(nóng)村建造、翻建自住住房；償還住房貸款本息的；租住本市廉租房的；無(wú)房戶租賃住房用于自住且房租超出家庭月工資收入15%的等情況可以提取公積金，并且非本市戶籍的繳存人若所在單位終止勞動(dòng)關(guān)系，可以提取公積金，同時(shí)規(guī)定。這給農(nóng)民工提取公積金提供了便利。適應(yīng)了農(nóng)民工的高流動(dòng)性，同時(shí)為農(nóng)民工用公積金租房和翻建宅基地提供了資金保障。但是提取程序的復(fù)雜性，使農(nóng)民工望而生畏。

在公積金的貸款方面，長(zhǎng)沙《關(guān)于調(diào)整住房公積金貸款政策的通知》規(guī)定行政、企事業(yè)單位職工正常繳存住房公積金6個(gè)月（含）以上的，可以申請(qǐng)住房公積金貸款。那么異地住房公積金的繳納，長(zhǎng)沙只承認(rèn)2鐘情況：一種是與其住房公積金管理中心簽訂異地貸款合作協(xié)議（含異地貸款互通函）城市的繳存職工，且正常繳存住房公積金12個(gè)月（含）以上的。第二種是本省其它市（州）正常繳存住房公積金的職工，在長(zhǎng)沙市購(gòu)買(mǎi)自住房時(shí)，參照長(zhǎng)沙市城區(qū)職工申請(qǐng)住房公積金貸款。

從制度運(yùn)行效果來(lái)看，由于農(nóng)民工工資水平低，并不能發(fā)揮住房公積金的保障性，農(nóng)民工很難從公積金制度中受益。因?yàn)?，在?shí)際操作中，收入越高的人，自繳公積金就高，單位貼補(bǔ)也越多；而工資收入低的農(nóng)民工，由于自繳公積金少，單位貼補(bǔ)也少。而農(nóng)民工獲得公積金貸款很少，還貸能力也有限。不符合住房公積金制度建立的初衷，甚至提出公積金制度的實(shí)施反而使他們現(xiàn)時(shí)收入降低而導(dǎo)致其生活水平下降。

3.農(nóng)民工公共租賃房

2011年8月制定的《長(zhǎng)沙市人民政府關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的工作意見(jiàn)》將外來(lái)務(wù)工人員納入非定向配租的范圍，但要求在本市有穩(wěn)定職業(yè)并連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)三年以上（含），且本人及家庭在本市市區(qū)范圍內(nèi)無(wú)自有住房。而如果是用于開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)單位職工定向配租，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)由產(chǎn)權(quán)單位提出申請(qǐng)，報(bào)所在地的區(qū)住房保障部門(mén)備案，由產(chǎn)權(quán)單位安排符合標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象入住并辦理相關(guān)手續(xù)。也就是說(shuō)如果是工業(yè)園區(qū)的農(nóng)民工，如果有定向公共租賃房，是可以享有的，條件可以由產(chǎn)權(quán)單位定。總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)民工獲得公共租賃房的條件比較高，要求穩(wěn)定性高，在非定向配租中必須連續(xù)連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)三年以上。

公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)原則上不高于同地段同類(lèi)型住房市場(chǎng)平均租金的70%，可以選擇實(shí)物配租或租金補(bǔ)貼方式。但還沒(méi)有出臺(tái)租金補(bǔ)貼對(duì)象具體條件和標(biāo)準(zhǔn)。

4.對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動(dòng)人口和出租房屋加強(qiáng)管理服務(wù)工作，并在2010年開(kāi)始全面推行流動(dòng)人口居住證以及“一證通”制度。

2008年3《長(zhǎng)沙市人民政府關(guān)于著力解決農(nóng)民工問(wèn)題的意見(jiàn)》對(duì)農(nóng)民工實(shí)行《居住證》登記制度，作為暫住人口在本市實(shí)際居住的證明。對(duì)獲得市級(jí)以上勞動(dòng)模范、先進(jìn)工作者榮譽(yù)稱號(hào)和高級(jí)技工、技師證書(shū)以及其他有突出貢獻(xiàn)的農(nóng)民工，優(yōu)先準(zhǔn)予落戶。2011年3月《長(zhǎng)沙市流動(dòng)人口居住登記管理辦法》在長(zhǎng)沙市連續(xù)居住、工作，并按規(guī)定辦理了居住證和繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)3年以上的，可以將本人戶口遷入長(zhǎng)沙市。這為農(nóng)民工成為長(zhǎng)沙市民，享受市民待遇起了很大的促進(jìn)作用。

5.宅基地置換

根據(jù)《中共長(zhǎng)沙市委推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展工作綱要》的要求，允許土地有序流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)農(nóng)戶將集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地及住房置換成股份合作社股權(quán)、社會(huì)保障和城鎮(zhèn)住房，積極穩(wěn)妥地開(kāi)展以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換保障、以宅基地永久使用權(quán)置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)試點(diǎn)工作。建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，率先探索完善配套政策法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的組織指導(dǎo)和統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。

三、完善農(nóng)民工住房保障制度的建議

1.對(duì)低收入的農(nóng)民工提供政策性的廉租房

廉租房制度具有產(chǎn)權(quán)清晰、保障目標(biāo)群體低收入的特征，比較符合農(nóng)民工本身低收入的特點(diǎn)，另外廉租房制度的退出制度比較靈活，適應(yīng)了農(nóng)民工的流動(dòng)性。

首先，不應(yīng)該將外來(lái)務(wù)工人員和城市居民割裂，隨著長(zhǎng)沙《居住證》推行，外來(lái)務(wù)工人員應(yīng)當(dāng)逐步的被流動(dòng)人口所代替，但是農(nóng)民工的低收入不可忽視，在廉租房中應(yīng)當(dāng)保留一定比例給低收入的農(nóng)民工，增加農(nóng)民工住房的保障形式，尤其是發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼、租金核減，緩解實(shí)物配租給政府帶來(lái)的財(cái)政壓力。

同時(shí)也要鼓勵(lì)社會(huì)民間資本，多渠道的籌集資金來(lái)發(fā)展農(nóng)民工廉租房項(xiàng)目。如：由中國(guó)志愿服務(wù)基金會(huì)“張青志愿服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)基金”捐資3000萬(wàn)元人民幣，在長(zhǎng)沙縣政府免費(fèi)提供土地的基礎(chǔ)上，共1000套廉租房。利用社會(huì)民間資本建設(shè)“幸福村”廉租房，就是一個(gè)很好的嘗試。

2.允許在市民化程度較高，穩(wěn)定性的農(nóng)民工，享受公共租賃房和經(jīng)濟(jì)適用房，并且加快出臺(tái)公共租賃房租金補(bǔ)貼具體條件和標(biāo)準(zhǔn)。

3.對(duì)公積金實(shí)行“低門(mén)檻進(jìn)入”，放寬公積金貸款條件。

對(duì)于農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，公積金的高起點(diǎn)使農(nóng)民工不愿意繳納公積金，可以參考湖州市的經(jīng)驗(yàn)，2003年湖州市針對(duì)非公有制企業(yè)的農(nóng)民工納，降低了建立住房公積金賬戶的門(mén)檻，最低繳存額度以全省職工上一年度平均工資的60%為基數(shù)，只要連續(xù)繳存住房公積金6個(gè)月，在公積金貸款方面，如果夫妻雙方都在湖州工作，都繳存公積金，最高可貸20萬(wàn)元。這一措施初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民工的“市民待遇”，留住了優(yōu)秀的農(nóng)民工，增加了他們的歸屬感。

4.在從不改變農(nóng)村集體所有性質(zhì)，不改變用地性質(zhì)（確屬集體建設(shè)用地），不損害土地集體所有者（農(nóng)民）權(quán)益，不違反城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的原則下，進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，使集體土地與國(guó)有土地獲得平等的法律地位。

根據(jù)2010年《長(zhǎng)沙市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易暫行規(guī)則》對(duì)市區(qū)的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)（以下統(tǒng)稱為農(nóng)村土地）的流轉(zhuǎn)交易進(jìn)行了規(guī)定，但是對(duì)以宅基地永久使用權(quán)置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)試點(diǎn)應(yīng)當(dāng)慎重，“土地?fù)Q保障”只是解決離開(kāi)農(nóng)村的農(nóng)民住房問(wèn)題的一種手段，不可演變?yōu)槭罐r(nóng)民失地的一種手段，也就是說(shuō)政府的出發(fā)點(diǎn)必須是為了解決農(nóng)民住房保障問(wèn)題，而不是為了獲得土地，因此要改變農(nóng)民進(jìn)城后的保障和發(fā)展問(wèn)題，要建立讓農(nóng)民能夠分享土地增值收益的機(jī)制。

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