苦等15年,存款保險(xiǎn)制度漸行漸近

董露茜

第四次全國金融工作會議上，“抓緊研究完善存款保險(xiǎn)制度方案，擇機(jī)出臺并組織實(shí)施”的說法十分引人關(guān)注。2012年1月，央行行長周小川更表示，存款保險(xiǎn)制度的準(zhǔn)備工作是有效的，需要尋找合適的時機(jī)，擇機(jī)出臺。

節(jié)后有消息稱，《存款保險(xiǎn)條例》已起草完畢，當(dāng)前多方達(dá)成的共識包括存款保險(xiǎn)制度是一種強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，國有大型商業(yè)銀行必須加入。并有消息人士透露央行按照分步走的原則，在央行內(nèi)設(shè)一個存款保險(xiǎn)基金，由各投保銀行按照存款的一定比例交納，未來再逐步過渡到社會化的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

利率市場化前奏

2012年2月3日，瑞銀發(fā)布研究報(bào)告稱經(jīng)過多年的探討和研究后，中國推出存款保險(xiǎn)制度的條件已經(jīng)具備，有望在2012年或2013年推出。瑞銀認(rèn)為，中國存款保險(xiǎn)制度將伴隨著利率市場化的進(jìn)程逐步建立和完善，為了防范風(fēng)險(xiǎn)維護(hù)安全，存款保險(xiǎn)制度的建立將早于利率市場化的最終實(shí)現(xiàn)。

為什么存款保險(xiǎn)制度將早于利率市場化的最終實(shí)現(xiàn)？交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平接受《新財(cái)經(jīng)》采訪時表示，存款保險(xiǎn)制度是利率市場化的一個重要前提之一，這主要還是因?yàn)樵诶适袌龌臈l件下，中小銀行首當(dāng)其沖受到?jīng)_擊，經(jīng)營壓力更大，這很可能帶來存款人對中小銀行的擔(dān)憂，存款保險(xiǎn)制度可以在某種程度上緩解存款人壓力。

連平說：“存款保險(xiǎn)制度的推出對于中小銀行來說具有非常重要的意義，有利于建立公平的競爭環(huán)境，尤其是在當(dāng)前銀行業(yè)存款增長緩慢，面對利率市場化，中小銀行經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)加大，如果推出，有利于整個銀行業(yè)的穩(wěn)定?！?/p>

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇一直呼吁建立存款保險(xiǎn)制度，他認(rèn)為中國如果沒有存款保險(xiǎn)制度，利率市場化、金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻降低以后反而會出現(xiàn)問題，所以要通過存款保險(xiǎn)制度來保護(hù)金融投資者的利益，這對銀行業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營也很重要。

存款保險(xiǎn)制度是一種金融保障制度，是指由符合條件的各類存款性金融機(jī)構(gòu)集中起來建立一個保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，各存款機(jī)構(gòu)作為投保人按照一定存款比例向其繳納保險(xiǎn)費(fèi)，建立存款保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，當(dāng)成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供財(cái)務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護(hù)存款人利益，維護(hù)銀行信用，穩(wěn)定金融的一種制度。

據(jù)了解，到目前為止，全球范圍內(nèi)有三種形式的存款保險(xiǎn)制度，第一種以美國、英國和加拿大為代表，由政府出面設(shè)立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，除了負(fù)責(zé)賠付外，還負(fù)責(zé)監(jiān)管等；第二種以日本和比利時為代表，由政府和銀行聯(lián)合成立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；第三種是銀行出資自己成立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，比如德國和法國。而保險(xiǎn)方式上，德國和法國采取自愿保險(xiǎn)的方式，英國、日本和加拿大采取強(qiáng)制保險(xiǎn)方式，美國是采取自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的方式。

現(xiàn)階段世界上絕大多數(shù)國家采取確定存款賠付上限的限額保險(xiǎn)制，僅部分國家在危機(jī)時期采取過全額保險(xiǎn)計(jì)劃。瑞銀的判斷是，中國將推行限額保險(xiǎn)制度，但為了實(shí)現(xiàn)隱性全額保險(xiǎn)向顯性保險(xiǎn)的平穩(wěn)過渡，不排除先實(shí)行全額保險(xiǎn)作為過渡方案的可能。

既然中國沒有存款保險(xiǎn)制度，但為什么市場一直認(rèn)為中國實(shí)行的是全額賠付的“隱性存款保險(xiǎn)制度”？接受采訪的專家提到了在1998年海南發(fā)展銀行破產(chǎn)案中政府扮演的角色，這家銀行是中國迄今唯一一家因到期不能支付債務(wù)最后不得不破產(chǎn)的銀行，在這一破產(chǎn)案中，政府實(shí)際上擔(dān)任了最后的埋單者。

期待大銀行轉(zhuǎn)變觀念

根據(jù)公開資料，早在1995年開始試點(diǎn)，中國就作了很多準(zhǔn)備，2007年，央行就成立了存款保險(xiǎn)制度研究課題組，著手研究存款保險(xiǎn)制度。在第三次全國金融工作會議上，當(dāng)時央行決定推行存款保險(xiǎn)制度，但很快金融危機(jī)爆發(fā)，央行把重點(diǎn)放到應(yīng)對金融危機(jī)上，存款保險(xiǎn)制度沒了下文。

方正資本金融研究院院長郭士英對《新財(cái)經(jīng)》表示，存款保險(xiǎn)制度的意義重大，但真正要在中國實(shí)行起來，還需要銀行尤其是大銀行轉(zhuǎn)變觀念，意識到風(fēng)險(xiǎn)，才能收到真正的效果。畢竟銀行不會主動增加自己無謂的成本。

郭士英認(rèn)為，中國銀行業(yè)的門檻比較高，監(jiān)管也很強(qiáng)勢，銀行倒閉的事情聞所未聞，存款本身除了負(fù)利率的風(fēng)險(xiǎn)，并無銀行償付客戶本息的風(fēng)險(xiǎn)，這也是為什么多年來存款保險(xiǎn)制度只聞其聲，不見其人的根本原因。只要銀行日子好過，就不會有動力去做這件事。

郭田勇認(rèn)為，存款保險(xiǎn)制度有一個障礙，在大小銀行之間，對這個問題的認(rèn)識并不相同，中國的幾家國有銀行通常認(rèn)為不存在破產(chǎn)倒閉的可能性，所以存款保險(xiǎn)往往是容易增加成本，從他們兜里掏錢保護(hù)這些中小銀行，他們并不積極。

連平對記者表示，雖然存款保險(xiǎn)制度在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)比較成熟，但是國內(nèi)外金融環(huán)境不一樣。中國商業(yè)銀行體系自成立之日起，國有控股商業(yè)銀行就是主體，在資金來源和運(yùn)用方面，國有控股商業(yè)銀行有明顯的優(yōu)勢，政府信用就是它們的天然擔(dān)保，這也是為什么大銀行對于建立這個制度興趣不大的原因。但是中小非國有控股銀行需求更強(qiáng)烈一些，主要是希望通過這個制度獲得相對公平的競爭環(huán)境，增強(qiáng)存款人對它們的信心。

對于市場上有人認(rèn)為存款保險(xiǎn)制度和法定存款準(zhǔn)備金率有所重合，中國沒有必要實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，連平說：“雖然這兩種制度都有穩(wěn)定金融系統(tǒng)的作用，但功能差異非常大，二者重合的地方非常小，法定存款準(zhǔn)備金率主要還是發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，調(diào)節(jié)市場流動性，穩(wěn)定金融系統(tǒng)，發(fā)揮逆周期的宏觀審慎管理的作用，而存款保險(xiǎn)制度主要通過保險(xiǎn)功能來保障存款人利益，通過穩(wěn)定中小金融機(jī)構(gòu)達(dá)到穩(wěn)定整個金融系統(tǒng)的作用”。

郭士英說：“在目前這個情況下，大銀行轉(zhuǎn)變觀念不容易，如果強(qiáng)行推的話，可能會出現(xiàn)問題，我不贊成強(qiáng)制執(zhí)行。這是各方利益博弈的一個過程，保險(xiǎn)業(yè)當(dāng)然受益。需要認(rèn)識到，在房地產(chǎn)前景不明和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大的情況下，銀行為了確保自身穩(wěn)定和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，從長期來看，也必然需要存款保險(xiǎn)制度的幫助?！?/p>

郭田勇分析，如果只讓中小銀行加入存款保險(xiǎn)，大銀行不加入的話，可能因?yàn)榻?jīng)營成本比大銀行高了，反而會使得中小銀行發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行逆向選擇，冒險(xiǎn)做更高收入的業(yè)務(wù)，從而彌補(bǔ)損失。由于存款保險(xiǎn)本身是一種強(qiáng)制保險(xiǎn)，從整個金融業(yè)的角度考慮，還是應(yīng)當(dāng)所有商業(yè)銀行都加入才對。

當(dāng)然，存款保險(xiǎn)制度也存在道德風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橐庾R到一旦遇到經(jīng)營危機(jī)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)會出手挽救，一方面，很有可能降低存款人對銀行的監(jiān)督意識，另一方面也鼓勵銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

保險(xiǎn)限額或?qū)⒍ㄔ?0～30萬元

中國人民大學(xué)國際貨幣研究所副所長向松祚對《新財(cái)經(jīng)》表示，“中國推出存款保險(xiǎn)制度具有十分積極的意義，存款保險(xiǎn)制度可以保護(hù)存款人。比較金融發(fā)達(dá)的美國，它是一個州與州之間獨(dú)立性非常強(qiáng)的聯(lián)邦制國家，法律不允許或者限制銀行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，因此美國有很多小型銀行，只在州內(nèi)經(jīng)營，破產(chǎn)倒閉時有發(fā)生。2008年金融危機(jī)倒閉了那么多家銀行，但是儲戶的利益并沒有受到絲毫損害，也沒有發(fā)生擠兌的情況?！?/p>

據(jù)了解，存款保險(xiǎn)制度起源于20世紀(jì)30年代的美國，當(dāng)時為了挽救受金融危機(jī)沖擊而瀕臨破產(chǎn)的銀行體系，美國國會于1933年通過《格拉斯—斯蒂格爾法》，由聯(lián)邦政府出面建立了聯(lián)邦保險(xiǎn)公司（FDIC），專門對商業(yè)銀行和儲蓄銀行的存款提供保險(xiǎn)。

2012年2月10日，美國聯(lián)邦保險(xiǎn)公司發(fā)布消息宣布印第安納州的SCB銀行被銀行監(jiān)管部門關(guān)閉。根據(jù)FDIC官方網(wǎng)站披露的信息顯示，為了保護(hù)儲戶，F(xiàn)DIC和First Merchants銀行達(dá)成協(xié)議，F(xiàn)irst Merchants銀行將購買SCB銀行的貸款和存款，SCB擁有的四家分行也將以First Merchants銀行的分支機(jī)構(gòu)重新開業(yè)，而SCB銀行的儲戶將自動成為First Merchants的客戶。

向松祚說：“美國銀行業(yè)關(guān)門大吉的情況經(jīng)常發(fā)生，美國聯(lián)邦保險(xiǎn)公司為銀行和儲蓄機(jī)構(gòu)超過7萬億美元的存款提供保險(xiǎn)。原則上也偏向于保護(hù)低收入者，標(biāo)準(zhǔn)的存款保險(xiǎn)金額上限是25萬美元，并且不對銀行客戶的基金、證券等其他投資品提供保險(xiǎn)，一旦某個機(jī)構(gòu)倒閉，F(xiàn)DIC就會自動受命成為銀行接管人?！?/p>

一位經(jīng)歷了金融危機(jī)的美國銀行家對《新財(cái)經(jīng)》回憶起當(dāng)時的情景、“當(dāng)時人心惶惶、亂作一團(tuán)，天天聽到銀行倒閉的消息。由于FDIC只保10萬美元的存款，沒人知道哪一家銀行是安全的，干脆100萬的存款分10個銀行存，后來FDIC把最高限額提高到了25萬美元，目的也是穩(wěn)定人心?！?/p>

連平認(rèn)為，雖然有很多人認(rèn)為在金融危機(jī)中，存款保險(xiǎn)制度也出現(xiàn)了很多問題，并非萬能，但存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在穩(wěn)定金融市場方面發(fā)揮了重要的作用，尤其是中小銀行和儲蓄機(jī)構(gòu)，從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，也是如此，更多的是穩(wěn)定小型機(jī)構(gòu)，保護(hù)存款人利益。

上述美國銀行家說：“在美國，銀行可以向FDIC交保費(fèi)，也可以選擇不交，但是幾乎每一家銀行門口都能看到一個標(biāo)志‘Member of FDIC,就是告訴存款人，我是FDIC會員，你的存款在我這里會很安全”。

如果實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，多少金額是合理上限？目前國際上存款保險(xiǎn)限額大多集中在2?5倍左右的人均GDP水平，按照瑞銀的分析，由于中國儲蓄率相對較高，中國人均GDP4～6倍較為合適，由于20～30萬以下的存款賬戶大約占到總賬戶的95%以上，因此將保險(xiǎn)限額定在20～30萬元可具有保險(xiǎn)涵蓋的廣度。

對于是否所有銀行都須繳納保費(fèi)？瑞銀的觀點(diǎn)是，考慮到中國金融體系的現(xiàn)狀，將可能先實(shí)行簡化的分類差別保險(xiǎn)費(fèi)率，條件具備后再過渡到風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率或更為可行。存款保險(xiǎn)制度推行初期0.04%～0.12%的差別費(fèi)率水平或較為合適，例如對國有大行、股份制銀行和城商行農(nóng)信社三類群體分別實(shí)行0.05%、0.08%和0.11%的費(fèi)率水平。

考慮到商業(yè)銀行的承受能力，瑞銀預(yù)計(jì)，在全額保險(xiǎn)階段或?qū)?shí)行較低的差別費(fèi)率，比如對國有大行、股份制銀行和城商行農(nóng)信社分別實(shí)行0.02%、0.04%和0.06%的費(fèi)率水平。

不過如果實(shí)行全額保險(xiǎn)、大小行之間簡單差別費(fèi)率，由于中小銀行將承擔(dān)更高的費(fèi)率水平，中小銀行盈利受到的負(fù)面影響將更大。而在實(shí)行限額保險(xiǎn)、大小行之間統(tǒng)一費(fèi)率的情況下，由于大行限額保險(xiǎn)覆蓋的比例可能更高(即20萬～30萬以下賬戶存款總額占比更高)，大行盈利受到的負(fù)面影響將更大。在實(shí)行限額保險(xiǎn)、大小行之間簡單差別費(fèi)率的情況下，大行所受的影響未必一定小于中小銀行。

連平對瑞銀的觀點(diǎn)表示基本贊同，他說：“中國實(shí)行差別費(fèi)率的可能性更大，因?yàn)閲写笮小⒐煞葜粕虡I(yè)銀行、城商行和農(nóng)信社這些機(jī)構(gòu)之間風(fēng)險(xiǎn)控制能力和運(yùn)營實(shí)力差別很大。當(dāng)然，一刀切也不是不可以，如果行政命令下來，大銀行也只能照辦，這種行政一刀切的方式并不合適，所以某種程度上，差別費(fèi)率也更顯公平。”

按照實(shí)行20萬的限額保險(xiǎn)、0.04%～0.12%差別費(fèi)率計(jì)算，瑞銀表示，大約需要10年可以達(dá)到保險(xiǎn)基金目標(biāo)規(guī)模，每年對上市銀行凈利潤增速的影響在1個百分點(diǎn)左右。在基金達(dá)到目標(biāo)規(guī)模后，保費(fèi)費(fèi)率有望降低，對上市銀行盈利的影響將降低到0.3個百分點(diǎn)。

對于保費(fèi)收上來后如何使用的問題，連平說：“由于存款保險(xiǎn)資金的風(fēng)險(xiǎn)偏好低，所以如何使用應(yīng)該更加謹(jǐn)慎，某種程度上，可以參考社保基金的運(yùn)作方式?！?/p>