中央銀行在我國銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管體系中的角色研究

王偉　李海平

摘要：本文以我國銀行業(yè)的監(jiān)管為研究視角，梳理回顧了我國銀行業(yè)監(jiān)管的歷史，分析了我國銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管的內(nèi)在機(jī)理，研究了在構(gòu)建我國銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管框架體系中中央銀行的角色，并提出了一些政策建議。

關(guān)鍵詞：宏觀審慎監(jiān)管；銀行業(yè)監(jiān)管；中央銀行

JEL分類號：E58

中圖分類號：F830.94

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-1428(2012)03-0066－04

一、我國銀行業(yè)監(jiān)管的實(shí)踐

(一)無監(jiān)管階段：新中國成立至1984年

從新中國成立到1984年，我國實(shí)行“大一統(tǒng)”的金融體制，中國人民銀行作為實(shí)際上唯一的銀行，當(dāng)時沒有監(jiān)管當(dāng)局，沒有監(jiān)管對象，也沒有相應(yīng)的監(jiān)管法律法規(guī)。

(二)央行對商業(yè)銀行的監(jiān)管：1984年至2002年

從1984年到1993年底。我國形成了中央銀行、專業(yè)銀行的二元銀行體制，中國人民銀行行使中央銀行職能，履行對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)的綜合監(jiān)管。這一時期對銀行業(yè)的監(jiān)管主要圍繞市場準(zhǔn)入進(jìn)行，重點(diǎn)審批銀行新的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。

1994年，三家政策性銀行的成立為人民銀行對商業(yè)銀行進(jìn)行市場化監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。1995年以來，以《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《擔(dān)保法》的頒布為標(biāo)志，我國銀行業(yè)監(jiān)管進(jìn)入法制化、規(guī)范化階段。1997年，召開第一次全國金融工作會議，對金融業(yè)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，相繼成立了證監(jiān)會、保監(jiān)會，分別負(fù)責(zé)證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管，人民銀行專司對銀行業(yè)、信托業(yè)的監(jiān)管～2002年，召開第二次全國金融工作會議，提出金融監(jiān)管是金融工作重中之重；銀行業(yè)全面實(shí)行貸款質(zhì)量五級分類制度。

(三)以銀監(jiān)會微觀審慎監(jiān)管為主：2003年至2008年

2003年12月，《中國人民銀行法》(修正)、《商業(yè)銀行法》(修正)及《銀行業(yè)監(jiān)管管理法》通過。2003年，銀監(jiān)會成立。銀行監(jiān)管的職能從央行分離，央行保留部分監(jiān)管權(quán)力。根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定，銀監(jiān)會主要負(fù)責(zé)對全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理，目標(biāo)是保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益，促進(jìn)銀行業(yè)健康發(fā)展。

銀監(jiān)會對我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主要采取非現(xiàn)場檢查和現(xiàn)場檢查相結(jié)合的微觀審慎監(jiān)管措施。期間，銀監(jiān)會也嘗試運(yùn)用一些宏觀審慎監(jiān)管工具對銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，如壓力測試、逆周期監(jiān)管及加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管。

(四)重視微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管的平衡：2009年至今

2009年3月，我國加入巴塞爾委員會，正式成為巴塞爾委員會的一員。加入以前，我國一直積極參與巴塞爾委員會有關(guān)監(jiān)管制度的起草工作，并借鑒巴塞爾委員會發(fā)布的監(jiān)管文件。不斷完善我國銀行監(jiān)管制度。加入巴塞爾委員會是我國銀行監(jiān)管史上的一個重要里程碑，這標(biāo)志著我國將全面參與銀行監(jiān)管國際標(biāo)準(zhǔn)的制定，更加有效地維護(hù)我國銀行業(yè)利益，并為國際銀行體系穩(wěn)定作出更大的貢獻(xiàn)。

2010年12月，巴塞爾委員會發(fā)布了巴塞爾協(xié)議Ⅲ，并要求各成員經(jīng)濟(jì)體2年內(nèi)完成相應(yīng)監(jiān)管法規(guī)的制定和修訂工作，2013年1月1日開始實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，2019年1月1日前全面達(dá)標(biāo)。巴塞爾協(xié)議Ⅲ確立了微觀審慎和宏觀審慎相結(jié)合的金融監(jiān)管新模式，大幅度提高了商業(yè)銀行資本監(jiān)管要求，建立了全球一致的流動性監(jiān)管量化標(biāo)準(zhǔn)，將對包括我國在內(nèi)的商業(yè)銀行經(jīng)營模式、銀行體系穩(wěn)健性乃至宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

二、中央銀行在中國銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管體系中的角色

(一)中央銀行在我國銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管體系中的主導(dǎo)角色

在構(gòu)建銀行業(yè)的宏觀審慎監(jiān)管框架中，明確宏觀審慎監(jiān)管的監(jiān)管主體，是一個關(guān)鍵的問題。國際貨幣基金組織和金融穩(wěn)定理事會明確提出，執(zhí)行宏觀審慎政策應(yīng)是中央銀行的重要職責(zé)，各國也把強(qiáng)化中央銀行的宏觀審慎政策職能作為金融改革的核心。事實(shí)上，在各國的金融改革中，中央銀行也被賦予了更多的監(jiān)管權(quán)力。包括防范系統(tǒng)性風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定以及對金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管。在不改變目前我國“一行三會”的監(jiān)管框架下，由于央行對銀行的長期監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、對金融市場的廣泛了解以及對宏觀經(jīng)濟(jì)的整體把握，銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管的職責(zé)分配上應(yīng)該是以央行為主導(dǎo)、銀監(jiān)會為輔，其他部門進(jìn)行密切配合的格局。

1、法律層面：中央銀行的職責(zé)定位與宏觀審慎監(jiān)管的統(tǒng)一。

2003年《中國人民銀行法》(修正)明確規(guī)定，央行的職責(zé)是制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定。為此，2003年央行成立了專門的金融穩(wěn)定職能部門，即金融穩(wěn)定局。銀監(jiān)會的成立從央行分離了銀行監(jiān)管的職能，但央行仍主要保留了防范系統(tǒng)性風(fēng)險的銀行監(jiān)管職能。雖然銀監(jiān)會也嘗試性地進(jìn)行了宏觀審慎監(jiān)管的一些措施，但其職責(zé)主要是微觀審慎監(jiān)管。

2008年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)并發(fā)布的《中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》進(jìn)一步明確了央行的18個主要職責(zé)，其中之～就是完善金融宏觀調(diào)控體系，負(fù)責(zé)防范、化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護(hù)國家金融穩(wěn)定與安全。

2、央行主導(dǎo)銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管的必然性。

(1)央行貨幣政策與宏觀審慎監(jiān)管的一致性。

微觀審慎監(jiān)管的順周期性助長了銀行體系的順～周期性。銀行體系的順周期性，以信貸行為表現(xiàn)為例，當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于繁榮期時，風(fēng)險意識減弱，信用等級門檻降低，監(jiān)管要求低，信貸擴(kuò)張。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于蕭條期時，風(fēng)險意識增強(qiáng)，信用等級門檻提高，監(jiān)管要求高，信貸緊縮。當(dāng)所有的商業(yè)銀行基于理性動機(jī)行為趨于一致時，將加劇經(jīng)濟(jì)的周期性波動，使銀行體系的系統(tǒng)性風(fēng)險增大。

宏觀審慎監(jiān)管的一個維度是逆周期監(jiān)管。在央行職責(zé)中，作為其中之一的貨幣政策同樣是逆周期的。宏觀審慎監(jiān)管的目的是防止系統(tǒng)性風(fēng)險，避免或減少金融危機(jī)對實(shí)體經(jīng)濟(jì)沖擊所帶來的損失，而系統(tǒng)性風(fēng)險的積累與釋放往往源于經(jīng)濟(jì)的大起大落。貨幣政策的目標(biāo)是對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，平抑經(jīng)濟(jì)的大起大落。也就是說，兩者的政策目標(biāo)是一致的。

(2)央行貨幣政策與宏觀審慎監(jiān)管的相互促進(jìn)。

貨幣政策與宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)統(tǒng)一于央行，能夠相互促進(jìn)，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)(Borio，2009)。當(dāng)系統(tǒng)重要性銀行出現(xiàn)無法正常經(jīng)營或破產(chǎn)風(fēng)險時，央行的“最后貸款人”職能對保持銀行體系的流動性和保證支付結(jié)算體系的平穩(wěn)運(yùn)行發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢(Blinder，2010)。而且，央行在把宏觀審慎監(jiān)管納人到貨幣政策制定過程中，考慮資產(chǎn)價格泡沫的成本，這對提高貨幣政策的有效性是有利的(Feldstein，2010)。

(3)央行對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和金融體系宏觀監(jiān)測的天然優(yōu)勢。

判斷當(dāng)前的國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，是央行制定和執(zhí)行貨幣政策的基礎(chǔ)工作。央行通過分析國民賬戶、國際收支賬戶、財政賬戶、貨幣賬戶及相互關(guān)系對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢作出科學(xué)的判斷。央行通過對公開市場業(yè)務(wù)、再貸款、再貼現(xiàn)及銀行同業(yè)拆借市場的監(jiān)測能夠整體上了解銀行體系的流動性狀況。

(二)央行主導(dǎo)下宏觀審慎監(jiān)管的實(shí)施

1、宏觀審慎分析。

(1)系統(tǒng)性風(fēng)險的源泉。

此次金融危機(jī)表明，有以下三個關(guān)鍵的因素導(dǎo)致金融系統(tǒng)性風(fēng)險的累積(Janet L Yellen，2010)：

第一個因素是金融部門高風(fēng)險及高杠桿率的積累。同時伴隨著對不穩(wěn)定短期資金的過度依賴。這種情況出現(xiàn)在大型和高度關(guān)聯(lián)金融機(jī)構(gòu)時，會更加危險。大型和高度關(guān)聯(lián)金融機(jī)構(gòu)是金融體系的支柱，當(dāng)它們破產(chǎn)倒閉或者受到?jīng)_擊時，會對大量的交易對手方和整個金融體系造成重大的損失。雷曼兄弟和AIG的情況說明了這一點(diǎn)。當(dāng)然，杠桿率的積累和期限錯配的增加廣泛出現(xiàn)在金融體系時，同樣是令人擔(dān)憂的。

第二個因素是金融機(jī)構(gòu)之間風(fēng)險暴露的高度正相關(guān)。大量的商業(yè)銀行、投資銀行及其他金融機(jī)構(gòu)持有抵押貸款、抵押支持證券及抵押貸款相關(guān)衍生產(chǎn)品頭寸。這種高度相同的風(fēng)險敞口導(dǎo)致金融系統(tǒng)的脆弱性。當(dāng)房價崩潰時，金融系統(tǒng)會驟然癱瘓。

第三個因素是金融市場參與者高度的相互關(guān)聯(lián)和復(fù)雜性。金融市場參與者之間復(fù)雜而不透明的連接網(wǎng)以信心的喪失、流動性的凍結(jié)、資產(chǎn)的甩賣及多米諾骨牌效應(yīng)的形式加大了危機(jī)的傳染。這種系統(tǒng)性風(fēng)險的一個關(guān)鍵因素是支付、清算和交割系統(tǒng)的制度安排。比如，回購協(xié)議和場外衍生產(chǎn)品市場基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)將加劇危機(jī)。

(2)系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)測。

系統(tǒng)性風(fēng)險的形成有的表現(xiàn)為突發(fā)事件的沖擊，更多的表現(xiàn)為上述三個因素長期共同作用的積累。因此，為方便及時識別系統(tǒng)性風(fēng)險的出現(xiàn)，必須要設(shè)計一些定量指標(biāo)來反映上述三種因素，即系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融體系內(nèi)廣泛存在的風(fēng)險積累：金融機(jī)構(gòu)之間風(fēng)險的正相關(guān)；金融參與者之間的相互關(guān)聯(lián)。

為了監(jiān)測系統(tǒng)性風(fēng)險，央行必須收集金融市場和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)大量及時準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和信息，比如金融市場的風(fēng)險價差、資產(chǎn)價格、銀行部門的新增信貸與信貸量、債務(wù)和杠桿率等，甚至包括場外金融衍生工具和回購協(xié)議市場的數(shù)據(jù)。當(dāng)然，監(jiān)測可能主要集中在系統(tǒng)性風(fēng)險的關(guān)鍵因素，比如系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)及整個金融體系表內(nèi)信貸及融資風(fēng)險的積累、金融市場參與者之間風(fēng)險的相關(guān)性及交易對手方風(fēng)險的程度等。

對于信貸和資產(chǎn)市場，央行必須保持密切的關(guān)注。當(dāng)整體信貸增長非常迅速時，可能是金融機(jī)構(gòu)表內(nèi)潛藏更大風(fēng)險的信號。當(dāng)資產(chǎn)市場上的風(fēng)險價差和風(fēng)險溢價與歷史情況相比過窄時，可能是投資者過度冒險的征兆。央行要評估資產(chǎn)價格的變動是否表明了泡沫的存在，當(dāng)資產(chǎn)價格泡沫伴隨著信貸迅速增長的泡沫時，系統(tǒng)性風(fēng)險會放大。

當(dāng)前我國頻繁出臺房地產(chǎn)調(diào)控政策而房價仍居高不下。央行要對銀行業(yè)整體進(jìn)行房地產(chǎn)價格的宏觀壓力測試(Macro-stress Tests)，衡量當(dāng)面臨房地產(chǎn)價格不利沖擊時，銀行部門對房價沖擊的應(yīng)變能力。另外。匯率的波動對于銀行業(yè)的風(fēng)險也需要央行進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測，以衡量銀行部門對匯率波動的應(yīng)變能力。我國人民幣匯率形成機(jī)制不斷地改革，市場化的基礎(chǔ)不斷完善，人民幣匯率波動幅度和頻率不斷加大，這也是銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險的一個源泉，同樣要進(jìn)行匯率對整體銀行業(yè)的壓力測試。隨著利率市場化的推進(jìn)，利率風(fēng)險加大，宏觀壓力測試要未雨綢繆，以指導(dǎo)利率市場化的節(jié)奏和力度。

2、宏觀審慎監(jiān)管政策與工具。

(1)逆周期監(jiān)管政策。

逆周期政策，包括逆周期資本監(jiān)管(動態(tài)杠桿率)、貸款損失撥備計提(前瞻性的動態(tài)撥備)、流動性等。

杠桿率本身屬于微觀審慎監(jiān)管的范疇，但動態(tài)杠桿率則屬于宏觀審慎監(jiān)管的范疇。對銀行來說，應(yīng)設(shè)定隨時間而變化的杠桿率，杠桿率與折扣率反方向變化。當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱時，提高折扣率，相應(yīng)地降低了杠桿率；當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時，降低折扣率，相應(yīng)地提高了杠桿率。

為緩解貸款損失撥備的順周期性，目前主流觀點(diǎn)是采用跨周期的撥備計提辦法，提高撥備計提的前瞻性。在經(jīng)濟(jì)上行期多計提撥備，在經(jīng)濟(jì)下行期違約率上升時，在上行期多計提的撥備可用來沖抵下行期的違約損失。

對于期限錯配引起的流動性風(fēng)險，有兩種方法可以考慮：一是動態(tài)流動性資本要求。流動性資本要求可以通過一個因子來實(shí)現(xiàn)，該因子反映資產(chǎn)和負(fù)債的期限錯配情況。繁榮期時要求糾正期限錯配，衰退期時鼓勵期限錯配。二是采用“按融資方式定價”(mark-to-funding)作為“按市值計價”(mark-to-market)的補(bǔ)充。

(2)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管。

對系統(tǒng)重要性銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，包括“太大而不能倒”或“太關(guān)聯(lián)而不能倒”的銀行類金融機(jī)構(gòu)。系統(tǒng)重要性銀行包括兩種：個體系統(tǒng)性重要(Individual—ly systemic)、整體系統(tǒng)性重要(systemic as part of a herd)(Brunnermeier et al 2009)。

-個體系統(tǒng)性重要銀行是指規(guī)模如此之大、關(guān)聯(lián)如此之廣泛、具有全國標(biāo)志性的銀行。對于這類個體系統(tǒng)重要性銀行，需要同時適用微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管。微觀審慎監(jiān)管仍然可以沿用Baselll，只不過需要對資本、風(fēng)險范圍、風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)等進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕缍ā?/p>

整體系統(tǒng)性重要銀行是指個體的規(guī)模很小以至于相對于整個銀行體系而言顯得微不足道，就本身個體條件而言，不會成為監(jiān)管當(dāng)局的極大關(guān)注。但是，當(dāng)作為更大的整體一起波動時，其相關(guān)的波動很可能是系統(tǒng)性的。

對系統(tǒng)重要性銀行的宏觀審慎監(jiān)管，關(guān)鍵的是要監(jiān)控其隱性風(fēng)險頭寸，關(guān)注銀行間同業(yè)市場和銀行間外匯市場頭寸披露情況，并對頭寸披露情況進(jìn)行分析，估計風(fēng)險的“傳染”效應(yīng)。

三、政策建議

(一)加強(qiáng)微觀與宏觀審慎監(jiān)管的有機(jī)協(xié)調(diào)

在繼續(xù)完善微觀審慎監(jiān)管的同時，強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的有效協(xié)調(diào)，共同提高監(jiān)管效率。堅(jiān)持單體機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)系統(tǒng)兩個層面風(fēng)險監(jiān)管并重，要進(jìn)一步加強(qiáng)對大型銀行的并表監(jiān)管，提高商業(yè)銀行的并表管理能力；要擴(kuò)大監(jiān)管范圍，加強(qiáng)對具有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，同時堅(jiān)持銀行、證券、保險以及非銀行金融機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險隔離，防范系統(tǒng)性風(fēng)險的跨市場間的橫向蔓延和傳染。

(二)強(qiáng)化金融監(jiān)管部門和宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門的信息共享與溝通協(xié)商機(jī)制

目前，“一行三會”已經(jīng)制定了《中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會信息共享暫行辦法》，也已經(jīng)建立了部際聯(lián)席會議制度，但沒在法律層面上得到確立。協(xié)調(diào)性還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。使信息共享成為制度化安排，避免監(jiān)管信息重復(fù)和真空。鑒于發(fā)改委產(chǎn)業(yè)政策與財政部財政政策對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響與作用，發(fā)改委與財政部也應(yīng)納入到同一平臺。

(三)盡快推出存款保險制度，強(qiáng)化銀行的風(fēng)險管理

存款保險制度與銀行監(jiān)管部門的審慎監(jiān)管以及中央銀行的最后貸款人功能共同構(gòu)成銀行監(jiān)管安全網(wǎng)的三大基本要素。當(dāng)前我國推出存款保險制度的時機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)把握時機(jī)盡早推出，強(qiáng)化對存款金融機(jī)構(gòu)的市場約束，彌補(bǔ)監(jiān)管資源的不足，防范和化解金融風(fēng)險。

(四)關(guān)注外部沖擊，拓寬監(jiān)管視野

為應(yīng)對危機(jī)，美國先后實(shí)施了兩輪量化寬松政策，導(dǎo)致全球流動性的過剩，也給我國宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管帶來很大的挑戰(zhàn)，增加了經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性和系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，要及時關(guān)注國際經(jīng)濟(jì)金融形勢和發(fā)展動態(tài)，重點(diǎn)分析重要領(lǐng)域和市場的“風(fēng)險點(diǎn)”，為銀行業(yè)的開放和國際化提供及時的預(yù)警信號，努力構(gòu)筑防范外部沖擊的“防火墻”。

(五)加強(qiáng)央行與國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作

此次國際金融危機(jī)的爆發(fā)和蔓延。凸顯了一國與國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作對于金融穩(wěn)定的重要性?，F(xiàn)有的國際金融監(jiān)管與協(xié)調(diào)體系的重要機(jī)構(gòu)包括IMF、世界銀行、巴塞爾委員會(BSBC)、金融穩(wěn)定理事會(FSB)及其他機(jī)構(gòu)。目前我國已成為IMF、世界銀行、BSBC和FSB的會員，共同參與國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定。應(yīng)加強(qiáng)與國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息分享與協(xié)調(diào)合作，充分考慮我國的銀行業(yè)實(shí)際因素，合理安排過渡期，提高對我國銀行業(yè)監(jiān)管的針對性和有效性。