現(xiàn)階段我國(guó)高校預(yù)算管理存在的問題及對(duì)策

劉濤

【摘 要】 高校預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，在高校發(fā)展過程中起著重要的作用。近年來(lái)，隨著我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)逐年增加，高校預(yù)算管理水平有了一定程度的提高，由舊的預(yù)算觀念逐漸向“全面預(yù)算”觀念轉(zhuǎn)變，但高校預(yù)算管理仍存在著一些問題。文章分析了現(xiàn)階段我國(guó)高校預(yù)算管理存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 高校預(yù)算； 管理問題； 對(duì)策

隨著我國(guó)中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）的頒布實(shí)施，2012年要實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育投入占GDP4%的目標(biāo)，我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)逐年大幅增加，高校對(duì)資源配置的要求越來(lái)越高，預(yù)算管理在我國(guó)高校管理中的地位越來(lái)越重要。預(yù)算管理已經(jīng)成為高校財(cái)務(wù)管理的核心組成部分，如何提高預(yù)算管理水平成為許多高校專家探討的熱點(diǎn)課題。加強(qiáng)高校預(yù)算管理，建立健全預(yù)算管理績(jī)效考核機(jī)制對(duì)高校防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、合理配置資源、提高資金使用效益和保障高校各項(xiàng)事業(yè)正常、可持續(xù)性發(fā)展起著重要的作用。

一、現(xiàn)階段我國(guó)高校預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算觀念守舊、預(yù)算管理意識(shí)欠缺

由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)高校的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于國(guó)家經(jīng)費(fèi)撥款，使得高校自主理財(cái)意識(shí)欠缺，對(duì)于上級(jí)部門下達(dá)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)只是被動(dòng)地接受，缺乏預(yù)算管理意識(shí)，缺少預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制，造成預(yù)算編制松弛，學(xué)校預(yù)算缺少戰(zhàn)略性和前瞻性。對(duì)于高校內(nèi)部而言，在實(shí)際操作過程中，很多高校的預(yù)算編制實(shí)際上主要是財(cái)務(wù)部門和個(gè)別人員參與，學(xué)校的教學(xué)、科研、行政及后勤等預(yù)算執(zhí)行部門沒有主動(dòng)參與到預(yù)算的編制過程中來(lái)，只是被動(dòng)地接受學(xué)校下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)；而學(xué)校的預(yù)算決策機(jī)構(gòu)缺乏預(yù)算全局觀念，對(duì)于下屬部門的預(yù)算要求，只要認(rèn)為可行就同意報(bào)財(cái)務(wù)部門立項(xiàng)，而不考慮學(xué)校的總體戰(zhàn)略規(guī)劃和項(xiàng)目的輕重緩急。預(yù)算的執(zhí)行部門缺乏預(yù)算管理意識(shí)，在預(yù)算執(zhí)行過程中，不知道本部門的職責(zé)和權(quán)限，甚至不知道自己在預(yù)算管理中的角色，盲目開支預(yù)算經(jīng)費(fèi)，對(duì)于學(xué)校下達(dá)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)只管完成任務(wù)，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，使得預(yù)算成為各部門在學(xué)校爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)的工具，而未發(fā)揮預(yù)算在高校財(cái)務(wù)管理中的重要作用。

（二）預(yù)算編制內(nèi)容不全面，編制方法不科學(xué)

根據(jù)《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》的要求，高校預(yù)算應(yīng)包含學(xué)校的全部收支。但是隨著我國(guó)高等教育事業(yè)快速發(fā)展，高校的辦學(xué)資金收支渠道越來(lái)越多樣化，導(dǎo)致有些收入（如貸款資金、科研經(jīng)費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)資金和獨(dú)立學(xué)院資金等）沒有納入到學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)一預(yù)算管理，造成預(yù)算不能將學(xué)校的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)囊括其中，無(wú)法客觀地反映學(xué)校財(cái)務(wù)狀況全貌和資金運(yùn)行總體情況，不利于學(xué)校利用各種資金進(jìn)行有效資源配置，提高資金的使用效益。

目前我國(guó)高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制普遍采取“基數(shù)+增長(zhǎng)”為基礎(chǔ)的增量預(yù)算編制方法和編制人員“經(jīng)驗(yàn)+估計(jì)”原則進(jìn)行，即以上一年的各項(xiàng)預(yù)算額為基數(shù)，按照一定的增長(zhǎng)比例來(lái)確定本年度的預(yù)算額。這種方法雖然簡(jiǎn)便易行，卻不能按照學(xué)?？傮w發(fā)展規(guī)劃的有關(guān)要求進(jìn)行編制。不管原來(lái)的決策正確與否，不管原來(lái)的分配公平與否，都會(huì)按照既定的增長(zhǎng)比例繼續(xù)安排預(yù)算，使預(yù)算失去科學(xué)性和有效性，達(dá)不到通過預(yù)算合理配置資源，進(jìn)行有效預(yù)算管理的目的。另外，有一些高校也在嘗試采用“零基預(yù)算”，但是因?yàn)槿狈τ行У莫?jiǎng)懲機(jī)制和績(jī)效考核機(jī)制，使得“零基預(yù)算”無(wú)法發(fā)揮其真正的作用。

（三）預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)，預(yù)算調(diào)控力度不夠

首先，很多高校的預(yù)算批準(zhǔn)執(zhí)行時(shí)間與法定預(yù)算年度時(shí)間不一致。我國(guó)法律規(guī)定的預(yù)算年度是自然年度，即1月1日至12月31日，但是學(xué)校預(yù)算經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)通過后下達(dá)，通常是在當(dāng)年的四五月份，造成了很多部門“一季度無(wú)預(yù)算、四季度忙預(yù)算、為了預(yù)算而預(yù)算”的不良現(xiàn)象，很多經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)已經(jīng)發(fā)生，但由于預(yù)算未下達(dá)，使得預(yù)算管理和預(yù)算控制在預(yù)算年度前期失去了意義。其次，很多高校預(yù)算執(zhí)行控制不嚴(yán)格，在預(yù)算執(zhí)行的過程中彈性很大，“超支預(yù)算、亂用預(yù)算”現(xiàn)象嚴(yán)重。由于很多預(yù)算項(xiàng)目未明細(xì)化，一些部門在預(yù)算執(zhí)行過程中無(wú)法明確預(yù)算執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，甚至為了保證下一年度預(yù)算指標(biāo)不被學(xué)校削減而故意浪費(fèi)突擊花錢。最后，高等院校一般只注重校管經(jīng)費(fèi)和校級(jí)重大項(xiàng)目的預(yù)算管理，對(duì)二級(jí)學(xué)院預(yù)算項(xiàng)目的管理和監(jiān)督不足，這樣就很難提高整個(gè)高校的預(yù)算執(zhí)行效果。高校財(cái)務(wù)預(yù)算的執(zhí)行效果不僅依賴于預(yù)算編制的科學(xué)規(guī)范，更要依賴于預(yù)算執(zhí)行過程中及時(shí)反饋的信息及預(yù)算的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（四）預(yù)算評(píng)價(jià)未引入績(jī)效考核機(jī)制，缺乏完善的預(yù)算績(jī)效考核體系

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作是預(yù)算管理體系中的重要部分，它是對(duì)高校各級(jí)責(zé)任單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核和評(píng)價(jià)，為預(yù)算執(zhí)行和控制提供了可靠保證，有助于各個(gè)部門按照投入與產(chǎn)出相配比原則優(yōu)化配置資源。就目前而言，很多高校還停留在以傳統(tǒng)的投入為主的預(yù)算管理觀念上，只注重對(duì)預(yù)算投入的管理，而忽視了預(yù)算產(chǎn)出的重要性，財(cái)務(wù)部門只是從表面上對(duì)預(yù)算項(xiàng)目中發(fā)生的各類支出的正確與否進(jìn)行審核，而沒有對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。由于部門目標(biāo)責(zé)任不明確，預(yù)算監(jiān)管人員工作業(yè)績(jī)好壞未與工資薪酬掛勾，也沒有對(duì)預(yù)算執(zhí)行人和預(yù)算執(zhí)行單位的預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果給予獎(jiǎng)懲，從而導(dǎo)致執(zhí)行過程中部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)與工作目標(biāo)脫離，與工作績(jī)效相脫節(jié)，造成各部門爭(zhēng)搶預(yù)算資金，降低資金使用效益，制約學(xué)校教育事業(yè)的健康發(fā)展。

二、高校預(yù)算管理的完善措施

（一）建立、完善預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)

為了使預(yù)算能夠有效執(zhí)行和控制，高校應(yīng)設(shè)立一個(gè)具有專業(yè)性、戰(zhàn)略性和權(quán)威性的預(yù)算管理工作委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)預(yù)算的協(xié)調(diào)、控制和考評(píng)工作。預(yù)算工作委員會(huì)應(yīng)由校領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)處、審計(jì)處、紀(jì)委監(jiān)察處、學(xué)院負(fù)責(zé)人及學(xué)科帶頭人等組成，預(yù)算工作委員會(huì)是學(xué)校最高的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)管理辦公室，掛靠財(cái)務(wù)處，各部門、院系所設(shè)置預(yù)算管理專員，形成預(yù)算委員會(huì)、管理辦公室、預(yù)算執(zhí)行部門和預(yù)算管理專員至上而下一體化的預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)體系。學(xué)校黨委常委會(huì)是學(xué)校預(yù)算管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審議并批準(zhǔn)預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整方案。預(yù)算工作委員會(huì)負(fù)責(zé)確定學(xué)校總體發(fā)展規(guī)劃，審議學(xué)校預(yù)算草案，審議預(yù)算執(zhí)行過程中的調(diào)整方案，審核績(jī)效考評(píng)結(jié)果和獎(jiǎng)懲方案，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算管理辦公室專門處理日常預(yù)算管理事務(wù)，具體負(fù)責(zé)預(yù)算資料的收集，負(fù)責(zé)預(yù)算草案的測(cè)算和編制，負(fù)責(zé)監(jiān)督學(xué)校各項(xiàng)預(yù)算的執(zhí)行，準(zhǔn)確、及時(shí)地分析預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，負(fù)責(zé)預(yù)算資料的收集。預(yù)算執(zhí)行部門應(yīng)結(jié)合本部門的實(shí)際，編制本部門的預(yù)算，同時(shí)按照“量入為出”的原則，細(xì)化本部門的預(yù)算，制定詳細(xì)的預(yù)算使用進(jìn)度。

（二）完善預(yù)算編制內(nèi)容，改進(jìn)預(yù)算編制方法

首先，高校應(yīng)轉(zhuǎn)變舊的預(yù)算觀念，樹立“全面預(yù)算”思想，努力宣傳預(yù)算管理的作用，使全校教職工真正認(rèn)識(shí)、了解到預(yù)算管理的涵義和意義，真正認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理是學(xué)校財(cái)務(wù)管理的重要組成部分及在學(xué)校運(yùn)行發(fā)展中的重要地位。其次，要全面了解分析高校的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)費(fèi)收支情況，將學(xué)校的全部資金來(lái)源和經(jīng)費(fèi)收支納入到學(xué)校預(yù)算范疇，使學(xué)校預(yù)算管理的范圍涵蓋所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)費(fèi)收支，以提高高校預(yù)算管理水平和資金使用效益，對(duì)高校財(cái)務(wù)進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)控制。再次，預(yù)算編制要以學(xué)校的總體發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，堅(jiān)持“量入為出、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)”的編制原則，在編制支出預(yù)算時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“保運(yùn)行、保民生、保重點(diǎn)、保基本建設(shè)”的原則，既要保證學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)需要，也要保證與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)一致。最后，高校應(yīng)打破原有的“基增預(yù)算”和單一的“零基預(yù)算”編制方法，在原有“零基預(yù)算法”的基礎(chǔ)上，與績(jī)效預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算相配合，建立科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算編制體系?？?jī)效預(yù)算注重“投入—過程—產(chǎn)出—結(jié)果”整個(gè)預(yù)算執(zhí)行過程，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和資源配置機(jī)制，激勵(lì)管理者創(chuàng)新和資金節(jié)約，提高教學(xué)科研能力。滾動(dòng)預(yù)算是按照學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃制定的中長(zhǎng)期預(yù)算，根據(jù)每年學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的變化對(duì)下一年度的預(yù)算進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，學(xué)校的中長(zhǎng)期建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)支出可以用滾動(dòng)預(yù)算法統(tǒng)籌安排。

（三）加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行力度，完善預(yù)算的監(jiān)督機(jī)制

首先，科學(xué)有效的預(yù)算是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，學(xué)校應(yīng)把好預(yù)算審批關(guān)，建立健全目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，從源頭上保證預(yù)算真實(shí)、科學(xué)、有效。學(xué)校預(yù)算必須經(jīng)預(yù)算管理委員會(huì)嚴(yán)格審議，通過后如無(wú)重大特殊情況，未經(jīng)預(yù)算管理委員會(huì)審議批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得擅自變更、追加或者透支預(yù)算。其次，財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算管理的職能部門，在預(yù)算控制和監(jiān)督過程中起著重要的作用，財(cái)務(wù)部門應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算管理制度和預(yù)算項(xiàng)目開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，嚴(yán)格控制各項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)的用款進(jìn)度，對(duì)各部門的資金使用情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，加強(qiáng)預(yù)算事前和事中控制，預(yù)防腐敗和浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生。最后，高校應(yīng)建立網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，將全部收支情況納入網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行管理，通過網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，實(shí)時(shí)掌握各項(xiàng)目財(cái)務(wù)信息，對(duì)支出預(yù)算進(jìn)行合理調(diào)控，對(duì)于亂用預(yù)算、超預(yù)算的支出，財(cái)務(wù)部門可以通過網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)管理平臺(tái)關(guān)閉其預(yù)算項(xiàng)目，使其無(wú)法開支。

（四）建立健全預(yù)算管理績(jī)效考核機(jī)制

預(yù)算管理績(jī)效考核體系是以績(jī)效為預(yù)算管理核心，運(yùn)用特定的指標(biāo)體系，通過對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行定量和定性分析，對(duì)預(yù)算決策、配置、執(zhí)行和資金使用情況作出綜合性評(píng)價(jià)?？?jī)效考核應(yīng)遵循客觀性、全面性、可比性和發(fā)展性原則，制定切實(shí)可行的獎(jiǎng)懲機(jī)制與其相配合，根據(jù)各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行相應(yīng)的配套獎(jiǎng)懲措施，對(duì)增收節(jié)支、預(yù)算執(zhí)行情況好、資金使用效益高、項(xiàng)目成果顯著的部門給予一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于預(yù)算執(zhí)行情況差、資金使用效益低、資金浪費(fèi)嚴(yán)重的部門給予警告或取消其部門的評(píng)優(yōu)資格并將其部門下一年的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行一定額度的扣除；對(duì)于情節(jié)十分嚴(yán)重的，按照目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。通過績(jī)效和獎(jiǎng)懲的結(jié)合，可以最大限度地調(diào)動(dòng)各部門的工作積極性和創(chuàng)造性，避免各部門鋪張浪費(fèi)，保證預(yù)算管理的嚴(yán)肅性和有效性，保證高校教育事業(yè)健康、有序發(fā)展。

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