中國公共沖突治理的困境與破解

廖克勤

摘 要：在中國社會轉(zhuǎn)型過程中，政府面臨越來越多的公共沖突，甚至演變?yōu)榧怃J的暴力對抗，對社會穩(wěn)定構(gòu)成嚴重威脅。針對中國公共沖突治理的現(xiàn)實困境，在對公共管理的沖突解決機制和公共沖突治理中公共管理者角色深入分析的基礎(chǔ)上，提出了中國公共沖突治理困境的破解方略。

關(guān)鍵詞：公共沖突；沖突處置；沖突化解；沖突轉(zhuǎn)化；角色

中圖分類號：D60 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0229-03

一個日益多元化的社會，不僅人們的利益呈現(xiàn)出多元化的格局，而且人們的期望、價值取向、信仰選擇和生活方式也日益多樣化。轉(zhuǎn)型期的中國處于矛盾交錯的公共沖突高發(fā)期。如不能采取有效的方法來治理公共沖突，就有可能演變?yōu)榧怃J的暴力對抗，對社會穩(wěn)定構(gòu)成嚴重威脅。

一、中國公共沖突治理的現(xiàn)實困境

沖突是指相關(guān)各方由于意識到利益、目標(biāo)、信念或期望的對立而導(dǎo)致的對抗的意愿或行動。公共沖突即指那些事關(guān)公共利益的沖突。它既包括直接圍繞著公共事項而產(chǎn)生的沖突，也包括圍繞私人事項而產(chǎn)生但其發(fā)展影響到公共利益的沖突。

將沖突視為一個談判過程，有助于我們擺脫非敵即友的傳統(tǒng)思維模式[1]。沖突不僅具有負面的功能，而且還有一定的正面功能，如：多元化的沖突可以防止社會整體性分裂 ；可以作為“安全閥”防止大規(guī)模破壞；可以暴露關(guān)鍵問題；可以作為平衡機制有助于社會的維系；可以預(yù)防潛在風(fēng)險；可以促進深度交流和相互理解。所以，沖突管理的任務(wù)，并不是一味地壓抑沖突，而是設(shè)法抑制沖突的負面作用，發(fā)揮沖突的正面作用。

在中國社會轉(zhuǎn)型的過程中，政府面臨越來越多的公共沖突。政府面臨的真正問題，并不僅僅是沖突數(shù)量的增多，而是沖突管理方式的轉(zhuǎn)變。面對新的形勢，各級政府都在探索公共沖突治理的有效途徑和方式。但從近年群體性事件發(fā)生頻率來看，目前中國的公共沖突治理還面臨著一些亟待解決的問題。

1.忽視常規(guī)管理。當(dāng)沖突升級為大規(guī)模的暴力對抗形式時，應(yīng)急管理是必不可少的。但當(dāng)沖突還處于和平的對抗方式時，則需要常規(guī)管理。有效的常規(guī)管理，可以防止更多的沖突升級為大規(guī)模的暴力。但目前在面對各種沖突時，普遍存在強調(diào)應(yīng)急管理而忽視常態(tài)管理的傾向。沖突管理的過度應(yīng)急化，一方面會導(dǎo)致將本來可以常規(guī)化管理的沖突激發(fā)為暴力對抗沖突，另一方面會使那些本可以通過常規(guī)化化解的沖突累積成大規(guī)模的暴力對抗沖突。

2.忽視互動平臺。表達渠道是沖突各方表達訴求所需要的合法通路?；悠脚_是沖突各方之間進行觀點交流和利益整合的場所。一是交流平臺，二是整合平臺。表達渠道的功能是信息匯集和壓力疏泄。同時它也會產(chǎn)生沖突放大和態(tài)度“極化”的效應(yīng)。而交流平臺的功能，不僅在于能使問題聚焦，而且可以修正誤解、限制極化和開放視野。利益整合平臺則進一步在各種互不相容的主張背后，尋求可以相容的利益 ；區(qū)分那些不可妥協(xié)的利益和可以妥協(xié)的利益，從而縮小利益對抗的范圍；并通過合作尋找新的解決方案，來發(fā)現(xiàn)那些使沖突各方都可接受的共贏方案。表達渠道與互動平臺之間存在著依賴和互補的關(guān)系，二者的發(fā)展必須保持相對的平衡。中國目前在表達渠道和互動平臺的建設(shè)方式上存在著失衡，在強調(diào)開放表達渠道的同時，互動平臺的建設(shè)卻相對滯后。導(dǎo)致了負面效應(yīng)的放大，最終影響政府的威信。

3.忽視社會作用。不同性質(zhì)的沖突，應(yīng)當(dāng)采取不同的解決方式。行政的沖突，應(yīng)當(dāng)用行政的方式來加以解決。而社會的沖突，則應(yīng)當(dāng)盡量以社會的方式來加以解決。但是，由于中國目前社會建設(shè)方面的薄弱，我們過度強調(diào)政府在管理社會沖突方面的直接職責(zé)。這不僅加重了政府工作的負擔(dān)，而且也容易使本來存在于各社會主體之間的對抗轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣黧w與政府的對抗。它不僅使政府無暇顧及那些真正應(yīng)當(dāng)由政府直接干預(yù)的沖突，而且會使政府喪失公信力，失去處理重大公共事項的權(quán)力資源

4.忽視沖突化解。由于政府承擔(dān)著過重的沖突管理職能，缺乏充分的時間開展沖突化解，因此其沖突管理的風(fēng)格更傾向于處置沖突，而不是化解沖突。導(dǎo)致惡性循環(huán)：由于沖突的原因沒有消解，各方的怨恨和不信任還被保留，因此往往是一波未平，一波又起，使沖突更加頻繁；更頻繁的沖突，會使政府更缺少時間采取沖突化解的方式，從而強化沖突處置的方式。

5.政府角色定位不準確。任何沖突中沖突參與者不止一方，至少有沖突主體各方、沖突仲裁者（包括調(diào)停者、裁決者等）、沖突觀察者等。公共沖突治理中政府的角色并不是始終不變的，三種角色皆有可能，而現(xiàn)實中政府經(jīng)常把自己定位在沖突的仲裁者位置上，如：政府拆遷中的沖突就是典型的案例。

二、公共管理中的沖突解決機制

科多拉·萊曼（Cordula Reimann）曾區(qū)分了沖突管理的三種路徑，即沖突處置、沖突化解和沖突轉(zhuǎn)化。它們具有層次上的遞進關(guān)系，而不僅僅是不同路徑的簡單并列。本文認為可以理解成三種不同的沖突解決機制，只是公共沖突解決的前提、目標(biāo)、性質(zhì)不同的條件下，而應(yīng)采取不同的應(yīng)對方式，也可以綜合運用。

1.公共沖突治理的第一種沖突解決機制：沖突處置。其目標(biāo)定位于對公共沖突的直接制止、控制和平息，防止沖突升級，盡快恢復(fù)正常的公共秩序。沖突處置是以結(jié)果為導(dǎo)向，即將制止沖突作為主要目標(biāo)。在價值理念上，沖突處置強調(diào)直接的效用和效率，即如何能在最短的時間內(nèi)以最小的代價來處理公共沖突。其評價標(biāo)準是：公共沖突至少在表面上得到解決，公開的沖突得到控制，暴力行為受到打擊和懲罰，公共秩序得到恢復(fù)。

2.公共沖突治理的第二種沖突解決機制：沖突化解。沖突化解的目標(biāo)定位在于消除雙方的誤解，建立信任關(guān)系，共同尋找滿足沖突各方利益的解決方案。沖突化解是以過程為導(dǎo)向，即將解決沖突視為促進雙方溝通和相互理解的過程，將促進雙方合作、共同探尋共贏解決方案的過程作為沖突治理的最重要內(nèi)容。在價值理念上，它更加強調(diào)程序公平，因為遵循公平程序所產(chǎn)生的方案，才更有可能被雙方所接受。沖突化解可能更加耗時費力，但它所達成的結(jié)果也更具有可接受性，更容易獲得當(dāng)事各方的尊重和執(zhí)行。

3.公共沖突治理的第三種沖突解決機制：沖突轉(zhuǎn)化。沖突轉(zhuǎn)化的目標(biāo)定位是轉(zhuǎn)變造成沖突的結(jié)構(gòu)性因素。產(chǎn)生沖突的根本原因是利益的對立，而利益的對立關(guān)系總是與一定的利益分配制度相聯(lián)系。盡管在任何一種利益分配制度下都會存在利益的差別、矛盾甚至對立，但當(dāng)存在著大規(guī)模的、持續(xù)性的、高烈度的公共沖突時，通常表明在利益分配制度上存在著嚴重的缺陷，它導(dǎo)致了不同群體利益間的尖銳對立。沖突轉(zhuǎn)化的目標(biāo)，就是要轉(zhuǎn)變產(chǎn)生“結(jié)構(gòu)性暴力”的制度設(shè)計和文化習(xí)俗，改變不合理的利益分配格局。因此，沖突轉(zhuǎn)化在價值理念上，更強調(diào)和諧與平衡，即要使制度設(shè)計平衡地保障所有利益相關(guān)者的權(quán)益，使所有社會成員在利益關(guān)系上相互依賴、相互促進，從制度上保證社會成員的和睦相處。

沖突轉(zhuǎn)化在路徑和手段的選擇上更強調(diào)公民的廣泛參與，提供更多的表達渠道、交流平臺和參與機會，使不同利益群體都能夠平等地參與制度的設(shè)計、補充、修改和完善，以保證利益分配制度能夠更加平衡地保障所有社會成員的權(quán)益。沖突轉(zhuǎn)化要求制度設(shè)計的多元參與，這使制度的設(shè)計過程變得更復(fù)雜、更漫長，也使得制度設(shè)計過程充滿了爭辯、對抗、討價還價、讓步和妥協(xié)。

沖突處置是公共沖突中的基本應(yīng)對機制，沖突化解是公共沖突中的深入解決機制，沖突轉(zhuǎn)化是公共沖突中的完全消除機制。三種機制在具體的公共沖突解決中有環(huán)境、條件、時空等因素的不同，但是，公共管理者卻始終是公共沖突解決中的關(guān)鍵角色。

三、公共沖突治理中公共管理者角色分析

任何沖突中都存在有不同的角色，在已有的研究中將沖突中的角色分為三類：沖突的觀察者、沖突的解決者、沖突的主體。在公共沖突中，公共管理者的工作職能和這種分類有著一定的對應(yīng)性。

1.沖突的觀察者角色即中立角色，其沖突中不涉及自身利益，沖突中任意主體提出要求，觀察者應(yīng)迅速、毫無偏見地給與回應(yīng)，在觀察沖突的過程中，等待最終結(jié)果。在不需要政府干涉或超出其管轄權(quán)的范圍，公共管理者應(yīng)保持其觀察者的角色。

2.沖突的仲裁者角色即決斷角色，公共管理者經(jīng)常承擔(dān)這種角色，仲裁沖突時，公共管理者必須確保沖突解決方案遵守了公正、正義的原則，表達了公共利益和政治價值，同時能夠被沖突各方所接受。

3.沖突主體角色在公共管理中屢見不鮮，這是公共管理者履行其政治職能時的一種客觀必然，而現(xiàn)實中的公共管理者們卻很少注意到這種角色的內(nèi)在規(guī)定性。

三種不同的角色，其職能不一樣，公共管理實踐中方法也不一樣，作為沖突觀察者的公共管理者，在健全的官僚體制下，以科學(xué)的管理方法，按照經(jīng)濟、效率、效益的原則履行其公共沖突中的職能；作為沖突仲裁者的公共管理者，在法治建設(shè)不斷完善進程中，按正當(dāng)法律程序，保護實體性權(quán)利，公平正義地實施司法裁決，以法律的方法解決公共沖突；作為沖突主體角色的公共管理者，在多元性社會結(jié)構(gòu)日趨成熟的條件下，多方利益訴求越來越復(fù)雜，應(yīng)以公眾共識為前提，積極回應(yīng)，履行公共管理者的政治職能。

四、中國公共沖突治理的困局破解

轉(zhuǎn)型中的中國，社會多元性的利益訴求，法治建設(shè)進程緩慢，政府職能轉(zhuǎn)變不順，所以，在公共沖突治理中存在著諸多問題如：強調(diào)應(yīng)急管理，忽視常規(guī)管理；強調(diào)表達渠道，忽視互動平臺；強調(diào)政府職能，忽視社會作用；強調(diào)沖突處置，忽視沖突化解；政府角色定位單一而且不精準。這一困局可從以下三個方面破解。

1.正確運用沖突解決機制，積極應(yīng)對公共沖突。一是適度運用沖突處置機制。中國的社會特點是政府主導(dǎo)型，中國的社會政治體制，使得政府的行政部門成為具有充足權(quán)力資源和廣泛管轄范圍的機構(gòu)。公共沖突治理長期以來一直被視為政府的行政管轄事項，是政府行政部門的主要職責(zé)。沖突處置成為中國公共沖突治理的最主要沖突解決機制，也使得政府在沖突處置方面積累了比較豐富的經(jīng)驗?？梢钥吹街袊跊_突處置方面的能力要相對強于許多發(fā)展中國家的政府。在沖突處置機制層面缺乏嚴格的執(zhí)法意識，缺乏對效用和效率的強調(diào)，而是不適當(dāng)?shù)貙_突化解和沖突轉(zhuǎn)化中的價值理念和實施路徑過度用于沖突處置的過程中。在處置突發(fā)的公共沖突事件時，過多地考慮和諧和平衡，不適當(dāng)?shù)貙⒕^度用于勸解和溝通，降低了沖突處置的效率和效果，使得沖突迅速蔓延和急劇升級。二是強化沖突化解機制。強政府、弱社會的格局使得公共沖突治理的社會層次沒有得到充分的發(fā)展，公共沖突化解的環(huán)節(jié)從主體到手段都處于相對弱勢。公共沖突治理的社會層次卻普遍受到忽視，并且沒有得到充分發(fā)展的機會，公共沖突化解中缺乏社會主體的參與，過度依賴政府行政機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)進行沖突調(diào)解，不適當(dāng)?shù)剡\用權(quán)力資源作為壓力，來影響沖突調(diào)解過程，缺乏對促進沖突各方，在建立信任和共同合作上的耐心和投入，這不僅過度加重了政府行政機關(guān)的負擔(dān)，而且降低了人們對現(xiàn)存的和新建的法律制度的信任感。因此，強化公共沖突治理的沖突化解機制建設(shè)，利用更多的社會力量來開展公共沖突的化解工作，是當(dāng)前中國公共沖突治理的當(dāng)務(wù)之急。三是加強沖突轉(zhuǎn)化機制建設(shè)。缺乏廣泛的公眾參與，不適當(dāng)?shù)貙_突處置的價值理念和作法用于沖突轉(zhuǎn)化過程中，是沖突轉(zhuǎn)化機制建設(shè)中突出的問題，如：在制度的建立、修改、補充的過程中，行政機構(gòu)的意志發(fā)揮著過大的主導(dǎo)作用，而缺乏不同利益群體的廣泛參與，缺乏不同觀點的激烈交鋒與碰撞，從而使所建立的制度缺乏公眾認同。

2.準確定位政府在各類公共沖突中的角色。以馬克思人本理論為基礎(chǔ)，以人為本的公共服務(wù)型政府是中國政府的必然選擇和發(fā)展方向。政府在任何公共沖突中必須要明確自己的角色，不同的角色條件下，實施的公共管理方法是不一樣的，公共沖突治理中導(dǎo)向也不盡相同。在政府主導(dǎo)型的中國社會中，很多時候我們政府都定位在仲裁者的角色上，而現(xiàn)實中很多的公共沖突事件政府的角色是觀察者或沖突主體，由于角色的定位錯誤，導(dǎo)致沖突升級，沖突頻次增多，范圍擴大；這種定位的錯誤，還導(dǎo)致政府的權(quán)力與法律的對抗性。公共沖突沒有得到有效控制和及時解決時，人們或是懷疑行政機關(guān)的沖突管理能力，或是歸罪于制度不完善或法律不健全。

3.加強公民社會建設(shè)，鼓勵公眾積極參與，完善政府職能。不論是沖突化解還是沖突轉(zhuǎn)化機制，都需要社會公眾積極參與，社會各方主體的投入，政府需要搭建互動平臺，提供制度性保障。在中國社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、體制轉(zhuǎn)換的新階段，需要反思在改革中政府職能在哪些方面出現(xiàn)了“短缺”或者“真空”。政府的職能根據(jù)其行政管理的領(lǐng)域，可以劃分為兩大范疇：一是政府對社會事務(wù)管理方面的管理；二是政府對自身事務(wù)的管理，政府對整個社會公共事務(wù)的管理是它的基本職能[2]。因此，本文認為，社會性的公共沖突治理方面，政府的職責(zé)主要包括：（1）促進交流渠道與互動平臺的平衡建設(shè)，以及交流平臺和利益整合平臺的建設(shè)。（2）強化制度和程序的建設(shè)，為沖突化解過程提供公平的約束規(guī)則。（3）為公共沖突的社會化解提供必要的資源支持。（4）社會性方式不能化解公共沖突時，政府特別是司法部門要扮演沖突仲裁者角色。（5）沖突升級為暴力時，政府要實施暴力制動職責(zé)。

參考文獻：

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[責(zé)任編輯 王玉妹]