對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考

羅晴

【摘要】建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅是維護(hù)我國(guó)社會(huì)公平與正義、縮小城鄉(xiāng)差距的一個(gè)重要手段，也是實(shí)現(xiàn)十七屆三中全會(huì)提出的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的必然要求。文章分析了目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的諸多問(wèn)題，并對(duì)完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了探討，以期更好地推行該制度。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn) 人口老齡化 對(duì)策

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占全國(guó)人口50.32%的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題是社會(huì)保障制度建設(shè)過(guò)程中不可回避的一個(gè)問(wèn)題。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，我國(guó)農(nóng)村人口老齡化形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，給農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出了一系列的挑戰(zhàn)。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的挑戰(zhàn)

一是人口老齡化加速。人口問(wèn)題是我們農(nóng)村現(xiàn)階段面臨的最嚴(yán)峻問(wèn)題之一。我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)正加速老齡化，據(jù)2010年我國(guó)第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示：大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口中，0～14歲人口為2.225億人，占16.60%；15～59歲人口為9.396億人，占70.14%；60歲及以上人口為1.776億人，占13.26%，其中65歲及以上人口為1.188億人，占8.87%。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國(guó)家65歲以上占全國(guó)人口的7%，或60歲以上占10%，就表明該國(guó)已進(jìn)入老齡型社會(huì)。按此標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)早在十年前就已步入老齡化社會(huì)。老齡化是人口發(fā)展的趨勢(shì)，然而從歷史發(fā)展規(guī)律來(lái)看，一個(gè)國(guó)家從成年型進(jìn)入老齡型，一般需要花費(fèi)50～100年，而中國(guó)實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變卻只用了20年左右的時(shí)間。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家是“先富后老”，中國(guó)則是“未富先老”，這無(wú)疑加重了養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)。從人口分布來(lái)看，農(nóng)村老年人占多數(shù)，農(nóng)村的老齡化程度和老年人的比例都超過(guò)了城鎮(zhèn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前農(nóng)村留守老人達(dá)4000萬(wàn)，占農(nóng)村老年人口的37%，其中65歲以上農(nóng)村留守老人達(dá)2000萬(wàn)。①

二是覆蓋面狹窄，城鄉(xiāng)差別較大。我國(guó)從2009年開始在全國(guó)10%的縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，“新農(nóng)?！比〉昧溯^為顯著的成效，但是參保覆蓋面仍然狹窄。根據(jù)中國(guó)老齡工作委員會(huì)發(fā)布的《2010年度中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2010年，全國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到2.57億人，比2009年增加2157萬(wàn)人，增長(zhǎng)9.2%。各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金1954億元。而新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度于2009年9月開始試點(diǎn)，截至2010年底，全國(guó)參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為10277萬(wàn)人，其中2863萬(wàn)居民每月領(lǐng)取50～100元不等的養(yǎng)老金。隨著我國(guó)農(nóng)村人口老齡化水平的不斷上升，現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保障方式將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三是立法滯后。所有國(guó)家社會(huì)保障制度的建立，幾乎無(wú)一例外都是立法先行，只有我國(guó)例外。從我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)立法現(xiàn)狀看，目前還沒(méi)有一部完整的規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律，只有民政部1992年頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（試行）（下文簡(jiǎn)稱《方案》）以及勞動(dòng)和社會(huì)保障部就新農(nóng)保試點(diǎn)下發(fā)的《指導(dǎo)意見》。當(dāng)前，各地農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作都是靠地方性的法規(guī)和政策來(lái)指導(dǎo)實(shí)施的。但是，這種靠政策來(lái)推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)制已顯現(xiàn)出制度上的不穩(wěn)定性和隨意性，無(wú)法提高農(nóng)民參保的積極性，也使很多農(nóng)民對(duì)政府產(chǎn)生不信任感，為以后推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度增加了難度。

四是財(cái)政支持力度小，資金籌集方式單一。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集采用的原則是“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持”。然而，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民普遍收入較低，繳費(fèi)能力弱，農(nóng)民的參保積極性在很大程度上取決于集體補(bǔ)助和地方財(cái)政補(bǔ)貼的落實(shí)到位，但是省級(jí)以下地方政府普遍財(cái)政困難，嚴(yán)重依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付，因此絕大部分農(nóng)民享受不到集體和地方財(cái)政的補(bǔ)貼。在這種籌集方式下，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際變成了一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄或鼓勵(lì)性儲(chǔ)蓄制度。財(cái)力的明顯不足必然會(huì)影響新農(nóng)保制度的推廣。

五是基金管理不規(guī)范，投資方式單一，保值增值難。根據(jù)《方案》的規(guī)定，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是以縣為單位統(tǒng)一管理，主要用于購(gòu)買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和直接存入銀行。這導(dǎo)致了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值渠道單一，基金的投資缺乏靈活性，投資收益率低，甚至無(wú)法應(yīng)對(duì)通貨膨脹帶來(lái)的貶值壓力。此外，在我國(guó)農(nóng)村，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一直由地方縣級(jí)政府的下屬機(jī)構(gòu)來(lái)管理，管理人員的素質(zhì)參差不齊，同時(shí)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，管理隨意性較大，容易發(fā)生擠占、挪用保險(xiǎn)金的現(xiàn)象，基金安全存在隱患。

六是管理體制不順。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次較低，僅處于縣級(jí)統(tǒng)籌層次。這種統(tǒng)籌格局和層次嚴(yán)重制約了資金的協(xié)調(diào)平衡，致使出現(xiàn)少部分地區(qū)保障有余，大部分地區(qū)卻保障無(wú)力的現(xiàn)象，使本來(lái)就很有限的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的作用和效益受到了限制和削弱。另外，缺乏專業(yè)的管理人才。我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)組織中基層管理人員素質(zhì)低是當(dāng)前養(yǎng)老保障工作中最為突出的問(wèn)題。全國(guó)大部分基層養(yǎng)老保障組織都存在干部老化、文化素質(zhì)低、普遍缺乏社會(huì)保障的專業(yè)知識(shí)等問(wèn)題，在西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其突出。

完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策建議

針對(duì)目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的問(wèn)題，需要我們創(chuàng)新探索，采取更加有效的措施來(lái)完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

一是完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。首先，應(yīng)制定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法。盡快改變以地方立法為主的狀況，形成以全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》為統(tǒng)率，以國(guó)務(wù)院制定針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的條例為主體，以有立法權(quán)的地方人大及地方政府依法制定相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充，形成上下統(tǒng)一、協(xié)調(diào)完整的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系。其次，健全農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)立法內(nèi)容。立法內(nèi)容應(yīng)包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的方針、政策、原則、目標(biāo)、范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老金籌集和發(fā)放、養(yǎng)老金的保值增值和監(jiān)督等。最后，健全農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的司法機(jī)制。司法機(jī)關(guān)應(yīng)恪盡職守、公正司法，保障有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的執(zhí)行。建立相關(guān)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律責(zé)任制度并強(qiáng)化其法律制度的實(shí)施機(jī)制，使當(dāng)事人在其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益受到不法侵害時(shí)獲得有力的司法保護(hù)，對(duì)貪污、挪用、截留基金等違法行為追究其法律責(zé)任。

二是加大政府投入力度。社會(huì)保障是國(guó)民收入再分配的一種形式，責(zé)任的主體應(yīng)該由國(guó)家、集體和個(gè)人三方共同承擔(dān)。然而，一直以來(lái)絕大多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用卻基本由農(nóng)民個(gè)人繳納，國(guó)家的所謂政策扶持多流于形式，導(dǎo)致農(nóng)民沒(méi)有參保積極性。因此，政府在國(guó)民收入再分配中應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民的傾斜力度，增加中央和地方政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入。同時(shí)通過(guò)政策扶持深化改革，大力發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，增加集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持力度，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集真正實(shí)現(xiàn)由政府、集體和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，只有這樣才能使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)具有真正意義上的“社會(huì)性”和“福利性”。

三是拓寬基金籌資和投資渠道，提高基金的統(tǒng)籌層次，確?；鸨Ｖ翟鲋?。首先，應(yīng)大力拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌資渠道，充分動(dòng)員民間組織和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)投資興辦福利設(shè)施，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)。參照國(guó)家文化經(jīng)濟(jì)政策，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等社會(huì)力量通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的捐贈(zèng)，應(yīng)被納入公益性捐贈(zèng)范圍，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)審核后，在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前準(zhǔn)予全額扣除；其次，應(yīng)逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次，從縣級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌，并最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，為農(nóng)村參保人員養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域轉(zhuǎn)移續(xù)接提供制度支持；再次，要確定市場(chǎng)化的資金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。制定出農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的條件，把基金運(yùn)營(yíng)職能從基本經(jīng)辦機(jī)構(gòu)中分離出來(lái)，由獨(dú)立的、市場(chǎng)化營(yíng)運(yùn)的基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，按照市場(chǎng)化原則和穩(wěn)妥性原則對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金進(jìn)行資本營(yíng)運(yùn)，嚴(yán)防資金損失和貶值，通過(guò)營(yíng)運(yùn)使其保值增值。同時(shí)實(shí)行“三權(quán)”分離，加強(qiáng)資金運(yùn)營(yíng)監(jiān)督；最后，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資金投資方向。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模不斷擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，吸取國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，加大對(duì)安全性高、回報(bào)率高的種類的投資，最大限度地實(shí)現(xiàn)保障基金的保值增值。

四是完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的配套措施。首先，加大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳力度，使農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性，提高農(nóng)民參保的自覺(jué)性和積極性；其次，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的認(rèn)識(shí)，適時(shí)引進(jìn)專業(yè)社會(huì)工作者參與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作；最后，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的信息化建設(shè)。廣泛運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立一個(gè)功能齊全、覆蓋面廣、規(guī)范透明的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，做到軟件統(tǒng)一、硬件設(shè)備配置統(tǒng)一、數(shù)據(jù)傳統(tǒng)方式統(tǒng)一等，同時(shí)建立多渠道、多層次、全方位的信息采集制度，并保證信息的正確性。把養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象的基本情況以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的繳納、記錄、核算、支付、查詢等服務(wù)納入信息系統(tǒng)管理，并對(duì)政府提供包括統(tǒng)計(jì)分析、監(jiān)測(cè)預(yù)警、政策評(píng)估等在內(nèi)的信息，為政府制定政策提供依據(jù)，保障農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的順利發(fā)展。

（作者單位：四川音樂(lè)學(xué)院社科部；本文系四川音樂(lè)學(xué)院“人口老齡化背景下農(nóng)村養(yǎng)老保障制度研究”成果，項(xiàng)目編號(hào)：CBS201114）

注釋

①數(shù)據(jù)來(lái)源于：http：//news.sohu.com/20111005/n321313619.shtml。