對(duì)推行經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度的探討

李潔　王姿

【摘要】 推行經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度是適應(yīng)國(guó)家財(cái)政體制改革、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、提高資金保障效率的需要。文章以分權(quán)制衡、委托代理及分工理論為依據(jù)，在闡述當(dāng)前軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度改革試點(diǎn)工作基本情況的基礎(chǔ)上，分析了經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度改革對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，提出了做好經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度改革的重點(diǎn)工作。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算； 資金； 分離； 制度

經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度，是改革現(xiàn)行資金逐級(jí)預(yù)撥、經(jīng)費(fèi)各自收付的方式，將下級(jí)單位支付的資金交由上級(jí)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)部門(mén)集中統(tǒng)管并集中收付的一項(xiàng)新模式。其目的是要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，編制科學(xué)的開(kāi)支計(jì)劃，依托銀行網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代支付手段，轉(zhuǎn)變資金支付方式。2008年開(kāi)始，軍隊(duì)在試點(diǎn)單位開(kāi)展經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離試點(diǎn)改革，探索建立經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金支付相分離制度。從試點(diǎn)單位近幾年的實(shí)踐情況來(lái)看，對(duì)加強(qiáng)部隊(duì)財(cái)經(jīng)監(jiān)督、降低資金使用風(fēng)險(xiǎn)有明顯成效，但也有許多做法不適應(yīng)改革的要求，需要制定相應(yīng)的對(duì)策措施。

一、構(gòu)建預(yù)算與資金收付相分離制度的理論依據(jù)

經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度，是對(duì)軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理制度的創(chuàng)新。這種制度創(chuàng)新，是基于對(duì)部隊(duì)預(yù)算與資金管理現(xiàn)狀的實(shí)證分析，并以經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的基本理論精髓及其具體理論為依據(jù)而提出的。

（一）分權(quán)制衡理論

分權(quán)制衡理論認(rèn)為，管理不僅僅是組織結(jié)構(gòu)既定前提下的方法技術(shù)問(wèn)題，而更應(yīng)該是參與到組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中的權(quán)力配置問(wèn)題。預(yù)算管理作為管理方法中的一種，也不例外。預(yù)算權(quán)力的配置，就是預(yù)算編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行與調(diào)整和審計(jì)等權(quán)力在管理機(jī)構(gòu)或部門(mén)間的分配，其目的是形成一種分權(quán)結(jié)構(gòu)，形成相互制衡與協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。

我軍近年來(lái)的預(yù)算管理改革，側(cè)重于方法技術(shù)層面的改進(jìn)，進(jìn)一步提高效率的空間已經(jīng)不大。建立部隊(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度，就是要從預(yù)算分權(quán)的角度，更深層次地推進(jìn)預(yù)算管理改革。從組織體系來(lái)看，預(yù)算機(jī)構(gòu)通常包括目標(biāo)確定機(jī)構(gòu)、編制機(jī)構(gòu)、審批機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)既包括根據(jù)批準(zhǔn)的預(yù)算進(jìn)行經(jīng)費(fèi)撥款和辦理結(jié)算、報(bào)銷(xiāo)的經(jīng)費(fèi)收付機(jī)構(gòu)，也包括獲得經(jīng)費(fèi)撥款后完成各項(xiàng)建設(shè)與管理任務(wù)的經(jīng)費(fèi)使用機(jī)構(gòu)。經(jīng)費(fèi)收付機(jī)構(gòu)與經(jīng)費(fèi)使用機(jī)構(gòu)相分離可以起到互相制約與監(jiān)督的作用。建立部隊(duì)預(yù)算與資金收付相分離的制度后，預(yù)算編制與執(zhí)行仍為師以下部隊(duì)，但資金收付將從現(xiàn)在的師以下部隊(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)，改由統(tǒng)管單位的資金收付中心負(fù)責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)費(fèi)收付機(jī)構(gòu)與使用機(jī)構(gòu)的分離。對(duì)基層預(yù)算單位而言，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督由過(guò)去的同級(jí)監(jiān)督或內(nèi)部監(jiān)督，改變?yōu)閷?lái)的上級(jí)監(jiān)督或外部監(jiān)督。這種來(lái)自上級(jí)和外部的監(jiān)督，責(zé)任更明確，地位更獨(dú)立，監(jiān)控更有效，將以預(yù)算為依據(jù)、以資金控制為手段，力求向前牽引預(yù)算編制科學(xué)合理，向后推動(dòng)預(yù)算貫徹落實(shí)，解決預(yù)算編制與執(zhí)行“兩張皮”的頑癥。

（二）委托代理理論

在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中，委托方指具有信息劣勢(shì)的一方，反之，處于信息優(yōu)勢(shì)的一方則稱(chēng)為代理方。委托代理理論認(rèn)為，由于委托方和代理方的信息不對(duì)稱(chēng)，代理方會(huì)有“敗德行為”與“逆向選擇”現(xiàn)象。為此，委托方需要做兩方面的工作：一是要盡可能地減少委托—代理環(huán)節(jié)，縮短委托—代理鏈條，二是要加強(qiáng)對(duì)代理方的“激勵(lì)約束”，以求降低代理成本與風(fēng)險(xiǎn)。軍隊(duì)是多層級(jí)組織，上級(jí)部隊(duì)與下級(jí)部隊(duì)的管理信息是不對(duì)稱(chēng)的，因而上級(jí)與下級(jí)也可視作委托方與代理方。建立部隊(duì)預(yù)算與資金收付相分離制度后，師以下部隊(duì)資金收付將由統(tǒng)管單位的資金收付中心統(tǒng)一辦理，這是減少委托代理環(huán)節(jié)、縮短委托代理鏈條、加強(qiáng)對(duì)代理方監(jiān)管的具體措施，可以有效避免各預(yù)算單位在銀行多頭開(kāi)戶(hù)，減少資金撥付層次與環(huán)節(jié)，從而可以有效防范因利益取向不同而帶來(lái)的資金挪用、貪污、舞弊等風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并通過(guò)減少資金分散存儲(chǔ)、沉淀、在途時(shí)間而降低財(cái)務(wù)運(yùn)行成本，取得資金效益。

（三）分工理論

分工是指?jìng)€(gè)人或組織專(zhuān)門(mén)從事性質(zhì)、范圍相對(duì)固定的一類(lèi)工作，從而減少管理活動(dòng)的種類(lèi)，使工作簡(jiǎn)單化，減少人們的學(xué)習(xí)時(shí)間，較快地達(dá)到熟練水平，促進(jìn)效率的提高。長(zhǎng)期以來(lái)，由于信息不對(duì)稱(chēng)、外部監(jiān)管難度大等各種原因，軍隊(duì)財(cái)務(wù)習(xí)慣于封閉式管理，各級(jí)部隊(duì)無(wú)論級(jí)別高低、規(guī)模大小，預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算資金監(jiān)管等都是自成一體，這種小而全、大而全的管理方式，是一種低水平的重復(fù)，難以獲得分工的好處。隨著信息通訊技術(shù)、資金結(jié)算與支付工具與技術(shù)等的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)刃畔⒓夹g(shù)拉近了人們的距離，通過(guò)計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)，預(yù)算資金收付信息可以隨時(shí)傳達(dá)到各個(gè)角落，使得軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理內(nèi)部進(jìn)一步的分工成為可能。實(shí)施部隊(duì)預(yù)算與資金收付相分離制度，將按“建制”或“區(qū)域”建立統(tǒng)管單位，統(tǒng)管單位尤其是“區(qū)域”型統(tǒng)管單位，將把分散于多個(gè)師以下部隊(duì)的預(yù)算資金收付、監(jiān)管工作集中起來(lái)，這不僅強(qiáng)化了預(yù)算與資金的外部監(jiān)管，而且可以獲得分工管理帶來(lái)的各種好處。

二、經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度改革試點(diǎn)工作的基本情況

（一）經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度改革的背景

近年來(lái)，隨著軍隊(duì)財(cái)經(jīng)管理制度改革不斷深入，各級(jí)緊密結(jié)合自身特點(diǎn)，堅(jiān)持科學(xué)理財(cái)理念，注重規(guī)范運(yùn)行秩序，強(qiáng)化監(jiān)督約束機(jī)制，先后實(shí)施了資金集中支付、物資集中采購(gòu)和資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合等財(cái)經(jīng)管理制度改革，較好地提高了經(jīng)費(fèi)使用效益。

經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度改革不是獨(dú)立提出的，它是在資金集中支付等財(cái)經(jīng)制度改革基礎(chǔ)上開(kāi)展的，它同其他財(cái)經(jīng)制度改革一脈相承、相互銜接，共同發(fā)揮作用。2005年，在軍隊(duì)師以下單位完成了資金集中支付改革試點(diǎn)工作任務(wù)，撤消了各單位零散賬戶(hù)和生活服務(wù)中心賬戶(hù)，統(tǒng)一歸并到同級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)單一賬戶(hù)，實(shí)行分戶(hù)核算，提高了經(jīng)費(fèi)保障效益。2006年，在軍隊(duì)師以下單位完成了物資集中采購(gòu)改革試點(diǎn)工作任務(wù)，在明確集中采購(gòu)經(jīng)費(fèi)范圍的基礎(chǔ)上，部分單位成立了大宗物資集中采購(gòu)中心，嚴(yán)格按照集中采購(gòu)目錄，實(shí)施物資、工程、服務(wù)集中采購(gòu)，集中支付提高了軍事經(jīng)濟(jì)效益。2007年，在師以下單位完成了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合管理制度改革試點(diǎn)工作，樹(shù)立錢(qián)物并重理念，確立資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，杜絕無(wú)預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)置資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，提高了預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用效益。

2008年，總部提出探索建立師以下單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離管理制度，在全軍師以下單位進(jìn)行改革試點(diǎn)，較好地完成了試點(diǎn)工作任務(wù)。在試點(diǎn)單位上，經(jīng)各軍區(qū)、軍兵種推薦，綜合考慮部隊(duì)?wèi)?zhàn)備任務(wù)和試點(diǎn)的代表性，從每個(gè)軍區(qū)、軍兵種各選擇1個(gè)作戰(zhàn)部隊(duì)、1個(gè)其他部隊(duì)，全軍共20個(gè)師以下單位參加試點(diǎn)，涵蓋了陸軍旅、團(tuán)，海軍岸勤部，空軍場(chǎng)站，二炮導(dǎo)彈旅，以及院校、預(yù)備役師、軍分區(qū)、倉(cāng)庫(kù)、醫(yī)院等單位類(lèi)型。在試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)范圍上，本著抓大放小、突出重點(diǎn)的原則，將集中采購(gòu)、基本建設(shè)和其他大額開(kāi)支，以及未編設(shè)專(zhuān)職財(cái)務(wù)人員單位的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由上級(jí)直接支付，其經(jīng)費(fèi)分配和使用權(quán)不變。同時(shí)從部隊(duì)實(shí)際出發(fā)，將工資、津貼、退役費(fèi)等生活費(fèi)，差旅、水電等部隊(duì)日常開(kāi)支，伙食費(fèi)、給養(yǎng)器材費(fèi)等基層掌管經(jīng)費(fèi)，授權(quán)師以下單位本級(jí)支付。試點(diǎn)單位財(cái)務(wù)部門(mén)要與上級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)定期對(duì)賬，及時(shí)清理核對(duì)直接支付資金、授權(quán)支付資金撥款、集中交存資金收支情況，確保賬賬相符、賬證相符。

（二）經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度試點(diǎn)情況

經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離管理制度改革是一個(gè)新生事物，是對(duì)現(xiàn)代財(cái)經(jīng)管理規(guī)律的探索實(shí)踐。從試點(diǎn)單位情況來(lái)看，盡管這項(xiàng)改革是在人們的慣性阻力下拉開(kāi)帷幕，但實(shí)踐結(jié)果還是取得了一定成效，主要表現(xiàn)在：一是強(qiáng)化了軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新理念，推動(dòng)了部隊(duì)財(cái)務(wù)管理由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的跨越；二是強(qiáng)化了對(duì)經(jīng)費(fèi)的集中控制，對(duì)規(guī)范部隊(duì)財(cái)經(jīng)秩序，促進(jìn)軍隊(duì)廉政建設(shè)、建立節(jié)約型后勤十分重要；三是充分發(fā)揮經(jīng)費(fèi)的整合優(yōu)勢(shì)，在師以下單位實(shí)行統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一支付，購(gòu)買(mǎi)的商品遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，軍費(fèi)使用效益總體提高。通過(guò)調(diào)查，試點(diǎn)單位大都開(kāi)展了以下五個(gè)方面的工作：

一是研究制定落實(shí)方案。嚴(yán)格按照上級(jí)下發(fā)的文件指示要求，緊密結(jié)合單位財(cái)經(jīng)管理工作實(shí)際情況，研究制定具有指導(dǎo)性、操作性的落實(shí)方案，要做到有組織、有領(lǐng)導(dǎo)、有分工，有內(nèi)容、有方法、有步驟，有要求、有時(shí)限、有措施。同時(shí)，要嚴(yán)格遵循改革試點(diǎn)工作原則，進(jìn)一步細(xì)化改革試點(diǎn)工作實(shí)施細(xì)則，規(guī)范改革試點(diǎn)運(yùn)行機(jī)制，確保改革試點(diǎn)工作有序開(kāi)展。

二是明確試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)范圍。在試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)范圍內(nèi)，本著抓大放小、突出重點(diǎn)的原則，將集中采購(gòu)、基本建設(shè)和其他大額開(kāi)支，由上一級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)以銀行轉(zhuǎn)賬的方式直接支付。同時(shí)，從單位實(shí)際出發(fā)，將工資、津貼、退役費(fèi)等生話(huà)費(fèi)，復(fù)轉(zhuǎn)人員保險(xiǎn)基金和住房資金結(jié)算，差旅、水電和特支費(fèi)等部隊(duì)日常開(kāi)支，伙食費(fèi)、公雜費(fèi)、給養(yǎng)器材費(fèi)和俱樂(lè)部活動(dòng)費(fèi)等基層掌握經(jīng)費(fèi)，授權(quán)基層本級(jí)以現(xiàn)金方式支付。

三是細(xì)化年度預(yù)算安排。按照預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，基層團(tuán)級(jí)經(jīng)費(fèi)使用單位要根據(jù)上年度結(jié)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)數(shù)額和本年度經(jīng)費(fèi)收入情況，針對(duì)目前各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支進(jìn)度，立足財(cái)力可能，搞好下半年度事業(yè)任務(wù)籌劃和經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出測(cè)算，認(rèn)真做好分項(xiàng)預(yù)算編制工作。財(cái)務(wù)股對(duì)各經(jīng)費(fèi)使用單位編制的分項(xiàng)預(yù)算進(jìn)行審核、報(bào)批。在細(xì)化編制年度預(yù)算時(shí)，預(yù)留的機(jī)動(dòng)費(fèi)不得低于本單位機(jī)動(dòng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的30%；經(jīng)費(fèi)使用單位編制分項(xiàng)預(yù)算安排時(shí)，要嚴(yán)格按照經(jīng)費(fèi)管控比例開(kāi)支（如上半年安排開(kāi)支40%，下半年50%，結(jié)余10%），做到留有余地，用于預(yù)算執(zhí)行中上級(jí)臨時(shí)增加的任務(wù)和難以預(yù)見(jiàn)的其他特殊開(kāi)支。同時(shí)，重點(diǎn)要對(duì)直接支出項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)細(xì)化到具體品名、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)(單價(jià))和金額，有利于經(jīng)費(fèi)使用單位編制《經(jīng)費(fèi)開(kāi)支計(jì)劃表》。

四是規(guī)范資金支付程序。上級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)直接支付資金，是改革試點(diǎn)探索的主要內(nèi)容，支付程序可概括為：年初編報(bào)年度預(yù)算—每月編報(bào)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支計(jì)劃—按經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提交支付申請(qǐng)。具體到每項(xiàng)資金的支付，下級(jí)經(jīng)費(fèi)使用單位要根據(jù)年度預(yù)算、月份經(jīng)費(fèi)開(kāi)支計(jì)劃和實(shí)際需求，編制《支付申請(qǐng)單》，并附相關(guān)憑據(jù)，按規(guī)定履行審批手續(xù)后上報(bào)。上級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)審核支付申請(qǐng)所列項(xiàng)目是否符合年度頂算、月份經(jīng)費(fèi)開(kāi)支計(jì)劃和有關(guān)規(guī)定，審核無(wú)誤后及時(shí)辦理支付手續(xù)，并將支付情況及時(shí)告知申請(qǐng)單位。授權(quán)下級(jí)單位財(cái)務(wù)部門(mén)支付資金仍按現(xiàn)行規(guī)定辦理。同時(shí)對(duì)納入上級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)直接支付范圍的經(jīng)費(fèi)，因搶險(xiǎn)救災(zāi)、處置突發(fā)事件等緊急情況，按照急事急辦、特事特辦原則，由下級(jí)單位填制《緊急支付申請(qǐng)單》，申請(qǐng)學(xué)院直接支付或授權(quán)支付。

五是建立健全配套措施。建立了登記統(tǒng)計(jì)制度，指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)，對(duì)改革試點(diǎn)業(yè)務(wù)工作量、保障效益等方面進(jìn)行登記統(tǒng)計(jì)；建立了內(nèi)部控制監(jiān)督制度。加強(qiáng)資金收付環(huán)節(jié)的審核，寓監(jiān)督于供應(yīng)保障之中，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用透明度，防止超預(yù)算、無(wú)計(jì)劃開(kāi)支問(wèn)題發(fā)生；建立了試點(diǎn)改革評(píng)估制度。做到及時(shí)上報(bào)改革試點(diǎn)工作開(kāi)展情況，對(duì)改革試點(diǎn)工作作出實(shí)事求是、科學(xué)客觀的評(píng)估，為改革試點(diǎn)工作提供決策依據(jù)。

三、經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度改革對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)影響分析

（一）經(jīng)費(fèi)收支的透明化限制了預(yù)算單位自由裁量權(quán)

經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金支付相分離制度設(shè)定了上級(jí)直接支付和授權(quán)本級(jí)支付兩種方式。授權(quán)本級(jí)支付經(jīng)費(fèi)主要實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)管理和定額管理，如人員經(jīng)費(fèi)、公務(wù)事業(yè)費(fèi)等。上級(jí)直接支付主要是專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，如集中采購(gòu)、基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)等。而上級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)制度和直接支付對(duì)下級(jí)單位的支出管理形成了嚴(yán)格的約束，基層單位和部門(mén)的自由裁量權(quán)縮小。經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離后，下級(jí)單位資金收付活動(dòng)都要經(jīng)過(guò)上級(jí)單位財(cái)務(wù)支付機(jī)構(gòu)，預(yù)算外經(jīng)費(fèi)、歷年經(jīng)費(fèi)結(jié)余等家底經(jīng)費(fèi)也要交存上級(jí)財(cái)務(wù)結(jié)算部門(mén)，使得這些資金受到嚴(yán)格監(jiān)控，制約了下級(jí)單位隨意支出的傾向。這項(xiàng)制度不僅解決了預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出問(wèn)題，還使上級(jí)財(cái)務(wù)支付機(jī)構(gòu)掌握了預(yù)算外經(jīng)費(fèi)和家底經(jīng)費(fèi)的收支情況，使下級(jí)單位的經(jīng)費(fèi)收支透明化，從源頭上控制了下級(jí)單位各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出活動(dòng)，強(qiáng)化了財(cái)務(wù)監(jiān)督，收縮了下級(jí)單位的財(cái)權(quán)。

（二）外部控制制約了各單位非正式預(yù)算權(quán)力

經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度則將資金收付權(quán)歸并到上一級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)，脫離了支出單位的控制范圍，制約了下級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)的隨意支出等非正式預(yù)算權(quán)力。隨著預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變以及新的預(yù)算程序與規(guī)則的實(shí)行，這種不受預(yù)算過(guò)程約束而進(jìn)行的政策決策行為得到規(guī)范。

（三）上下級(jí)單位預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)需要新的平衡

經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離后，師以下單位的大項(xiàng)資金支付權(quán)統(tǒng)收于上級(jí)財(cái)務(wù)單一賬戶(hù)，資金支付和調(diào)配的隨意性受到了限制，上下級(jí)的預(yù)算權(quán)力發(fā)生了潛在的變化，下級(jí)單位有動(dòng)力尋求一種新的平衡。在預(yù)算改革運(yùn)行過(guò)程中上下級(jí)單位之間的權(quán)限與職能最終如何確定下來(lái)，形成制度均衡，主要取決于上級(jí)單位財(cái)務(wù)支付機(jī)構(gòu)在預(yù)算編制階段的審查和資金支付環(huán)節(jié)審核中的細(xì)致程度，在資金收付權(quán)收歸上級(jí)財(cái)務(wù)支付機(jī)構(gòu)后，其審查行為直接影響到下級(jí)單位的預(yù)算行為模式。另外，對(duì)于預(yù)算外收入較多，家底經(jīng)費(fèi)充實(shí)的單位，下級(jí)單位更有逃避監(jiān)管、擴(kuò)大支出的利益驅(qū)動(dòng)，如果預(yù)算中沒(méi)有作出這樣的支出安排，上級(jí)財(cái)務(wù)支付機(jī)構(gòu)要審查到什么程度，這也是需要進(jìn)一步規(guī)范的問(wèn)題。

四、做好經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度改革工作的重點(diǎn)

當(dāng)前，應(yīng)積極克服改革中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，根據(jù)總部試點(diǎn)方案，結(jié)合各單位實(shí)際，建立適用可行的經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離的管理制度體系，靠制度管人、靠制度管事。下一步，應(yīng)逐一針對(duì)問(wèn)題合理調(diào)整工作方法，使經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離工作深入開(kāi)展。

（一）準(zhǔn)確編制年度預(yù)算和月份開(kāi)支計(jì)劃

實(shí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度，對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算和月份開(kāi)支計(jì)劃的編制提出了更高的要求，準(zhǔn)確、細(xì)化、及時(shí)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算是實(shí)施這項(xiàng)制度的基礎(chǔ)。一是樹(shù)立“預(yù)算就是法”的思想。嚴(yán)格按照預(yù)算支付資金，要將單位黨委和軍政主官的權(quán)力置于預(yù)算之下，促使預(yù)算單位按預(yù)算用款、按計(jì)劃辦事，減少預(yù)算調(diào)整的隨意性，將過(guò)去從理論、口頭上的軟約束轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際可行的硬約束。二是細(xì)化月份開(kāi)支計(jì)劃。預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制“月份經(jīng)費(fèi)開(kāi)支計(jì)劃”，明確上級(jí)直接支付和授權(quán)本級(jí)支付的內(nèi)容與金額，這是資金支付的依據(jù)。三是增加年度預(yù)算調(diào)整次數(shù)?，F(xiàn)行《預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定》中對(duì)預(yù)算調(diào)整的要求是在當(dāng)年9月30日前一次性調(diào)整。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中有諸多不確定性因素，預(yù)算很難完全與客觀事實(shí)一致，實(shí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度后，預(yù)算單位的資金收支受到一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，一年調(diào)整一次預(yù)算難以達(dá)到預(yù)算與實(shí)際相符，會(huì)阻礙事業(yè)任務(wù)的完成。因此，應(yīng)將預(yù)算調(diào)整改為每年兩次，即當(dāng)年3月30日前和9月30日前各一次。四是要早編預(yù)算。實(shí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度后，資金收支機(jī)構(gòu)是完全根據(jù)預(yù)算收付經(jīng)費(fèi)。因此當(dāng)年預(yù)算的編報(bào)、審核、批準(zhǔn)應(yīng)在前一年年底完成，以確保當(dāng)年經(jīng)費(fèi)收支工作按預(yù)算有計(jì)劃地進(jìn)行。

（二）明確劃分上、下級(jí)的管理責(zé)任

推行經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離改革以后，由于下級(jí)單位直接支付資金統(tǒng)一由上級(jí)單位財(cái)務(wù)部門(mén)存儲(chǔ)和支付，部隊(duì)財(cái)務(wù)管理職責(zé)和利益關(guān)系發(fā)生了一定變化。因此，對(duì)上、下級(jí)單位財(cái)務(wù)部門(mén)各自的管理職責(zé)作進(jìn)一步明確。下級(jí)單位交上級(jí)存儲(chǔ)的資金，因其所有權(quán)和使用權(quán)均不變，上級(jí)單位要確保下級(jí)單位資金安全，不得占有、挪用下級(jí)單位存儲(chǔ)資金，下級(jí)單位資金存儲(chǔ)所產(chǎn)生的利息收入，也應(yīng)歸屬于下級(jí)單位。對(duì)于下級(jí)單位活期存款利息收入，由于計(jì)算程序復(fù)雜，難度較大，上級(jí)單位在解決下級(jí)單位實(shí)際困難時(shí)應(yīng)予以充分考慮。下級(jí)單位資金由上級(jí)單位直接支付相應(yīng)增加了上級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)審核和支付工作量。因此，上級(jí)部門(mén)應(yīng)調(diào)整充實(shí)人員力量，集中辦理經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離具體業(yè)務(wù)，以適應(yīng)工作相對(duì)集中的需要。下級(jí)單位在資金申請(qǐng)支付時(shí)要打提前量，便于上級(jí)及時(shí)審核和支付資金，提高資金支付的時(shí)效性。

（三）嚴(yán)格按照規(guī)定范圍辦理資金支付

必須嚴(yán)格按照支付范圍辦理資金支付業(yè)務(wù)。由上級(jí)單位直接支付的資金，包括納入集中采購(gòu)目錄、達(dá)到規(guī)定限額，由上級(jí)和本級(jí)組織集中采購(gòu)的物資、服務(wù)開(kāi)支、公務(wù)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)、教育訓(xùn)練費(fèi)，以及其他經(jīng)費(fèi)中的集中采購(gòu)開(kāi)支；基本建設(shè)費(fèi)，包括上級(jí)安排、本級(jí)自籌以及其他來(lái)源渠道用于工程建設(shè)的經(jīng)費(fèi)（零星開(kāi)支除外）；其他大額開(kāi)支；未編設(shè)專(zhuān)職財(cái)務(wù)人員單位的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。授權(quán)試點(diǎn)單位支付的資金，包括生活費(fèi)中按標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)給個(gè)人的工資、津貼、退役費(fèi)等，以及基層掌管的經(jīng)費(fèi)；通過(guò)銀行特約委托收款方式繳納的單位水、電、暖、燃?xì)獾乳_(kāi)支；差旅費(fèi)、特支費(fèi)等日常開(kāi)支；基本建設(shè)費(fèi)中不能通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬結(jié)算的零星開(kāi)支。下級(jí)單位集中交存上級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)的資金，包括地方政府直接撥給的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；納入年度預(yù)算安排的預(yù)算外收入；納入年度預(yù)算安排的歷年經(jīng)費(fèi)結(jié)余等家底經(jīng)費(fèi)。以上三類(lèi)經(jīng)費(fèi)，上級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格劃清經(jīng)費(fèi)范圍，按照規(guī)定要求，認(rèn)真清理歸集。下級(jí)單位財(cái)務(wù)部門(mén)該上交的經(jīng)費(fèi)及時(shí)上交，授權(quán)本級(jí)支付的經(jīng)費(fèi)要強(qiáng)化管理，上級(jí)直接代支的經(jīng)費(fèi)要及時(shí)申請(qǐng)支付，確保經(jīng)費(fèi)不斷供、不漏供，保障及時(shí)有效。在支付經(jīng)費(fèi)時(shí)，要克服和糾正將應(yīng)由上級(jí)直接支付的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支在本級(jí)支付，或?qū)⑹跈?quán)本級(jí)支付的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支向上級(jí)申請(qǐng)直接支付等兩種傾向。

（四）協(xié)調(diào)好上下級(jí)之間的利益關(guān)系

經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離改革從某種意義上講就是資金支付方式的改革，由單一支付方式變?yōu)樯霞?jí)直接支付和授權(quán)單位支付兩種方式，資金支付時(shí)涉及各級(jí)的權(quán)利。因此，處理好各級(jí)利益關(guān)系問(wèn)題，具有十分重大的意義，關(guān)系到經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離改革的成敗。一方面，上下級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)之間要多溝通、多協(xié)調(diào)，共同抓好資金支付工作，確保資金安全，提高資金保障的時(shí)效性。另一方面，下級(jí)單位財(cái)務(wù)部門(mén)要做好宣傳解釋?zhuān)瑺?zhēng)取單位領(lǐng)導(dǎo)的支持，取得事業(yè)部門(mén)的充分理解，嚴(yán)格按照資金支付規(guī)定，搞好資金保障。

（五）加快部隊(duì)信息化建設(shè)步伐

建立經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度，必須加強(qiáng)上下級(jí)單位以及軍隊(duì)和銀行之間的信息溝通，而要加強(qiáng)信息溝通則必須進(jìn)一步提高軍隊(duì)財(cái)務(wù)信息化水平，從技術(shù)上保證這項(xiàng)改革的順利進(jìn)行。目前，地方銀行體系已經(jīng)建立了比較完善的聯(lián)行電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，近幾年，軍隊(duì)也在逐步推進(jìn)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，但總體而言信息化程度不高，尤其是基層部隊(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)，無(wú)論是局域網(wǎng)硬件設(shè)施建設(shè)，還是對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用程度，都比較低。經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離工作，離不開(kāi)網(wǎng)絡(luò)的支持。因此，軍隊(duì)?wèi)?yīng)大力開(kāi)發(fā)與銀行資金收付系統(tǒng)數(shù)據(jù)兼容的資金收付管理軟件，以實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)資金收付與銀行劃撥的同步性，減少資金運(yùn)行的中間環(huán)節(jié)。同時(shí)加強(qiáng)軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理軟件的升級(jí)改造工作，完善信息導(dǎo)出、電子對(duì)賬等相關(guān)功能，使其適應(yīng)建立分離制度后財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)擴(kuò)大的需要。軍隊(duì)下級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)搭建與上級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)線(xiàn)，上級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)搭建與地方銀行的網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)與銀行間的橫向聯(lián)網(wǎng)、軍隊(duì)上下級(jí)間的縱向聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)傳送，從而建立起軍隊(duì)內(nèi)部、軍隊(duì)與銀行之間的信息交換網(wǎng)絡(luò)體系。

（六）認(rèn)真做好決算編報(bào)工作

經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離改革，使下級(jí)單位和上級(jí)單位經(jīng)濟(jì)關(guān)系更加緊密、資金往來(lái)更加頻繁，要嚴(yán)格按照編報(bào)決算進(jìn)行賬務(wù)處理。經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離改革中，下級(jí)單位的決算，從編制到上報(bào)程序和要求，應(yīng)該說(shuō)沒(méi)有更多的變化，相應(yīng)上級(jí)單位對(duì)下級(jí)單位決算的審核和下達(dá)也沒(méi)有更多的變化。因此，下級(jí)單位要按照統(tǒng)一的決算編報(bào)要求、統(tǒng)一的編報(bào)規(guī)程編制決算，確保決算標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)確，核對(duì)關(guān)系正確，客觀真實(shí)地反映單位經(jīng)費(fèi)開(kāi)支情況。要適時(shí)核對(duì)會(huì)計(jì)賬目，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要查清原因，及時(shí)糾正。

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