林權(quán)抵押貸款推進(jìn)緩慢原因分析

2009年11月，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行華坪縣支行以永興鄉(xiāng)養(yǎng)牛大戶余某某所擁有的271.7畝林地為抵押，按照50%的抵押率授信其100萬(wàn)元循環(huán)貸款，發(fā)放了首筆林權(quán)抵押貸款50萬(wàn)元，華坪農(nóng)行在麗江市率先開(kāi)啟了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。華坪縣被列入云南省林權(quán)抵押貸款23個(gè)重點(diǎn)推進(jìn)縣之一。至今，時(shí)間已經(jīng)過(guò)去3年，至2012年9月末，全縣林權(quán)抵押貸款余額3525萬(wàn)元，占全縣各項(xiàng)貸款總額的1.14%。林權(quán)抵押貸款涉及農(nóng)戶53戶，養(yǎng)殖企業(yè)1戶。與全縣林權(quán)辦證19929戶相比，涉及農(nóng)戶不到0.3%。林權(quán)抵押面積達(dá)9552.75畝，占全縣林權(quán)使用面積210.83萬(wàn)畝0.45%。無(wú)論從貸款占比、涉及農(nóng)戶和林權(quán)抵押面積看，林權(quán)抵押貸款的推進(jìn)速度極為緩慢。林權(quán)抵押貸款作為增加對(duì)“三農(nóng)”的有效信貸投入的一項(xiàng)新型金融產(chǎn)品，其推進(jìn)緩慢既不利于改進(jìn)和提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，也不利于全縣林業(yè)生態(tài)建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，我們開(kāi)展了專題調(diào)研。

一、存量貸款基本情況

2009年7月華坪縣深化集體林權(quán)制度改革工作順利完成。全縣核實(shí)林權(quán)使用面積210.83萬(wàn)畝，核發(fā)林權(quán)使用證19929本（戶），為開(kāi)辦林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，拓寬農(nóng)村抵押擔(dān)保物范圍，改進(jìn)和提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，增加對(duì)“三農(nóng)”的有效信貸投入奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)家六部委2009年下發(fā)的《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)[2009]170號(hào)），為積極做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展的金融服務(wù)工作，農(nóng)行華坪縣支行在麗江市率先開(kāi)辦了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。隨著林權(quán)證的頒發(fā)，林業(yè)產(chǎn)權(quán)得到明晰，2010年華坪縣農(nóng)村信用聯(lián)社也逐步開(kāi)辦了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。截至2012年9月30日，全縣兩家涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)共辦理林權(quán)抵押貸款61筆，累計(jì)放貸4816萬(wàn)元。其中：農(nóng)行華坪支行42筆，累計(jì)放貸金額4266萬(wàn)元。貸款余額3020萬(wàn)元，占該行貸款余額3.6%，華坪縣農(nóng)村信用聯(lián)社19筆，累計(jì)放貸金額550萬(wàn)元。貸款余額505萬(wàn)元，占該社貸款余額0.3%，兩家涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)林權(quán)抵押貸款余額3525萬(wàn)元。占全縣各項(xiàng)貸款總額的1.14%。

2009～2012年9月全縣林權(quán)抵押貸款發(fā)放情況表萬(wàn)元

二、林權(quán)抵押貸款推進(jìn)緩慢原因分析

2009年底，華坪農(nóng)行試點(diǎn)性地開(kāi)辦了林權(quán)抵押貸貸款業(yè)務(wù)。隨著林權(quán)證的頒發(fā)，林業(yè)產(chǎn)權(quán)得到明晰，2010年華坪縣農(nóng)村信用聯(lián)社也開(kāi)辦了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。截至目前，華坪縣所辦理的林權(quán)抵押貸款雖然沒(méi)有出現(xiàn)任何風(fēng)險(xiǎn)。但是，貸款推進(jìn)極為緩慢。從調(diào)查情況看，主要是貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在“四難”制約林權(quán)抵押貸款的全面正常推進(jìn)。個(gè)別涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)從審慎管理的原則出發(fā)延緩甚至?xí)和＾k理該項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)。

（一）抵押品處置難

處置林權(quán)抵押物主要有兩種方法：一是將林權(quán)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)；二是將林木砍伐后出售變現(xiàn)。這兩種處置方法實(shí)際操作起來(lái)都會(huì)面臨較大的困難。在林權(quán)流轉(zhuǎn)方面，雖然林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心在全國(guó)各地相繼建立，但大部分地區(qū)林權(quán)改革配套措施尚不完善，林權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)機(jī)制仍不健全，目前尚未組建專門(mén)、統(tǒng)一、規(guī)范的林權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)，林木的交易權(quán)和處分權(quán)仍受到政策限制，林權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和活躍程度較低，不能提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的符合法律程序的信息、價(jià)格以及評(píng)估、登記、處置等相關(guān)服務(wù)。使林權(quán)押品有價(jià)無(wú)市，難以變現(xiàn)。在林權(quán)砍伐方面，則面臨較多政策性風(fēng)險(xiǎn)：一是采伐限額政策，若實(shí)現(xiàn)林權(quán)抵押權(quán)時(shí)，無(wú)法取得采伐許可證，將使林權(quán)抵押的擔(dān)保效果落空；二是根據(jù)部分地方法規(guī)或政府規(guī)章規(guī)定，對(duì)通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商方式取得的宜林荒地使用權(quán)，在一定期限內(nèi)未進(jìn)行綠化的，將由政府予以收回。若以此設(shè)立了林權(quán)抵押，將會(huì)因政府的收回而滅失。

（二）貸后監(jiān)管難

貸后監(jiān)管是保證貸款正常使用如期收回的最后環(huán)節(jié)。林權(quán)抵押貸款一旦放出，貸后監(jiān)管難度較大。一是林抵押貸款涉及抵押林權(quán)在交通不變的大山上，由于抵押林地面積較大、分布區(qū)域廣，增大了實(shí)地進(jìn)行貸后檢查的難度，抵押物權(quán)屬也難以核實(shí)，實(shí)地檢查難度大。二是抵押人在貸款到期之前如有砍伐指標(biāo)，或確需對(duì)抵押的林木進(jìn)行砍伐、采伐的情況，盡管抵押人做出承諾砍伐或采伐收益優(yōu)先用于歸還貸款，但由于整個(gè)砍伐、采伐周期長(zhǎng)，有的還要對(duì)林木進(jìn)行深加工后出售，這些不確定因素造成貸后跟蹤監(jiān)控難以到位。同時(shí)，還會(huì)出現(xiàn)抵押或抵償?shù)牧帜颈槐I伐的情況。三是抵押價(jià)值變動(dòng)大，林權(quán)價(jià)值的重要決定因素是林木，因其受到自然災(zāi)害和病蟲(chóng)害影響較大，抵押物價(jià)值在抵押期間不確定性因素較多。

（三）評(píng)估登記難

一是林木評(píng)估市場(chǎng)不完善。林權(quán)及林木市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)很大，確定抵押物的價(jià)值存在困難，目前縣內(nèi)尚未建立成熟的評(píng)估指標(biāo)體系。如按照《云南省農(nóng)村信用社農(nóng)戶林權(quán)抵押小額貸款管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，金額在30萬(wàn)元（含）以內(nèi)的林權(quán)抵押貸款，原則上應(yīng)該由信用社邀請(qǐng)林業(yè)部門(mén)專家組成的評(píng)估小組進(jìn)行評(píng)，由于縣林業(yè)局并沒(méi)有專門(mén)資質(zhì)的評(píng)估專家，評(píng)估小組成員暫未落實(shí)。當(dāng)前暫由縣林改部門(mén)進(jìn)行評(píng)估，沒(méi)有評(píng)估報(bào)告，評(píng)估結(jié)果僅有一張?jiān)u估表，沒(méi)有相關(guān)的經(jīng)辦人員簽字和單位蓋章，操作不規(guī)范，估值隨意性較大。二是評(píng)估及抵押登記收費(fèi)較高。華坪縣沒(méi)有成立專門(mén)的林權(quán)抵押評(píng)估登記部門(mén)，林權(quán)抵押評(píng)估、登記手續(xù)交給縣林改辦對(duì)外辦理，林改辦又委托具有森林資源評(píng)估資格的云南幫克資產(chǎn)評(píng)估有限公司進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估費(fèi)按評(píng)估金額的8‰～22.45‰一次性收取。收費(fèi)較高，客觀上增加了貸款人的融資成本，對(duì)業(yè)務(wù)發(fā)展造成了一定影響。三是抵押物重估欠規(guī)范。據(jù)調(diào)查，貸款行、社均尚未培養(yǎng)出林權(quán)評(píng)估專業(yè)人才，對(duì)林權(quán)價(jià)值的重估缺乏專業(yè)技能和科學(xué)的測(cè)算方法，對(duì)抵押物林產(chǎn)的蘊(yùn)藏量、價(jià)值測(cè)算具體方法不成熟。難以做到精細(xì)、準(zhǔn)確，現(xiàn)實(shí)中低值高估，高值低估的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。從而影響對(duì)抵押物價(jià)值的判斷。四是缺乏評(píng)估監(jiān)管機(jī)制。由于資金、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等原因，縣內(nèi)評(píng)估機(jī)構(gòu)尚未籌建，更談不上評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，林權(quán)評(píng)估的公正性和權(quán)威性受到質(zhì)疑。

（四）林業(yè)貸款保險(xiǎn)難

森林資源易受自然災(zāi)害影響，一旦發(fā)生火災(zāi)、蟲(chóng)害，容易連鎖反應(yīng)造成毀滅性損失，因此是否辦理林業(yè)保險(xiǎn)對(duì)保障林權(quán)抵押權(quán)人利益顯得尤為重要。就目前而言，全國(guó)林業(yè)保險(xiǎn)還處于萌芽狀態(tài)，許多保險(xiǎn)公司未涉足該領(lǐng)域，縣級(jí)保險(xiǎn)公司對(duì)林權(quán)保險(xiǎn)幾乎是空白，保險(xiǎn)公司與林權(quán)抵押貸款配套的森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)并沒(méi)有及時(shí)的開(kāi)展起來(lái)，林權(quán)抵押貸款保險(xiǎn)辦理難。這也成為影響林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防控因素之一。

另外，以下三個(gè)因素也限制林權(quán)抵押貸款的正常開(kāi)展。一是在貸款規(guī)模緊的情況下，金融機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)展林權(quán)抵押貸款不熱心，農(nóng)村信用社不積極擴(kuò)大規(guī)模，工行、建行、郵儲(chǔ)銀行未開(kāi)辦此項(xiàng)貸款。二是考核獎(jiǎng)懲機(jī)制不夠有力。一方面林權(quán)抵押貸款按照涉農(nóng)貸款增量進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)資金進(jìn)入財(cái)務(wù)大賬被上級(jí)行收走，基層金融機(jī)構(gòu)缺乏積極性。一方面按照人行與縣林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革和林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作實(shí)施意見(jiàn)》，盡管將縣轄金融機(jī)構(gòu)開(kāi)辦林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)情況納入年度金融機(jī)構(gòu)綜合評(píng)價(jià)進(jìn)行考核通報(bào)，但是缺乏具體處罰措施。三是2012年5月農(nóng)總行出臺(tái)的林權(quán)抵押貸款最新文件規(guī)定，對(duì)公司類林權(quán)抵押貸款一律上報(bào)省農(nóng)行審查后報(bào)農(nóng)總行三農(nóng)部審批，對(duì)切實(shí)需要開(kāi)辦的個(gè)人林權(quán)抵押貸款的，報(bào)二級(jí)分行集中審查、審批。農(nóng)行信貸政策對(duì)林權(quán)抵押貸款的準(zhǔn)入實(shí)行了較嚴(yán)格的管理，林權(quán)抵押貸款的審批權(quán)限上收，其申報(bào)、審查、審批流程跨度較長(zhǎng)，環(huán)節(jié)較多。開(kāi)辦林權(quán)抵押貸款受到了限制。從2012年6月份開(kāi)始，農(nóng)行華坪縣支行已暫停辦理林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。

三、對(duì)策與建議

林業(yè)是我國(guó)一項(xiàng)重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，具有經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。積極做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展的金融服務(wù)工作，是金融部門(mén)深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)施強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)戰(zhàn)略的重要任務(wù)之一，為改進(jìn)和提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，拓寬農(nóng)村抵押擔(dān)保物范圍，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，提出下面對(duì)策與建議。

（一）健全完善林權(quán)抵押貸款評(píng)估機(jī)制

一是盡快建立和完善林權(quán)抵押評(píng)估登記的機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員的職責(zé)和資質(zhì)，規(guī)范評(píng)估登記的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，降低抵押登記收費(fèi)，通過(guò)降低“收費(fèi)門(mén)檻”，理順登記流程，促進(jìn)林權(quán)抵押貸款這項(xiàng)業(yè)務(wù)的正?；_(kāi)展。二是進(jìn)一步加強(qiáng)林權(quán)抵押調(diào)查評(píng)估人才培養(yǎng)，探索建立涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部專業(yè)評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估相結(jié)合，對(duì)一定額度內(nèi)的林權(quán)抵押貸款簡(jiǎn)化評(píng)估手續(xù)。

（二）健全完善林業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

在當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)暫未辦理與林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)相配套的森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)情況下，建議由省級(jí)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)牽頭加強(qiáng)與保險(xiǎn)公司、政府林業(yè)主管部門(mén)溝通和協(xié)商，積極創(chuàng)建森林保險(xiǎn)機(jī)制，盡快落實(shí)并建立起地方性的森林保險(xiǎn)基金，為縣域保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)辦森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)奠定基礎(chǔ)。二是涉及林權(quán)抵押貸款金融機(jī)構(gòu)切實(shí)加強(qiáng)與地方保險(xiǎn)公司合作，引入其他保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，如簽署保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)合作協(xié)議，為林權(quán)抵押貸款人開(kāi)辦“安貸寶”、“國(guó)泰小額貸款借款人意外傷害保險(xiǎn)”等保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，防止借款人出現(xiàn)意外形成新的貸款風(fēng)險(xiǎn)，從而降低林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（三）健全工作促進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

一是林權(quán)抵押貸款合同履行期間，未經(jīng)放貸金融機(jī)構(gòu)同意，地方政府林業(yè)主管部門(mén)不得批準(zhǔn)貸款人對(duì)抵押林木進(jìn)行采伐，不得為其辦理林權(quán)的過(guò)戶轉(zhuǎn)讓手續(xù)和其他抵押登記，當(dāng)貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)需處置林木時(shí)，優(yōu)先安排采伐指標(biāo)。二是地方政府部門(mén)針對(duì)林業(yè)貸款服務(wù)工作可適當(dāng)出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)措施和政策，對(duì)林權(quán)抵押貸款發(fā)展較快，風(fēng)險(xiǎn)控制較好的經(jīng)辦行給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)資金或配套的業(yè)務(wù)費(fèi)用。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)大力發(fā)展林權(quán)抵押貸款這項(xiàng)業(yè)務(wù)，切實(shí)幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶緩解抵押物缺乏所形成的貸款融資難的問(wèn)題。

（四）制定差異化的貸款管理機(jī)制

一是涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)作為支持“三農(nóng)”的金融紐帶，對(duì)政府主導(dǎo)、財(cái)政貼息的芒果種植示范園區(qū)建設(shè)，核桃種植等經(jīng)濟(jì)林果的種植、茶葉生產(chǎn)加工以及林業(yè)產(chǎn)品深加工的企業(yè)和農(nóng)戶無(wú)論是否以林權(quán)抵押都應(yīng)優(yōu)先滿足信貸資金的需求。二是將林權(quán)抵押貸款審批權(quán)限，按照現(xiàn)有林權(quán)貸款單項(xiàng)品種的具體情況，實(shí)行差別授權(quán)管理。一方面要堅(jiān)持以林權(quán)抵押貸款為載體服務(wù)“三農(nóng)”。一方面要積極爭(zhēng)取上級(jí)行對(duì)林權(quán)抵押貸款的審查、審批流程的簡(jiǎn)化，努力實(shí)現(xiàn)高效的信貸業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制。

負(fù)責(zé)人：李新毅