烏蒙山片區(qū)政府間協(xié)作問(wèn)題調(diào)查研究

速韜

【摘要】實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的毗鄰地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府協(xié)作是區(qū)域發(fā)展一體化的大勢(shì)所趨。我國(guó)中東部省級(jí)毗鄰地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了初步成效的實(shí)踐性探索，取得了較好的聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后的烏蒙山片區(qū)區(qū)位置偏僻，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中心，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平整體滯后，且受行政界線分割的影響，導(dǎo)致省際毗鄰地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異度很大，存在較為嚴(yán)重的交通“瓶頸”，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同明顯，市場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)較多，政府職能常常錯(cuò)位的情況。烏蒙山片區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作與協(xié)作發(fā)展具有很強(qiáng)的必要性和現(xiàn)實(shí)性。本文將以政府合作為視角，分析烏蒙山片區(qū)政府合作的體制性障礙，并利用實(shí)證數(shù)據(jù)引出這些障礙的宏觀和微觀原因，最后提出烏蒙山片區(qū)政府協(xié)同合作機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】烏蒙山片區(qū)政府協(xié)作協(xié)作機(jī)制經(jīng)濟(jì)差異度體制性障礙

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

消除區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中行政利益主體存在所導(dǎo)致的區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展中的有形與無(wú)形障礙，逐漸縮小區(qū)域發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的合作、協(xié)調(diào)和共同繁榮，特別是民族聚居區(qū)這一行政主體邊緣經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的客觀現(xiàn)實(shí)需要，更是經(jīng)濟(jì)學(xué)界必須解決的一個(gè)課題。因此，對(duì)于省際毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作與協(xié)同發(fā)展的研究成果很多，這對(duì)于本課題的研究具有很重要的啟示。

國(guó)外代表性成果主要有：Edgar M.Hoover在《An Introduction to Regional Economic》（1975）中提出，美國(guó)為了解決兩個(gè)或兩個(gè)以上州的毗鄰地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題，而成立區(qū)域委員會(huì)的做法。Hughes，James T在《The role of development agencies in regional policy：an acadmic and practitioner approach》（1998）中指出，英國(guó)的地區(qū)發(fā)展機(jī)構(gòu)（Regional Development Agency）以地區(qū)為基礎(chǔ)，有公共資金支持，承擔(dān)部分原來(lái)中央和地方政府的職能，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和內(nèi)源性發(fā)展。孫兵在《區(qū)域協(xié)調(diào)組織與區(qū)域治理》（2007）中指出，法國(guó)成立專(zhuān)門(mén)的省際委員會(huì)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)委員會(huì)、大區(qū)政府，負(fù)擔(dān)跨區(qū)的計(jì)劃和公共投資；日本跨行政區(qū)域規(guī)劃提出的措施，并不是分解到行政單元和具體地區(qū)，而是由整個(gè)協(xié)作圈的成員共同執(zhí)行。

國(guó)內(nèi)代表性的成果主要有：第一，對(duì)省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)差距的認(rèn)識(shí)。梁雙陸在《中國(guó)省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展思考》（1998）中認(rèn)為，省區(qū)交界地帶是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最薄弱的地區(qū)；肖金成在《省域中心與邊緣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距》（2004）中得出了“省域內(nèi)中心地區(qū)和邊緣地區(qū)的差距比東西部區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的差距還要大”的結(jié)論。第二，對(duì)省際毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作的探討。張萍主編的《省際經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展戰(zhàn)略研究》（1993）、江曼崎的《區(qū)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制研究》（2000）等，曾以全國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作作為背景做過(guò)相關(guān)研究；陳仲佰等主編《湘鄂渝黔桂省際邊境區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》（2001）對(duì)湘鄂渝黔桂5省展開(kāi)過(guò)相關(guān)探討； 李俊杰著《腹地與軟肋：土家苗瑤走廊經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展研究》（2011）對(duì)土家苗瑤民族走廊展開(kāi)過(guò)相關(guān)研究。第三，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展模式的探討。吳良鏞等著的《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究》（2002）和《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究二期報(bào)告》（2006）、游紅俊的《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的現(xiàn)狀與發(fā)展》（2011）等，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展模式都做了很好的研究和探索。第四，對(duì)跨界地域的管理和制度安排的見(jiàn)解。劉君德的《一個(gè)長(zhǎng)期被忽視的重要領(lǐng)域——跨界組織與管理問(wèn)題》（1999）和《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)空間經(jīng)濟(jì)的制度性矛盾整合研究》（2000）、張可云的《區(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系》（2001）、王健的《“復(fù)合行政”的提出——解決當(dāng)代中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃分沖突的新思路》（2004）、楊龍的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展的行政協(xié)調(diào)》（2007）等，都提出了各自的政策主張。

從查閱到的文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)外很多專(zhuān)家和學(xué)者對(duì)我國(guó)省際毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展進(jìn)行研究，并取得了豐碩成果，這為本課題的撰寫(xiě)提供了大量有價(jià)值的參考文獻(xiàn)，但是也存在不足之處：一是國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)一般是借鑒式概述，在我國(guó)省際毗鄰地區(qū)一般是資源豐富區(qū)、民族聚居區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距形成的原因更為復(fù)雜，因此，經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展更為困難。二是從主體來(lái)看，現(xiàn)有研究多以全國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作為背景，很容易弱化不同類(lèi)型、不同地區(qū)省際毗鄰地區(qū)的個(gè)性特征。三是研究對(duì)象主要集中于東部和發(fā)達(dá)地區(qū)，主要研究了強(qiáng)強(qiáng)合作、強(qiáng)弱合作，對(duì)于省際毗鄰地區(qū)弱弱合作的涉及很少，同時(shí)對(duì)企業(yè)的合作和產(chǎn)業(yè)的合作研究較多，忽略了對(duì)行政區(qū)主體政府協(xié)作行為尤其是微觀行為的關(guān)注，使其政策建議往往缺乏對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的思考。四是在研究省際毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作發(fā)展中存在很多明顯問(wèn)題，對(duì)這部分作出的理論解釋較少；研究發(fā)展戰(zhàn)略、微觀對(duì)策的多，對(duì)其制度安排和運(yùn)行機(jī)制研究的少。五是研究方法以定性方法為主，定量的方法運(yùn)用薄弱。

二、選擇烏蒙山區(qū)的緣由

烏蒙山區(qū)是我國(guó)集中連片的18個(gè)貧困地區(qū)之一，地處云南、貴州、四川三省的結(jié)合部，為云貴高原的主體部分，是長(zhǎng)江和珠江兩大水系的分水嶺地帶，面積8.1萬(wàn)km2.包括云南、貴州、四川三省毗鄰地區(qū)的38個(gè)縣（市、區(qū)），其中四川省13個(gè)縣、貴州省10個(gè)縣（市、區(qū)）、云南15個(gè)縣（市、區(qū)），是集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)于一體，是貧困人口分布廣、少數(shù)民族聚集多的連片特困地區(qū)；烏蒙山區(qū)生活環(huán)境惡劣、自然災(zāi)害頻繁、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、人力素質(zhì)相對(duì)較低，是中國(guó)西部最嚴(yán)重的連片貧困地區(qū)，被形容為“走不完的大山，看不完的辛酸”。目前是“四大因素”造成了“三大現(xiàn)狀”。四大因素分別是惡劣的自然條件，是烏蒙山片區(qū)難以致富的先天制約；落后的基礎(chǔ)設(shè)施，使烏蒙山片區(qū)錯(cuò)失發(fā)展的良好機(jī)遇；滯后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使烏蒙山片區(qū)缺乏脫貧的有力支撐；短腿的社會(huì)事業(yè)，使烏蒙山片區(qū)陷入貧困的惡性循環(huán)，具體表現(xiàn)為片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體滯后，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放、資源利用效率低、開(kāi)發(fā)程度低和創(chuàng)新能力不足。①伴隨西部大開(kāi)發(fā)的步伐和烏蒙山區(qū)扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)的不斷深入，現(xiàn)階段推動(dòng)片區(qū)發(fā)展的主體是政府，烏蒙山片區(qū)的協(xié)作不只是企業(yè)的合作和產(chǎn)業(yè)的合作，更重要的是政府之間的合作。行政隸屬關(guān)系分割、局部利益驅(qū)動(dòng)，是烏蒙山片區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的最大障礙。問(wèn)題的解決需要的是各地政府通力合作。政府之間的合作對(duì)烏蒙山片區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展有至關(guān)重要的作用。政府的合作共識(shí)是烏蒙山片區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的前提，政府的協(xié)同合作將促進(jìn)湘鄂渝黔邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展，如果缺乏合作，政府之間的無(wú)序和惡性競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)嚴(yán)重制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

三、烏蒙山片區(qū)“富饒與貧困”共存的怪圈急需政府協(xié)作機(jī)制的方面

烏蒙山區(qū)礦產(chǎn)資源豐富。至2003年底，共發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)123種，礦產(chǎn)地3000余處。其中，有76個(gè)礦種的礦產(chǎn)地1345處查明了資源儲(chǔ)量。包括，能源礦產(chǎn)中的固體化石能源煤炭產(chǎn)地300處，25種金屬礦產(chǎn)地524處。44種非金屬礦產(chǎn)地521處。在查明資源儲(chǔ)量的礦種中，排名全國(guó)前5位者有28種。礦產(chǎn)資源豐富，有煤、磷、鐵、硫、陶土、鈾、鈷、鈦、稀土等30余種，是中國(guó)南方重要的能源和原材料基地。烏蒙山區(qū)是我國(guó)南方最大的煤田分布區(qū)，探明儲(chǔ)量約500多億噸，在西南地區(qū)獨(dú)占鰲頭，區(qū)內(nèi)煤田分布廣，煉焦煤、煙煤、無(wú)煙煤和褐煤均有，并且含磷、硫較低，埋藏淺，具有很大的開(kāi)發(fā)價(jià)值。磷礦、鐵礦和銅礦探明儲(chǔ)量分別為8億噸、10億噸與100萬(wàn)噸，硫鐵礦探明儲(chǔ)量達(dá)5億噸，上述礦產(chǎn)資源在西南地區(qū)均具有優(yōu)勢(shì)。從礦產(chǎn)資源來(lái)看，烏蒙山區(qū)的鐵礦、錳礦、鉻礦、釩礦、原生鈦鐵礦等分別占全國(guó)的23%、69%、98%、76%和98%。由于受產(chǎn)業(yè)垂直分工政策與片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足的雙重影響.烏蒙山片區(qū)僅僅開(kāi)發(fā)輸出資源，加工資源獲取高附加值收益卻沒(méi)有留在片區(qū)。一方面是由于在資源開(kāi)發(fā)初期地區(qū)配套設(shè)施的缺乏，這種“采西補(bǔ)東”的資源開(kāi)發(fā)方式就逐漸成為西部資源開(kāi)發(fā)的基本模式并延續(xù)下來(lái)，另一方面缺乏合作，政府之間為部門(mén)、地區(qū)政績(jī)導(dǎo)致的無(wú)序和惡性競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。政府間的協(xié)作資源優(yōu)勢(shì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用有限，資源產(chǎn)權(quán)制度安排與分配關(guān)系不合理，所有權(quán)主體虛置、礦業(yè)權(quán)殘缺、一元礦權(quán)與二元地權(quán)不一致等問(wèn)題，導(dǎo)致烏蒙，烏蒙山區(qū)資源就地加工增值而低廉輸出、地方政府財(cái)政收入占資源價(jià)值不成比例、政府轉(zhuǎn)移性支付資金虧空、資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制缺失、生態(tài)環(huán)境遭到毀滅性破壞等一系列問(wèn)題與矛盾。本應(yīng)實(shí)現(xiàn)“富饒與富?！保瑓s變成了“富饒與貧困”。

客觀層面，烏蒙山區(qū)礦產(chǎn)資源雖然豐富，但其開(kāi)發(fā)利用卻受到自然的、經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的等一系列客觀條件的制約，勘查利用程度低，開(kāi)發(fā)利用程度和水平低，制約著礦業(yè)和能源的開(kāi)發(fā)。烏蒙山片區(qū)處在我國(guó)第二和第三級(jí)階梯上，平均海拔2000m以上，自然地理、地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境脆弱，地質(zhì)災(zāi)害類(lèi)型多，發(fā)生頻度高，危害嚴(yán)重。任何過(guò)量和不合理的資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)都會(huì)突破地區(qū)生態(tài)環(huán)境的均衡閾值，引發(fā)難以預(yù)計(jì)的災(zāi)難，其后果甚至威脅到整個(gè)社會(huì)的正?；顒?dòng)和國(guó)家的生存。倘若對(duì)西部地區(qū)的資源采取粗放地攫取式地開(kāi)發(fā)，不僅僅是西部地區(qū)的資源開(kāi)采的持續(xù)性將受到影響，而且地區(qū)生態(tài)承載能力也將不堪重負(fù)而造成不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)災(zāi)難。

主觀層面，烏蒙山片區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，改革開(kāi)放三十多年來(lái)，烏蒙山區(qū)38個(gè)市縣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雖發(fā)生了巨大的變化，但目前的烏蒙山區(qū)仍有相當(dāng)數(shù)量的貧困人口，截止到2011年片區(qū)達(dá)到貧困發(fā)展率仍達(dá)到15%。烏蒙山片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后，居民收入水平整體落后，無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)總量上，還是在人均占有量上都低于東部和中部地區(qū)，且與東部發(fā)達(dá)地域的差距越拉越大。

數(shù)據(jù)來(lái)源：2006～2011年統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)整理而得

表1明顯表明了2006年至2010年烏蒙山片區(qū)人均GDP有著明顯的提高，本地區(qū)總?cè)丝冢ㄇ?87.5萬(wàn)，昭通532.5萬(wàn)，黔西南317萬(wàn)，六盤(pán)水308萬(wàn)，畢節(jié)738萬(wàn)，宜賓527萬(wàn)）數(shù)為3010萬(wàn)人。本地區(qū)GDP（曲靖787.57億元，昭通225.3億元，黔西南285.4億元，六盤(pán)水386.2億元，畢節(jié)390.7億元，宜賓645.86億元）2730.03億元（2008年數(shù)據(jù)），經(jīng)濟(jì)總量和人均雖然低，但是發(fā)展?jié)摿Ψ浅４?，并且發(fā)展速度非?？欤司鵊DP明顯低于全國(guó)人均GDP水平。其次，云南昭通地區(qū)的人均GDP發(fā)展水平低于貴州，四川等地，這是因?yàn)樵颇险淹ǖ貐^(qū)處于烏蒙山內(nèi)陸地區(qū)，昭通地區(qū)海拔較高，自然條件及其惡劣，山脈連綿，又是省際交界處，存在交通斷點(diǎn)的問(wèn)題，礦產(chǎn)資源豐富，但是生態(tài)脆弱，開(kāi)采難度十分大等一系列問(wèn)題導(dǎo)致了昭通地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后。而云南曲靖地區(qū)的宣威市，會(huì)澤縣的人均GDP相對(duì)比較高，是因?yàn)榍附?jīng)濟(jì)的發(fā)展受到了中心城市昆明的輻射，引入外資，充分利用資源，導(dǎo)致了曲靖經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。從表中看出貴州畢節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度十分顯著，自西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，貴州畢節(jié)地區(qū)成立了畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分顯著，是為喀斯特地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供借鑒的全國(guó)第一個(gè)綜合改革試驗(yàn)區(qū)。烏蒙山地區(qū)均屬于喀斯特地貌狀況下，生態(tài)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，可以借鑒“畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)”發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)。使烏蒙山片區(qū)居民的基本生活水平得到有效改善，擺脫“富饒的貧困”的經(jīng)濟(jì)怪圈，共享改革開(kāi)放的成果都在主客觀層面呼吁構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的區(qū)域政府協(xié)作機(jī)制。構(gòu)建政府跨界協(xié)作機(jī)制，包括：構(gòu)建多方位的政府合作制度；創(chuàng)立多層次的政府合作機(jī)構(gòu)；建立多元化的民間協(xié)調(diào)組織；完善多體系的政府合作規(guī)則。使片區(qū)通過(guò)構(gòu)建政府跨界協(xié)作機(jī)制，并將其作為主導(dǎo)力量來(lái)加快市場(chǎng)開(kāi)拓、產(chǎn)業(yè)共興，整合和優(yōu)化配置各種資源，形成良性生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈。

四、當(dāng)前的政府協(xié)作機(jī)制存在的問(wèn)題及表現(xiàn)

（一）烏蒙山區(qū)目前的自然地理?xiàng)l件與故有的歷史基礎(chǔ)在某種程度上已內(nèi)化為協(xié)作的觀念障礙

烏蒙山區(qū)有五個(gè)明顯的共同點(diǎn)：一是山同脈。這一區(qū)域以烏蒙山脈脈為中心，川南黔西滇東北是一個(gè)完整的自然地理單元。二是水同源。有北盤(pán)江、三岔河、六沖河、洛澤河、牛欄江五大河流，均發(fā)源于烏蒙山脈。三是民同俗。多數(shù)是少數(shù)民族聚居區(qū)，民風(fēng)民俗相近。四是經(jīng)濟(jì)同類(lèi)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，貧困人口集中，多屬于國(guó)家級(jí)、省級(jí)貧困縣。五是文化同根。按照民族學(xué)專(zhuān)家張正明的說(shuō)法，這一帶是中國(guó)一條獨(dú)特的“文化沉積帶”。這些相似的體征也帶來(lái)了趨同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與地域產(chǎn)業(yè)乍看起來(lái)是區(qū)域協(xié)作的天然條件，但同時(shí)大山的生存環(huán)境與平原、丘陵、江河湖海等環(huán)境都有明顯不同，山是區(qū)域聯(lián)系的紐帶，但更會(huì)成為區(qū)域交往的一種阻隔，帶來(lái)交通落后、封閉自守的自然狀況；也易造成人的思維方式單一，眼界不開(kāi)闊，心胸狹窄，觀念落后，夜郎自大，故步自封，不思進(jìn)取等心理特征；對(duì)自給自足的自然經(jīng)濟(jì)方式有著深情的眷戀，特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)極其艱難造成交通不發(fā)達(dá)的情況下，增加了物流和生活的成本等等。地理環(huán)境是社會(huì)存在和發(fā)展經(jīng)常的也是必要的外部條件，對(duì)社會(huì)發(fā)展具有影響作用。地理環(huán)境的差異必然影響區(qū)域發(fā)展，在區(qū)域發(fā)展的不同階段，地理環(huán)境的影響也不同。烏蒙山片區(qū)因?yàn)樯酵}而緊緊聯(lián)系在一起，同時(shí)也因?yàn)樯降闹刂刈韪舳箙^(qū)域合作步履維艱，受烏蒙山自然地理環(huán)境的制約比較大，各地方政府對(duì)此必須有深刻認(rèn)識(shí)。

（二）地方利益沖突是地方政府協(xié)調(diào)的深層障礙

“沒(méi)有利益的沖突，協(xié)調(diào)則無(wú)必要；沒(méi)有利益的相互依賴(lài)，協(xié)調(diào)亦無(wú)可能?！雹跒趺缮絽^(qū)連片民族貧困區(qū)在區(qū)域合作實(shí)踐中地方政府的利益博弈比發(fā)達(dá)地區(qū)更明顯，它是一個(gè)跨省毗鄰間的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，地處行政區(qū)邊界地帶。中國(guó)的區(qū)域發(fā)展面臨跨政區(qū)整合及其協(xié)調(diào)機(jī)制重構(gòu)的挑戰(zhàn)，區(qū)域發(fā)展的沖突和矛盾在“行政邊界地帶—地方政府—跨政區(qū)協(xié)調(diào)”這一主題下交織和滲透，并在行政邊界地帶被聚焦和放大，行政邊界地帶成為跨政區(qū)矛盾沖突最集中的區(qū)域，行政區(qū)邊緣經(jīng)濟(jì)具有明顯衰竭性特點(diǎn)。落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)政府推動(dòng)，政府合作意愿的淡薄必然加劇各自為政，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又使各地間利益關(guān)系日益復(fù)雜化和多樣化。在雙重作用下，各行政區(qū)各自的利益訴求明顯，難以整合，利益糾紛和紛爭(zhēng)不可避免，各行政區(qū)在追求自己政區(qū)利益時(shí)忽視區(qū)域整體利益，區(qū)域合作有可能演變?yōu)閰^(qū)域分化。另外，各地的利益沖突常常體現(xiàn)為綜合性的沖突，涉及到多個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)，正因?yàn)槿绱?，在現(xiàn)有的制度框架下，即從各地方政府橫向構(gòu)建的制度層面來(lái)看，各地之間的利益沖突試圖通過(guò)各地方政府之間橫向協(xié)調(diào)來(lái)加以解決顯得非常困難，或者說(shuō)，想通過(guò)橫向各地方政府間的協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)雙邊利益的帕累托改進(jìn)的可能性比較小，因?yàn)椴豢杀苊獾卮嬖诘胤奖Ｗo(hù)主義主宰下的各地區(qū)利益和各地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的利益。同時(shí)，這種跨省界民族貧困地區(qū)的行政協(xié)調(diào)必須考慮民族行政的特殊性，烏蒙山區(qū)民族地區(qū)區(qū)域合作往往是少數(shù)民族聚居區(qū)、各州市地縣區(qū)行政區(qū)、區(qū)域協(xié)作區(qū)相互交織在一起，帶有民族行政、各行政區(qū)行政、區(qū)域合作治理三種管理相結(jié)合的特點(diǎn)。在這種相互交織的關(guān)系中，如果利益協(xié)調(diào)不當(dāng)，某種程度上會(huì)加劇區(qū)域合作的矛盾和利益沖突，增加政府協(xié)調(diào)的難度，增加各行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的無(wú)形“交易成本”，并且容易出現(xiàn)地方政府的囚徒困境。傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展模式下，地方政府是區(qū)域的唯一主體，區(qū)域治理呈現(xiàn)出典型的自上而下路徑特征。可以將具有經(jīng)濟(jì)人型地方政府的區(qū)域治理概括為單主體目標(biāo)決策模型，相應(yīng)的管理體制則是單一主體的自上而下的方式，在這種管理體制中，居民和企業(yè)都只是被動(dòng)的接受主體。這種單主體目標(biāo)的決策模型可以使用表2來(lái)體現(xiàn)。

這種地方政府追求自身利益最大化的行為，由于其他地方政府的博弈，其結(jié)果是各方利益都受到了損害。以招商引資政策為例，如果地方政府在招商引資中協(xié)調(diào)彼此行為，形成合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)于雙方都有利，其結(jié)果是（5，5）；如果一方采取協(xié)作政策，另一方則通過(guò)降低稅收和地價(jià)的方式競(jìng)爭(zhēng)，則采取競(jìng)爭(zhēng)政策的一方結(jié)果是7，另一方結(jié)果是1；如果雙方都采取競(jìng)爭(zhēng)政策，則雙方的博弈結(jié)果是（2，2）。囚徒困境博弈模型展示了地方政府博弈的結(jié)果。③

（三）烏蒙山區(qū)區(qū)域合作缺乏縱向的國(guó)家層面的權(quán)力和制度性硬約束

烏蒙山區(qū)是典型的跨省界老少邊窮連片區(qū)，決定片區(qū)區(qū)域協(xié)作必須從縱向?qū)用娉浞职l(fā)揮國(guó)家的干預(yù)力量，應(yīng)在中央政府的引導(dǎo)下籌建具有實(shí)際內(nèi)容的區(qū)域共同體，指導(dǎo)構(gòu)建區(qū)域合作框架和合作協(xié)議，以國(guó)家權(quán)威指導(dǎo)各地方政府積極協(xié)作，建立符合烏蒙山區(qū)域?qū)嶋H的合作機(jī)制、體制和制度乃至法律。但就目前來(lái)看，烏蒙山區(qū)域協(xié)作國(guó)家層面的規(guī)劃才剛剛開(kāi)始，各地協(xié)作基本還是一種柔性的軟約束，缺乏制度的剛性和硬性約束，維系力很差，各地方政府在橫向協(xié)調(diào)中目標(biāo)的共同性和問(wèn)題的共識(shí)性程度較低，即使互補(bǔ)性較強(qiáng)，兼容性也較差，在一些大的原則和觀點(diǎn)上可能出現(xiàn)較大的分歧。這種橫向協(xié)調(diào)往往止步于達(dá)成框架，而在具體的貫徹實(shí)施方面必然顯得步履維艱，這是民族貧困地區(qū)的惰性和固有的機(jī)制、體制和制度慣性使然。

（四）薄弱的生態(tài)環(huán)境制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

烏蒙山片區(qū)處在我國(guó)第二和第三級(jí)階梯上，平均海拔2000m以上，屬于典型的喀斯特地貌結(jié)構(gòu)，自然地理、地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境脆弱，地質(zhì)災(zāi)害類(lèi)型多，發(fā)生頻度高，危害嚴(yán)重。任何過(guò)量和不合理的資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)都會(huì)突破地區(qū)生態(tài)環(huán)境的均衡閾值，引發(fā)難以預(yù)計(jì)的災(zāi)難，其后果甚至威脅到整個(gè)社會(huì)的正?；顒?dòng)和國(guó)家的生存。而烏蒙山地區(qū)卻爺存在著“上游開(kāi)發(fā)，下游治理”的問(wèn)題。位于金沙江下游的云南省昭通市綏江縣大力的利用水資源發(fā)電，大量開(kāi)采礦產(chǎn)資源，造成金沙江下游污染，破壞了生態(tài)平衡，嚴(yán)重影響了下游城市四川省屏山縣。而綏江縣與屏山縣屬于不同省份，在政策上難以達(dá)成同步，導(dǎo)致了“上游開(kāi)發(fā)下游治理”的現(xiàn)象。雖然綏江縣開(kāi)發(fā)資源帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是卻污染了水資源，破壞了生態(tài)平衡，而地理位置處于下方的屏山縣為了保證屏山縣人民能夠飲用未受污染的水，將投入資金治理。綏江縣一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)抑制了屏山縣經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)久發(fā)展，破壞整個(gè)地區(qū)的生態(tài)平衡，造成“開(kāi)發(fā)治理”惡性循環(huán)，從而制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

五、省級(jí)結(jié)合部協(xié)同發(fā)展成功借鑒與烏蒙山省際邊界地區(qū)建立合作機(jī)制構(gòu)建思路與建議

“湘鄂渝黔省際邊界地區(qū)協(xié)同發(fā)展”。

國(guó)家?guī)头稣?。自?986年以來(lái)，國(guó)家農(nóng)業(yè)部對(duì)口幫扶武陵山地區(qū)的湘西、恩施、銅仁、黔江四地（州）。新世紀(jì)開(kāi)始，農(nóng)業(yè)部繼續(xù)對(duì)武陵山區(qū)的湘西、恩施兩州進(jìn)行定向扶貧。20多年來(lái)，武陵山地區(qū)的扶貧工作取得重大突破。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值大幅度提升，柑橘、魔芋、肉用山羊等特色產(chǎn)業(yè)從弱到強(qiáng)，成為武陵山區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)。2011年11月15日，從國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組在湖南省吉首市召開(kāi)的武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)啟動(dòng)會(huì)上傳來(lái)消息：國(guó)務(wù)院已批復(fù)《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011～2020年）》，明確在武陵山片區(qū)內(nèi)設(shè)立武陵山龍山來(lái)鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)。龍山、來(lái)鳳兩縣的行政轄區(qū)，是這個(gè)示范區(qū)的全部地盤(pán)。統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不是由某個(gè)單一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)利益所決定，而是由整體經(jīng)濟(jì)利益所決定的。因此要把自發(fā)開(kāi)發(fā)與引導(dǎo)開(kāi)發(fā)相結(jié)合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與共同發(fā)展相結(jié)合，內(nèi)向開(kāi)發(fā)與外向開(kāi)發(fā)相結(jié)合。湘鄂渝黔省際邊界地區(qū)協(xié)同發(fā)展在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面作出了有意義的探索，他們按照“規(guī)劃引導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施先行、重大項(xiàng)目跟進(jìn)”的思路，探索了規(guī)劃、行政、法制、改革四個(gè)抓手，區(qū)域之內(nèi)統(tǒng)籌發(fā)展，區(qū)域之外整體運(yùn)作招商、外貿(mào)等，有力地推動(dòng)了一體化建設(shè)；地方政府占主導(dǎo)地位積極引導(dǎo)。自2004年起，由全國(guó)政協(xié)民族和宗教委員會(huì)牽頭，渝鄂湘黔四省市政協(xié)聯(lián)動(dòng)，連續(xù)四年就加快武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)專(zhuān)題開(kāi)展了調(diào)研，促成了一些具體的協(xié)作活動(dòng)。如2006年的“第三次武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)”在湖南省長(zhǎng)沙市召開(kāi)，就“加強(qiáng)武陵山民族地區(qū)精品旅游線路的協(xié)作與開(kāi)發(fā)”進(jìn)行深入研討，并建議國(guó)家有關(guān)部委局（如國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家民委、交通部、鐵道部、財(cái)政部、人事部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家旅游局等）建立一個(gè)聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開(kāi)會(huì)議，專(zhuān)題研究如何在政策、產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、資金、人才等方面支持武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，制定出臺(tái)扶持武陵山民族地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展等方面的具體政策措施。而地方政府主導(dǎo)型協(xié)作組織和活動(dòng)作用的發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)的范疇。建立的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)組織如西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，“滇黔桂地區(qū)五地州經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”、“湘鄂川黔武陵山區(qū)縣市政府經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”、“云貴川毗鄰9縣經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)”、“川滇黔赤水河流域經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”等，其他組織如渝鄂湘黔四省市邊區(qū)宣傳思想工作聯(lián)席會(huì)、渝鄂湘黔四省市邊區(qū)殯葬工作聯(lián)席會(huì)、渝鄂湘黔藥品監(jiān)督協(xié)作會(huì)、渝鄂湘黔四?。ㄊ校┻厖^(qū)鹽業(yè)協(xié)作會(huì)、武陵區(qū)域友好消防支隊(duì)協(xié)作年會(huì)、黔渝湘鄂毗鄰縣市區(qū)第流動(dòng)人口計(jì)生管理協(xié)作會(huì)、湘鄂渝黔川五?。ㄊ校┻厖^(qū)農(nóng)行聯(lián)席會(huì)、等等。經(jīng)過(guò)多年的共同努力，協(xié)作各成員方在經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)合與協(xié)作、交通建設(shè)、邊界糾紛調(diào)處、旅游資源開(kāi)發(fā)以及民族文化交流等方面取得了一定的成效。充分借助國(guó)家戰(zhàn)略的機(jī)會(huì)，加快省際邊界地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。抓住武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011～2020年），加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展、提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，保障和改善民生、提高群眾幸福感，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步。

區(qū)域政府合作的目的，從根本上說(shuō)，就是通過(guò)行政性力量基于對(duì)市場(chǎng)規(guī)范的共識(shí)，掃除行政壁壘，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，最終形成一個(gè)統(tǒng)一的地域經(jīng)濟(jì)組織，即區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。這一合作機(jī)制與傳統(tǒng)體制下的地區(qū)合作與發(fā)展不同，它必須是建立在分享共同利益的基礎(chǔ)之上的合作行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和各地方政府利益獨(dú)立化的制度背景之下，區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的合作行為是一種利益驅(qū)動(dòng)下的戰(zhàn)略選擇，區(qū)域政府合作框架必須是基于各地的共同利益之上，并且使區(qū)域內(nèi)的地方政府意識(shí)到只有選擇合作策略才能增進(jìn)和分享共同的利益。因此，從追求區(qū)域共同利益這一合作原則出發(fā)，區(qū)域政府合作機(jī)制的建構(gòu)思路應(yīng)體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

（一）搭建政府間合作平臺(tái)

省際邊界區(qū)域涉及各省利益、各地利益，是一項(xiàng)系統(tǒng)性強(qiáng)、協(xié)調(diào)難度大的工程，合作的模式一般有兩種，一種模式是中央政府主導(dǎo)型協(xié)調(diào)模式，是由中央政府來(lái)建立跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這一運(yùn)作具有較高的權(quán)威性和執(zhí)行力，較易于發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，但此種模式難以擺脫行政命令的特征，在協(xié)調(diào)的過(guò)程中強(qiáng)化行政命令的效用，并不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)要求；另一種模式為地方自主型協(xié)調(diào)模式，即由合作各方共同建立跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這一運(yùn)作模式在實(shí)踐中則具有較強(qiáng)的靈活性，針對(duì)性亦較為突出，但需要有較好的合作基礎(chǔ)才能順利運(yùn)行。由于烏蒙山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，開(kāi)放程度低，因此在合作初期建議借助烏蒙山區(qū)區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)和發(fā)展規(guī)劃出臺(tái)這一契機(jī)，由中央成立一個(gè)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)負(fù)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一管理，以更快速地推進(jìn)區(qū)域合作，發(fā)展到一定程度后再選擇第二種模式。

（二）切實(shí)發(fā)揮地方政府的重要作用

地方政府要致力建立制度化的合作體系，動(dòng)用行政資源提供公共物品及服務(wù)、調(diào)節(jié)外部性，為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和服務(wù)環(huán)境，建立完善的社會(huì)化服務(wù)體系。行政高層聯(lián)席會(huì)議增加合作的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，重大戰(zhàn)略、基本任務(wù)和產(chǎn)業(yè)政的制訂要重點(diǎn)考慮省際關(guān)系的協(xié)調(diào)與對(duì)接。打破行政壁壘，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，優(yōu)化行政服務(wù)，對(duì)外部資金形成強(qiáng)大的吸引力和凝聚力。政府各部門(mén)要突破行政界線，在全區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行無(wú)阻力、無(wú)障礙的社會(huì)化服務(wù)，使行政資源為全區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持和保障。

（三）合作機(jī)制的建立要體現(xiàn)公平、互贏的原則

區(qū)域與全局的利益分配建立起新的比例變動(dòng)關(guān)系。通過(guò)鼓勵(lì)每一個(gè)地區(qū)去努力追求本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)利益，從而使整體經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)最大化。要能夠充分調(diào)動(dòng)合作者的積極性；二是處理好成本問(wèn)題，即要搞好制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)合作的帕累托最優(yōu)；三是解決好和諧問(wèn)題，三地不僅達(dá)到經(jīng)濟(jì)利益最大化，更要最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展。因此，合作的基本原則首先是平等協(xié)商，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)利益共享。

由于區(qū)域城市之間有競(jìng)爭(zhēng)、有利益沖突，某些行為會(huì)給一方獲利、而給另一方造成損失，就有必要建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，在合作過(guò)程中有可能實(shí)現(xiàn)利益增進(jìn)，但同時(shí)也存在著負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)這就涉及建立利益補(bǔ)償制度問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期合作不可或缺的制度。

（四）實(shí)施區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃

實(shí)施省際邊界區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃，有利于將邊界區(qū)域各層次的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃相融合，有效地對(duì)接跨各省各地區(qū)的總體與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。加強(qiáng)區(qū)域總體規(guī)劃工作，尤其是推行省際邊界區(qū)域“主體功能區(qū)劃、產(chǎn)業(yè)布局分工”的要求，針對(duì)不同功能區(qū)的特色實(shí)行不同的協(xié)調(diào)發(fā)展政策以實(shí)現(xiàn)跨省區(qū)域分工的科學(xué)性和合理性。

（五）加大財(cái)政支持力度，促進(jìn)烏蒙山區(qū)省際邊界區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

省際邊界區(qū)域的落后性、封閉性與國(guó)家和各省級(jí)政府長(zhǎng)期的投入偏向和政策偏向有關(guān)，在省域范圍內(nèi)對(duì)國(guó)民收入實(shí)施再分配具有必要性，要適當(dāng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。首先，明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域，將國(guó)內(nèi)、省內(nèi)長(zhǎng)期接受政府投入的發(fā)達(dá)地區(qū)定為國(guó)民收入流出區(qū)，省際邊界落后區(qū)域定為流入?yún)^(qū)；其次，確定轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，由中央和省級(jí)共同承擔(dān)，在符合“帕累托改進(jìn)”標(biāo)準(zhǔn)的前提下，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；最后，確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的使用范圍，以實(shí)現(xiàn)專(zhuān)款專(zhuān)用，提高資金使用的效率。

注釋

①保旭，劉云.“學(xué)術(shù)界發(fā)表《昭通宣言》破題烏蒙山區(qū)未來(lái)解貧”，中國(guó)新聞網(wǎng)，2010年12月17日.

②王友云.《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)區(qū)域協(xié)作中地方政府協(xié)調(diào)的障礙與破解》[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)，2011.6.

③李俊杰.《腹地與軟肋——土家苗瑤走廊經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展研究》2011.6.

參考文獻(xiàn)

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[2]王友云.《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)區(qū)域協(xié)作中地方政府協(xié)調(diào)的障礙與破解》[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)，2011.6.

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