國有企業(yè)財務(wù)治理問題探討

薛志文

［摘 要］經(jīng)過改革,我國國有企業(yè)在財務(wù)治理結(jié)構(gòu)上仍有諸多不完善的地方,“內(nèi)部人控制”、中小投資者和債權(quán)人的權(quán)益得不到保護等問題一直困擾國有企業(yè)。本文在梳理國有企業(yè)財務(wù)治理特點的基礎(chǔ)上,深入分析了我國國有企業(yè)財務(wù)治理中存在的問題,并在改善國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、建立財務(wù)激勵約束機制、建立分層財務(wù)決策機制等方面提出規(guī)范國有企業(yè)財務(wù)治理的建議。

［關(guān)鍵詞］國有企業(yè)；財務(wù)治理；公司治理結(jié)構(gòu)

［中圖分類號］F275［文獻標(biāo)識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）32-0050-03

1 引 言

財務(wù)治理是指建立行之有效的約束和激勵機制,對企業(yè)財權(quán)進行合理配置,平衡包括出資人、董事會、管理層以及債權(quán)人在內(nèi)的利益相關(guān)者在公司財務(wù)方面的“權(quán)、責(zé)、利”,從而實現(xiàn)企業(yè)價值最大化。

在市場經(jīng)濟條件下,財務(wù)治理不僅包括內(nèi)部治理(在股東大會、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會之間形成的權(quán)責(zé)分配關(guān)系),外部市場(包括資本市場、產(chǎn)品市場、經(jīng)理人市場等)也會通過價格機制、競爭機制等對企業(yè)財務(wù)治理產(chǎn)生影響。

財務(wù)治理是在公司治理的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一個概念,是公司治理思想的深化。公司治理主要解決的是信息不完備性和不對稱性、權(quán)利不對等性、監(jiān)督問題、激勵問題。這些內(nèi)容與財務(wù)治理緊密相關(guān)。公司治理結(jié)構(gòu)的核心是財務(wù)治理結(jié)構(gòu)。財務(wù)治理存在兩類機制：一類是外部財務(wù)治理機制,如并購、收購要約、代表權(quán)爭奪等；另一類是內(nèi)部財務(wù)治理機制,主要是指在董事會、經(jīng)理層和有關(guān)責(zé)任人中建立財務(wù)制度,明確界定企業(yè)財權(quán)的分割。

2 我國國有企業(yè)財務(wù)治理的特點

與國外相比,我國政府與國有企業(yè)之間的財務(wù)關(guān)系以及政府在國有企業(yè)理財中的角色定位都具有特殊性。政府在國有企業(yè)財務(wù)治理中擔(dān)當(dāng)著“制度供給者”、“行政管理者”以及“產(chǎn)權(quán)所有者”三位一體的角色。

首先,我國政府是國有企業(yè)財務(wù)制度的供給者。政府會從公共財政收益最大化的角度設(shè)計國有企業(yè)的財務(wù)制度,制度的內(nèi)容涉及企業(yè)所有的財務(wù)管理活動,包括企業(yè)內(nèi)部各項財權(quán)的分配。

其次,我國政府是國有企業(yè)財務(wù)治理的行政管理者。政府的最基本職能是利用行政手段維護公共利益。政府與國有企業(yè)的職能相互交叉是我國政府行政管理的一個特點。表現(xiàn)在企業(yè)財務(wù)治理上,包括建立統(tǒng)收統(tǒng)支的財務(wù)體制、企業(yè)高層理財人員由政府直接任命、利用行政手段監(jiān)督檢查企業(yè)財務(wù)的運作等。

最后,政府是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)終極所有者的代表。政府對國有企業(yè)財務(wù)治理的影響,不僅來自于政府規(guī)范的公共權(quán)力,更來自于政府是財產(chǎn)所有者的身份。雖然經(jīng)過多年的公有資本運營體制改革,行政管理與產(chǎn)權(quán)管理逐步分離,但在實際操作中,政資不分以及政企不分的現(xiàn)象依然比較嚴重。

3 我國國有企業(yè)財務(wù)治理存在的問題

3.1 國有股“一股獨大”,中小投資者利益受侵害

經(jīng)過30余年的改革發(fā)展,我國國有企業(yè)已經(jīng)基本建立了現(xiàn)代企業(yè)制度,由國有獨資轉(zhuǎn)型為國有控股。但政府作為國有企業(yè)最大股東,持股比例過高,國有股股權(quán)過度集中。缺乏多元股權(quán)的財務(wù)制衡,我國《公司法》沒有對股東投票權(quán)的限制性規(guī)定,也沒有“表決代理”制度,中小投資者根本無力與之抗衡,這使得國有控股股東很容易控制股東大會,其委派的董事控制董事會,導(dǎo)致股東大會和董事會體制不健全,公司治理制衡功能失效,不能合理分配財權(quán)。

由于中小投資者只能獲取公司發(fā)放的財務(wù)報表,很難獲取充分的企業(yè)經(jīng)營信息,對企業(yè)目前面臨的風(fēng)險不能準(zhǔn)確把握,難以監(jiān)督國有企業(yè)運營。另外,絕大多數(shù)中小投資者參與企業(yè)經(jīng)營的意識不強,缺乏參與股東大會的積極性,放棄了身為股東的權(quán)力。

國有企業(yè)的董事會實際上是國有股的代言人。董事會對國有企業(yè)財務(wù)事項作出決策時,往往不會顧及中小投資者的利益,不能做到公平公正。例如：不分紅或者少分紅、稀釋公司股權(quán)、挪用優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、給高管發(fā)放過高報酬。中小投資者權(quán)益受損時,國企內(nèi)部也沒有相應(yīng)的保護制度,面對高昂維權(quán)成本,中小投資者只能任人擺布。

3.2 “內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴重

現(xiàn)代企業(yè)制度所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)是分離的,如果對經(jīng)理層缺乏有效的監(jiān)督,經(jīng)理層就會利用所有者授予的經(jīng)營權(quán)來獲取企業(yè)控制權(quán)。國有企業(yè)在財務(wù)治理方面就存在嚴重的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象,主要表現(xiàn)在過度的職務(wù)消費,如公款吃喝、旅游、購置豪華公車等；信息披露不全面,報喜不報憂,對重大財務(wù)決策不能做出合理充分的解釋,經(jīng)常對會計程序進行“專業(yè)處理”,財務(wù)信息容易失真；不顧企業(yè)長遠發(fā)展的需要,為了眼前的利益或自身的需要而損害國有資產(chǎn)；國有資產(chǎn)使用效率低,難以保值增值；工資、福利增長過快,侵占企業(yè)利潤。

國有企業(yè)出現(xiàn)嚴重的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的原因也是多方面的。首先是國企內(nèi)部股權(quán)結(jié)構(gòu)的缺陷,導(dǎo)致股東大會被架空,失去了股東大會對經(jīng)理層行為的約束；其次,國有企業(yè)的高層管理人員并非股東大會直接選舉產(chǎn)生,而是由政府直接任命,這就放棄了外部人的硬約束,當(dāng)經(jīng)理層的經(jīng)營決策出現(xiàn)重大失誤時,往往是內(nèi)部處分或教育；最后,國企內(nèi)部監(jiān)督機制失靈,監(jiān)事會成為董事會的附庸,獨立董事也只是一種顧問性質(zhì),難以發(fā)揮監(jiān)督的作用。

3.3 董事會財務(wù)治理機構(gòu)不健全

現(xiàn)代公司面臨日益復(fù)雜的市場環(huán)境,公司內(nèi)部治理機制需要越來越專業(yè)化的運作,財務(wù)治理更應(yīng)如此。我國國有企業(yè)普遍缺乏必要的內(nèi)設(shè)財務(wù)專門機構(gòu),例如審計委員會、薪酬委員會、績效評估委員會等。這些委員會的成員主要應(yīng)該由外部董事和獨立董事組成,專門負責(zé)對企業(yè)重大財務(wù)事項的監(jiān)控、咨詢和監(jiān)督。企業(yè)董事會缺少健全的財務(wù)治理機構(gòu),就無法對董事會的財務(wù)決策和操作程序進行有力的約束。企業(yè)聘請的外部獨立董事,大多也有名無實,在選拔、任命、職責(zé)、待遇等方面缺乏明確規(guī)則的情況下,獨立董事無力監(jiān)督企業(yè)財務(wù)工作。有的董事甚至對自身的財務(wù)責(zé)任和財務(wù)權(quán)力都缺乏認識,這就無法保證財務(wù)決策的公正和獨立性。

3.4 債權(quán)人無法索取財務(wù)治理權(quán)

根據(jù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)依存理論和企業(yè)契約理論,出于保障自身資金安全的需要,債權(quán)人可以索取一定的財務(wù)治理權(quán),特別是當(dāng)債權(quán)人(主要是銀行)對某個企業(yè)的貸款數(shù)額大、期限長、流動性差或進行連續(xù)貸款,以至于該企業(yè)的經(jīng)營非常依賴該債權(quán)人時。在我國,國有企業(yè)負債率非常高,其中國有銀行作為最大的債權(quán)人,本可以參與國有企業(yè)的經(jīng)營決策,但由于國有銀行和國有企業(yè)都受政府國資部門管理,借貸產(chǎn)權(quán)模糊,不能形成強有力的信貸約束。國有銀行也缺乏對國有企業(yè)財務(wù)治理環(huán)境進行有效監(jiān)控的手段。在這種情況下,債權(quán)人的權(quán)益難以得到保護,國有企業(yè)侵犯債權(quán)人利益的情況屢有發(fā)生。

4 規(guī)范國有企業(yè)財務(wù)治理的建議

4.1 改善國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

(1)進一步明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。產(chǎn)權(quán)功能發(fā)揮的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰。對于國有資產(chǎn)來說,要明確國有資產(chǎn)出資人具體的代表是誰,同時還要正確界定國有資產(chǎn)出資人的權(quán)能,包括：資產(chǎn)受益權(quán)、聘請經(jīng)營者、參與企業(yè)重大決策、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等。只有確保國有資產(chǎn)出資人到位,才能保證國有資產(chǎn)的權(quán)益不受侵害,同時也可以正確界定企業(yè)法人財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)邊界。

(2)減持國有股。國有股權(quán)可以通過轉(zhuǎn)讓、拍賣、兼并重組等方式進行減持。通過協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓國有股權(quán)的,應(yīng)盡量減少行政干預(yù),通過公平、透明的市場交易進行,避免內(nèi)部交易。通過競價拍賣出售國有股權(quán)的,應(yīng)通過公正的資產(chǎn)評估,設(shè)定一個不低于凈資產(chǎn)的起始價,最終實現(xiàn)市場定價。

(3)積極培育多元化投資主體。通過引導(dǎo)和發(fā)展機構(gòu)投資者、跨國公司、其他法人資本及個人作為戰(zhàn)略投資者,參與國企改革,以存量購買和增量稀釋的方式并購部門國有股權(quán)；通過構(gòu)建完善的法律環(huán)境和公正的交易制度,鼓勵民營資本和外資參與國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)重組。培育多元化投資主體,實現(xiàn)國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化、分散化,促使各路投資方按照法律的規(guī)定行使權(quán)力、承擔(dān)義務(wù),使企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。

4.2 建立財務(wù)激勵、約束機制

(1)建立財務(wù)激勵機制,使得經(jīng)理層作出的決策與股東的利益趨于一致。根據(jù)“委托——代理理論”,對企業(yè)剩余索取權(quán)進行合理分配,可以有效激勵管理層作出符合公司長遠發(fā)展利益的經(jīng)濟決策。國有企業(yè)可以通過實行股票期權(quán)制,允諾經(jīng)理人員在若干年后得到公司的部分股權(quán),激勵經(jīng)理人員通過各種努力增加企業(yè)的市場價值。因為經(jīng)理人員可以從企業(yè)股權(quán)的增值中獲取高額收益,企業(yè)價值的增加也就意味著自身價值的增加。薪酬激勵一直都是十分有效的財務(wù)激勵手段,根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營效益給予經(jīng)理人員高于一般職工工資幾十倍的薪酬,可以激勵經(jīng)理人員增加企業(yè)利潤和股東權(quán)益。

(2)建立財務(wù)約束機制,減少經(jīng)理層舞弊和“偷懶”行為。首先應(yīng)加強內(nèi)部審計,健全內(nèi)審制度,國有企業(yè)在《審計法》、《內(nèi)部審計準(zhǔn)則》的指導(dǎo)下,從自身實際情況出發(fā),制定明確的內(nèi)審制度,包括內(nèi)部審計的性質(zhì)、地位、從屬關(guān)系以及內(nèi)部審計的運行機制和質(zhì)量控制體系。企業(yè)還要注意在組織架構(gòu)、薪酬考核方面保證內(nèi)審體系的獨立性,從而保證內(nèi)審運行的有效性。其次,要加強財務(wù)信息披露。國企應(yīng)對重大財務(wù)信息及時、準(zhǔn)確披露,包括企業(yè)財務(wù)狀況、經(jīng)營成果,財務(wù)治理的目標(biāo)及可預(yù)見的重大財務(wù)風(fēng)險,重大財務(wù)治理結(jié)構(gòu)的變化,主要財務(wù)事項和政策,還有企業(yè)的關(guān)聯(lián)交易、財務(wù)擔(dān)保關(guān)系等,這些信息的充分披露會對管理層形成強有力的約束。企業(yè)財務(wù)信息披露的質(zhì)量在一定程度上反映了企業(yè)財務(wù)治理的水平。

4.3 建立分層財務(wù)決策機制

現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)主要是由股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層構(gòu)成,它們的職責(zé)各有不同,可以在不同層次上對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營進行有效管理。在企業(yè)財務(wù)治理方面也應(yīng)通過企業(yè)治理結(jié)構(gòu)建立分層財務(wù)決策機制。

第一,股東大會作為企業(yè)最高權(quán)力機構(gòu),在財務(wù)治理方面應(yīng)享有最高層的決策權(quán)力,包括決定公司的經(jīng)營方針和投資計劃、審議批準(zhǔn)公司年度財務(wù)預(yù)算方案、決算方案、審議批準(zhǔn)公司的利潤分配方案和彌補虧損方案、對發(fā)行公司債券作出決議等。企業(yè)要完善股東的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和提案權(quán),提高小股東的參與程度,確保股東大會的決議不會損害小股東的權(quán)益。

第二,董事會是企業(yè)的決策機關(guān),對股東大會負責(zé),在財務(wù)治理方面的權(quán)力包括企業(yè)經(jīng)理的任免權(quán)；經(jīng)營計劃和投資方案的決定權(quán)；企業(yè)年度財務(wù)預(yù)算方案、決算方案、利潤分配方案、彌補虧損方案、債券發(fā)行方案的提案權(quán)。企業(yè)應(yīng)通過健全獨立董事制度,成立專業(yè)委員會,強化分權(quán)制衡機制,使董事會的權(quán)責(zé)得以落實。

第三,經(jīng)理層是負責(zé)公司日常經(jīng)營活動的公司常設(shè)業(yè)務(wù)執(zhí)行機關(guān),在企業(yè)財務(wù)治理方面,經(jīng)理層有權(quán)組織實施企業(yè)年度經(jīng)營計劃和投資方案,制定財務(wù)規(guī)章制度等。經(jīng)理層對股東大會和董事會負責(zé),但職業(yè)經(jīng)理人在操作層面上的決策,不應(yīng)受到過多的干涉。

第四,監(jiān)事會是監(jiān)督董事會和經(jīng)理的經(jīng)營管理行為的常設(shè)機構(gòu)。企業(yè)應(yīng)賦予監(jiān)事會獨立聘請注冊會計師檢查企業(yè)財務(wù)的權(quán)力,發(fā)現(xiàn)高管有違規(guī)行為時有停止請求的權(quán)力,企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中有業(yè)務(wù)執(zhí)行調(diào)查和異常事件調(diào)查的權(quán)力。通過強化監(jiān)事會在企業(yè)財務(wù)治理上的職權(quán),可以完善財務(wù)決策機制,確保財務(wù)治理系統(tǒng)的有效運行。

參考文獻：

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