芻議我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險

［摘 要］我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險與日俱增,給地方政府帶來巨大的財政隱患已經(jīng)是不爭的事實。尤其是近年來,在擴張性財政政策的刺激下,地方政府大規(guī)模舉債致使財政收支缺口越來越大,債務(wù)風(fēng)險日益擴散。因此系統(tǒng)分析我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險的種類,并從法學(xué)角度提出化解債務(wù)風(fēng)險的路徑具有重要意義。

［關(guān)鍵詞］地方政府性債務(wù)；風(fēng)險；建議

［中圖分類號］F812.5［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）32-0104-02

1 我國地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

據(jù)國家審計署審計,截至2010年年底,除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外,全國36個省、392個市、2725個縣的地方政府均有負債,債務(wù)余額共計107174.91億元,負債率為(債務(wù)余額與當(dāng)年生產(chǎn)總值的比例)的26.93%。然而很多地方政府(尤其是中西部地區(qū)的縣、鄉(xiāng)級政府)仍然處在“吃飯財政”的狀態(tài),財政收入?yún)T乏,償債能力低下,政府的新增債務(wù)不得不用于償還舊債,地方政府性債務(wù)由此陷入自我膨脹的惡性循環(huán)之中,其中隱藏的債務(wù)風(fēng)險如果不能得到及時有效的化解,將導(dǎo)致還本付息困難,逾期、拖欠現(xiàn)象嚴重,損害政府的公信力,甚至誘發(fā)財政危機、政府信任危機。我國地方政府性債務(wù)究竟存在哪些風(fēng)險,我國地方政府又將如何通過健全法律法規(guī)來化解與日俱增的債務(wù)風(fēng)險,筆者將做以下分析。

2 我國地方政府性債務(wù)的風(fēng)險表現(xiàn)

2.1 規(guī)模風(fēng)險

規(guī)模風(fēng)險是指由于債務(wù)規(guī)模過大導(dǎo)致到期債務(wù)不能完全支付的可能性。自1997年開始,我國地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增長。尤其是2008年以來,地方政府的債務(wù)規(guī)模更是急劇膨脹。從2009年國家審計署調(diào)查的政府性債務(wù)結(jié)果來看,省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較為集中,有7個省、10個市和14個縣本級的債務(wù)率(債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比率)超過100%,最高的達364.77%。一方面,地方政府性債務(wù)規(guī)模恣意擴大,債務(wù)總量不斷增加；另一方面,很多地方政府(尤其是中西部地區(qū)的縣、鄉(xiāng)級政府)財政收入增長緩慢,財政資金償債能力不足,難以承載還本付息的壓力,地方財政壓力和債務(wù)風(fēng)險日益加大,影響政府職能的實現(xiàn)。

2.2 結(jié)構(gòu)風(fēng)險

結(jié)構(gòu)風(fēng)險是指因地方政府性債務(wù)構(gòu)成不合理而導(dǎo)致地方財政遭受損失的可能性。當(dāng)前,我國地方政府性債務(wù)在結(jié)構(gòu)上存在著類型復(fù)雜、債務(wù)主體結(jié)構(gòu)不合理的情況,容易引起結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。首先,從債務(wù)的來源結(jié)構(gòu)來看,我國地方政府性債務(wù)主要來源于政府負有直接償還責(zé)任的債務(wù)。占全國地方政府性債務(wù)總額的62.62%。政府負有直接償還責(zé)任的債務(wù)的償債資金主要依賴財政擔(dān)?；驈呢斦杖胫羞M行撥付,所以直接債務(wù)比例過高必然會增加地方財政負擔(dān),加大財政風(fēng)險。其次,從債務(wù)的舉債主體結(jié)構(gòu)分析,地方政府融資平臺公司是最主要的債務(wù)主體，占全國地方政府性債務(wù)總額的46.38%。然而這些投融資平臺公司卻普遍存在法人治理結(jié)構(gòu)不完善,操作程序不規(guī)范等問題。一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本,就會給地方政府的財政造成巨大負擔(dān)。

2.3 流動性風(fēng)險

流動性風(fēng)險是指雖然政府的資產(chǎn)總額大于其負債總額,但由于缺乏流動性,地方政府無力應(yīng)對到期債務(wù)還本付息的壓力的可能性。我國地方政府負擔(dān)的巨額債務(wù)主要用于規(guī)模龐大的市政工程建設(shè)、交通運輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等事項。雖然這些債務(wù)本身屬于投資性的,但是這種投資一般都是帶有準公共產(chǎn)品性質(zhì)的長期投資,投資形成的負債短期不可能收回,更不可能產(chǎn)生利潤。這就導(dǎo)致舉債融資的資金長期滯留在這些項目上,流動性受到嚴重的阻礙。此外據(jù)審計署統(tǒng)計,有24.5%和17.2%的地方政府性債務(wù)集中在2011年和2012年到期,未來三年償還比例將超過53%。由于一些債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)與項目投資回收周期不匹配,隨著償還高峰期的到來,部分地方政府的資金鏈也將會面臨流動性風(fēng)險。

2.4 金融風(fēng)險

金融風(fēng)險是一定量金融資產(chǎn)在未來時期內(nèi)預(yù)期收入遭受損失的可能性。為了拉動地方經(jīng)濟發(fā)展,地方政府往往規(guī)避預(yù)算法的規(guī)定,成立諸多融資平臺公司,平臺公司以政府的名義為各類與政府關(guān)系密切的實體公司提供項目貸款。銀行在與這些依靠政府信用作保證的平臺公司合作的過程中存在信息不對稱、過度信任其償債能力等現(xiàn)象。銀行在放貸沖動下,對于由政府信用擔(dān)保的項目往往審查不嚴,貸款資金基本都由各個實體公司自由使用,資金流向失控。2011—2013年期間,大量地方債(中期票據(jù)和短期融資券)將進入還款期,如果地方債務(wù)不能償還,銀行支付就會出現(xiàn)困難,系統(tǒng)性金融風(fēng)險就會加大。

3 化解我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險的建議

由于諸多原因,我國地方政府性債務(wù)規(guī)模日益膨脹,債務(wù)風(fēng)險也與日俱增,甚至可能威脅到中央財政安全和國民經(jīng)濟整體的穩(wěn)定發(fā)展。因此,如何化解我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險成為熱點問題。筆者主要從法學(xué)角度提出以下三方面建議。

3.1 制定財政收支劃分法,合理配置地方財權(quán)與事權(quán)

地方政府敢于突破法律的限制而違法違規(guī)舉債融資,最根本的原因是財權(quán)與事權(quán)不匹配,有限的財權(quán)不能支撐龐大的政府支出責(zé)任。因此,要從根本上減少地方政府過度無序的債務(wù)行為,必須加快制定財政收支劃分法,合理配置地方財權(quán)與事權(quán),充實地方財政實力。

(1)建立“三層級”的財政級次劃分制度。目前我國從中央到地方有五級政府,但是縣鄉(xiāng)級政府很難有穩(wěn)定的財源支撐地方經(jīng)濟發(fā)展。因此應(yīng)當(dāng)實行財政級次的扁平化,建立中央、省、市縣三級財政級次,為各級政府財權(quán)與事權(quán)的合理劃分提供制度前提。

(2)全面改革政府間財政收入劃分制度?？茖W(xué)劃分中央與地方稅權(quán),建立“集分型”政府間稅權(quán)分配格局,適度放權(quán)給地方。賦予省級政府一定范圍內(nèi)的稅收立法權(quán)以及稅率調(diào)整權(quán),保證地方政府在中央政府的監(jiān)督之下,有權(quán)針對具有地方性特點的稅源開征新的稅種,并享有制定具體征稅辦法的權(quán)力,從根本上解決地方財源匱乏的問題,減少地方政府對舉債融資的依賴。

(3)健全政府間財政支出劃分制度。根據(jù)公共財政理論,政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)公共服務(wù)的受益范圍確定政府間財政支出責(zé)任。首先,就中央與地方的財政支出責(zé)任劃分來說,將全國范圍內(nèi)受益的涉及宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和社會公平的公共支出劃歸中央政府；將區(qū)域范圍內(nèi)受益的涉及本地區(qū)資源配置和地方特色的公共支出劃歸地方政府。其次,就省級以下各級政府的財政支出責(zé)任分配來說,受益對象是全省范圍居民,且公共物品與服務(wù)的規(guī)模較大、技術(shù)要求較高的財政支出由省級政府負責(zé)；受益對象是市縣范圍居民的,且公共物品與服務(wù)的規(guī)模較小、技術(shù)要求不高的財政支出由市縣級政府負責(zé)。

3.2 落實《公司法》、《擔(dān)保法》的規(guī)定,規(guī)范地方政府性債務(wù)的運作

目前,我國地方政府性債務(wù)的主要舉借主體是地方融資平臺公司,其債務(wù)總量達到了地方政府性債務(wù)總額的46.38%。當(dāng)下,平臺公司數(shù)量過多,債務(wù)規(guī)模較大,且債務(wù)操作不規(guī)范,給地方財政帶來巨大的債務(wù)風(fēng)險隱患。因此,亟待規(guī)范地方政府融資平臺的管理。

(1)貫徹落實《公司法》的相關(guān)規(guī)定,一是要求地方政府在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任；二是對于經(jīng)營性資本不足的公司,應(yīng)當(dāng)要求其在規(guī)定期限內(nèi)充實公司資本金,完善法人治理結(jié)構(gòu),實現(xiàn)商業(yè)化運作；三是要通過引進民間投資等市場化途徑,促進投資主體多元化,改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

(2)嚴格執(zhí)行《擔(dān)保法》的規(guī)定,堅決制止為融資平臺公司等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾的行為。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方各級政府及其所屬部門、機構(gòu)和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位,均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保。違反《擔(dān)保法》規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)嚴肅追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。

3.3 貫徹政府信息公開條例,健全地方政府性債務(wù)的監(jiān)督機制

根據(jù)現(xiàn)代公共財政理論,信息公開是財政民主的前提,是財政權(quán)力法制化的重要保障。因此,防范地方政府盲目舉債,控制債務(wù)風(fēng)險,必須做到以下幾點：

(1)完善預(yù)算信息公開機制,強化預(yù)算監(jiān)督。由于缺乏對預(yù)算信息公開內(nèi)容、標準、程序等問題的詳細規(guī)定,導(dǎo)致公開范圍過窄,公開信息過于簡略,預(yù)算信息公開有名無實,無法保障人大和公眾進行預(yù)算監(jiān)督。因此,應(yīng)當(dāng)進一步貫徹《政府信息公開條例》的規(guī)定,并在此基礎(chǔ)上制定預(yù)算公開的實施細則,就預(yù)算公開的主體、時間、內(nèi)容、標準、程序以及法律責(zé)任等進行詳細規(guī)定,通過各種途徑向社會公示預(yù)算審批、執(zhí)行報告,做到“公開是常態(tài),不公開是例外”,為人大代表以及社會公眾監(jiān)督政府財政收支行為奠定堅實的基礎(chǔ)。

(2)完善審計信息公開制度,加強審計監(jiān)督。審計信息公開是保障社會公眾監(jiān)督,規(guī)范財政行為的重要途徑,但是目前審計機關(guān)獨立性不強,信息公開機制不健全,制約了審計監(jiān)督功能的發(fā)揮。筆者建議,首先,貫徹《審計法》的相關(guān)規(guī)定,進一步細化對同級政府預(yù)算執(zhí)行情況和決算的審計,完善針對政府性債務(wù)的專項審計以及有關(guān)項目的重點審計制度,確保信息公開的全面性；其次,逐步建立起隸屬于人大常委會的審計工作委員會,加強審計機構(gòu)的獨立性、審計結(jié)果的客觀性以及審計信息公開的有效性,從而充分發(fā)揮審計監(jiān)督在防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險方面的積極作用。

參考文獻：

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［作者簡介］王娜(1990—),女,安徽蚌埠人,安徽大學(xué)2012級經(jīng)濟法學(xué)專業(yè)碩士研究生,研究方向：財稅法。