行政問責法制化的困境與對策研究

張翼飛

【摘要】在現(xiàn)代的民主法治社會，如果沒有政府責任，行政權(quán)的運行就沒有制約，雖然我國行政問責制已初步建立，成為了行政法律制度和權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分，但我國行政問責制的法制化程度不夠，仍存在一些缺陷。當前，有必要對我國行政問責法制化的現(xiàn)實困境進行深入解析，為完善我國行政問責法律制度提供對策。

【關(guān)鍵詞】責任政府 行政問責 法制

我國行政問責法制化的現(xiàn)實困境

權(quán)責不清。一是政府內(nèi)部職責、權(quán)限劃分不清。首先，政府機構(gòu)職權(quán)范圍具有模糊性。我國中央政府與地方政府之間職責權(quán)限分配上重疊多變，模糊不清。行政部分之間的權(quán)限劃分同樣存在很多交叉、重疊之處。行政主體職權(quán)范圍的模糊將導致行政責任主體的模糊和虛化，給行政問責法律制度的落實造成困難，弱化行政問責法律制度的效力。其次，公務(wù)員職位分類體系不健全。我國目前缺乏科學的公務(wù)員職位分類體系，政府官員與一般公務(wù)員的職責權(quán)限規(guī)定不明，一方面導致各個系統(tǒng)和各個層級的官員在任職時沒有規(guī)范的職位說明，官員的權(quán)責區(qū)分缺乏透明公正的評判標準；另一方面，從事具體工作的一般公務(wù)員的崗位職責缺乏《中華人民共和國公務(wù)員法》的權(quán)威規(guī)定，也沒有配套的法律法規(guī)體系進行規(guī)范。

二是責任界定模糊。首先，個人責任與集體責任不清，我國憲法規(guī)定政府機關(guān)實行行政首長負責制，同時，我國的政府運作采用民主集中制，即政府重大決策在少數(shù)服從多數(shù)的原則下投票決定。于是行政首長在票決公共事務(wù)時，實際上行使的是行政機關(guān)的集體性權(quán)力而非獨占性權(quán)力，當這兩種行政權(quán)力沒有各自的適用范圍與邊界時，追究行政首長的責任就可能產(chǎn)生問責不公或者問責困難。其次，責任內(nèi)涵模糊，一方面，政府部門及其工作人員失職失責需要承擔的責任類型以及具體承擔何種責任在實踐中是不明確的；另一方面，問責對象的界定不甚明確，在現(xiàn)行的法律制度當中，多在問責對象之前冠以抽象難于界定的詞語，典型的如“有關(guān)”，至于哪些部門和人員屬于“有關(guān)”，沒有明確的界定，對于行政部門授權(quán)的組織如何確認其責任主體地位，法律也沒有細則加以明確。

統(tǒng)一的行政問責法律缺失。一是行政問責法律體系尚未完整。目前，我國仍然沒有統(tǒng)一的行政問責法，行政問責法律規(guī)范散見于各單行法律之中，《立法法》、《行政訴訟法》、《行政監(jiān)察法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復議法》、《國家賠償法》、《公務(wù)員法》等單行法律都體現(xiàn)了行政問責制的相關(guān)規(guī)定，但并不系統(tǒng)，缺乏完整的確保行政問責實施的法律體系，沒有制定專門的行政問責方面的法律法規(guī)。同時，作為國家根本大法的《憲法》所規(guī)定的政治問責制度，由于缺乏明確細致的程序性規(guī)定而難于發(fā)揮效力，例如，我國《憲法》明確規(guī)定行政機關(guān)由人民代表大會選舉產(chǎn)生，對人大負責，但各級人大及其常委會卻很少行使質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等，原因就在于缺乏細致可操作的制度，缺少程序與責任承擔形式的規(guī)定，再如，《憲法》雖然規(guī)定了罷免制度，但是在適用上卻僅限于違法犯罪的官員，適用的范圍和對象有限。

二是行政問責相關(guān)規(guī)定的效力層級較低。從2003年開始，我國自上而下相繼制定了多部行政問責制方面的部門規(guī)章，但總體來看，這些規(guī)范性文件的效力層級相對較低。一方面，我國涉及行政問責方面的制度雖然不少，但就全國的范圍看，我國已有的行政問責制只是在中央政策層面而非法律層面，具有代表性意義的有2004年中共中央通過的幾部政策性文件，也沒有覆蓋到全體公務(wù)員，僅針對黨政領(lǐng)導，因此，我國現(xiàn)行覆蓋全國的行政問責制度，仍然停留在中央政策的層面；另一方面，我國現(xiàn)有行政問責立法形式只是地方政府規(guī)章，適用范圍和效力有限，同時從內(nèi)容上看，現(xiàn)有的地方行政問責制度也存在問責事由不夠具體、問責責任形式的規(guī)定不夠全面、追究責任的程序缺乏可操作性等問題。

行政問責的配套機制不健全。一是績效責任機制缺失。績效是指行為主體的工作和活動所取得的成就或者產(chǎn)生的積極效果，政府績效是政府管理活動所取得的積極效果?？冃ж熑螜C制是建立公共部門對結(jié)果負責的機制。由于各種原因，我國還沒有形成政府績效管理的公共管理文化，因此績效責任機制在推行的過程中也出現(xiàn)了不少的障礙。從資源的分配上，行政機關(guān)大多不愿意將有限的資源用于推行績效評估工作；從評估指標上，我國尚未建立起一套科學的績效責任評估指標體系；從評估的內(nèi)容與實施上，缺乏執(zhí)行機構(gòu)的結(jié)果責任機制、公務(wù)員服務(wù)績效評估機制、政府績效和結(jié)果評估法律機制、績效審計機制等程序和內(nèi)容，這些方面的缺失都制約了行政問責的責任評估與實施效果。

二是信息公開與政務(wù)透明的有限性。行政問責是民主監(jiān)督的重要組成部分，而“信息公開與政務(wù)透明是民主監(jiān)督的基本前提和必要基礎(chǔ)”，沒有信息公開就無法實現(xiàn)公民參與，因此信息公開與政務(wù)透明是行政問責制度得以順利實施的保障機制。政府的信息公開機制并非簡單的政務(wù)信息發(fā)布，而是一套系統(tǒng)的規(guī)范和制度，要依據(jù)法定的程序和形式對社會公眾公示相關(guān)的信息，并且為社會公眾提供查閱與復制的途徑。在行政問責制度的設(shè)計中應(yīng)當建立保障公眾知情權(quán)的法律制度。在加入WTO之后，我國政府對信息公開也進行了大量有益的探索，但由于我國長期以來沒有行成政務(wù)公開的法律規(guī)定和工作習慣，從整體上看，我國的政府信息公開與政務(wù)透明程度仍然有限，缺乏足夠透明度的政務(wù)信息，給行政責任的判定和追究都造成了一定障礙。

促進我國行政問責法制化的對策

法制化是具有中國特色的行政問責制良性發(fā)展的必然選擇，但我國畢竟不具備成熟的憲政土壤和行政責任文化，我們應(yīng)當積極主動地探討各種可能的對策，補充和完善行政問責制在中國得以法制化運行的規(guī)則和機制。

注重以法律規(guī)范權(quán)力—實現(xiàn)“制度問責”。立法與執(zhí)法是不可分的，以憲法為核心的法律體系是制約和監(jiān)督權(quán)力運行的有效保障。一方面，行政問責制度應(yīng)高度的規(guī)范化，世界上許多國家都有行政問責制度的專門立法，這些規(guī)范性文件的效力層次很高，效力范圍及于全國，不僅能更好地發(fā)揮問責制度的約束機能，有力促進行政機關(guān)及其工作人員廉潔奉公，而且減少了其他因素的干預；另一方面，行政問責制度應(yīng)有嚴格完備的程序，一項機制實現(xiàn)法制化的標志之一，就是制度的執(zhí)行能嚴格依照法定程序，程序法定是行政問責制度發(fā)生預期作用的保障，例如，西方國家為了避免行政問責被非法啟動，規(guī)定了不公開審理原則、聽證原則、公務(wù)員上訴權(quán)或復審權(quán)原則等，這些先進經(jīng)驗值得我國行政問責制進行借鑒；另外，應(yīng)當注重提高問責機構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)化水準，行政機關(guān)工作人員自身專業(yè)水平的提高，客觀上要求問責機構(gòu)工作人員的專業(yè)化水平提高，否則將難以滿足加強政府監(jiān)督的需要，因此，需要采取切實可能的措施，提高問責機構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)化水準。

明確劃分行政責任—建立健全崗位責任體系。追究行政責任的前提條件是確定“誰負有行政責任”，確定“誰負有行政責任”的前提是明確劃分行政責任，因此明晰化的行政責任劃分機制是行政問責制建立的基礎(chǔ)，如果公權(quán)力的邊界是清晰的，一旦逾越就必將受到問責機制的“審判”，這種約束機制如同高高豎立在行政機關(guān)頭頂上的“達摩克利斯之劍”，容易對行政官員產(chǎn)生足夠的震懾力，也有助于實現(xiàn)行政問責結(jié)果的公平與公正。應(yīng)當根據(jù)權(quán)責一致原則的基本要求，將公權(quán)力及其對應(yīng)的責任具體落實到每一個崗位和每一個行政官員，采取責任定性與定量相結(jié)合的方法，全面梳理并合理劃分職責權(quán)限，在科學界定政府職能的基礎(chǔ)上，重點解決中央與地方之間、上下級行政機關(guān)之間、黨政之間、正副職之間的職責劃分問題，建立責任主體明確、層級清晰、具體量化的行政機關(guān)崗位責任體系。

完善問責程序和機制—確保制度良性運行。現(xiàn)代民主法治的核心命題就是程序正義，行政問責制若要有序運行、良性發(fā)展，必須健全行政問責的程序。首先，問責主體的范圍應(yīng)擴大，完善行政問責制度，應(yīng)當加強包括人大對政府的問責、社會輿論和新聞媒體對政府的問責、司法機關(guān)對政府的問責、民主黨派對政府的問責在內(nèi)的異體問責，擴大行政問責的主體范圍，使行政問責主體多元化。當然在何種情況下由何類問責主體啟動問責程序，還需要法律的明確規(guī)定。其次，行政問責的方式要類型化，要明確不同層級政府之間、政府部門之間及部門內(nèi)部崗位之間的關(guān)系，根據(jù)職責的不同及違法、違紀或不當行政行為的具體情形，規(guī)定應(yīng)當承擔的責任種類和責任承擔的方式。再次，行政問責的程序要細化，行政問責大致包含啟動、調(diào)查、處理、復議、監(jiān)督等多個階段，過程較為復雜，并且行政問責的過程和結(jié)果往往具有懲戒性，因此必須嚴格依照法定程序進行，應(yīng)當逐步建立一套規(guī)范細致的行政問責程序，包括問責啟動、調(diào)查處理、申辯審議、申訴復議、監(jiān)督執(zhí)行程序等，以規(guī)范化的程序保證行政問責有序進行，以細致的程序性規(guī)定確保行政問責當事人的利益不受非法剝奪，實現(xiàn)行政問責過程的規(guī)范性、嚴謹性，行政問責結(jié)果的合法性、公正性。

（作者單位：吉林警察學院；本文系吉林省社會科學基金項目“行政問責制的學理與實踐探析”的階段性成果，項目編號：2009B358）