淺議公共組織投資管理中的問題及對策

彭秋容

【摘要】政府自身的局限性決定了其不能把所有社會(huì)公共事務(wù)都包攬下來，必須有選擇性地進(jìn)行投資。加強(qiáng)公共組織投資管理，應(yīng)該從多方面入手：分析投資環(huán)境，嚴(yán)格履行審批程序，投資具有宏觀調(diào)控性的項(xiàng)目，對投資項(xiàng)目要進(jìn)行財(cái)務(wù)分析、國民經(jīng)濟(jì)分析及社會(huì)評價(jià)，對投資項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)控、進(jìn)行事后審計(jì)與評價(jià)等。

【關(guān)鍵詞】公共組織 投資管理 問題 對策

隨著社會(huì)的發(fā)展和變化，在政府統(tǒng)一進(jìn)行公共事務(wù)管理和為公眾提供公共服務(wù)的過程中，由于社會(huì)的多樣性需要，公共建設(shè)的大幅度提升、財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重，政府單一性的產(chǎn)品供應(yīng)和低效率的運(yùn)轉(zhuǎn)已不能滿足公眾對公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量的需求，政府自身的局限性決定了政府不能把所有社會(huì)公共事務(wù)都包攬下來。公共組織應(yīng)該有選擇性地進(jìn)行投資管理。

公共組織投資管理中存在的問題

投資項(xiàng)目效益低。一國的社會(huì)總投資由公共投資和非公共組織投資兩部分組成。這兩類投資具有不同的特點(diǎn)，適應(yīng)不同的領(lǐng)域，共同滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。非公共組織投資是由追求獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的投資，而公共組織投資的性質(zhì)具公益性和基礎(chǔ)性。公益性質(zhì)一直以來是滋長效率低下的溫床，公共組織常常是因人設(shè)事，機(jī)構(gòu)龐大，效率低下。精簡與效能密切相關(guān)，只有精簡，人們才能盡職盡責(zé)，各司其職，這才會(huì)提高效能，效能的提高又會(huì)促使機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步的精簡，從而實(shí)現(xiàn)公共投資的效益性。

公共組織過多直接利用行政手段投資于微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。我國公共組織往往管得過多、過細(xì)，深入到了企業(yè)單位的方方面面，然而公共組織終究是小的，企業(yè)終究是千變?nèi)f化且復(fù)雜而龐大的。雖然政府組織很想對微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理，但根本就無法實(shí)行，更不要說能管理得很好，其結(jié)果往往是應(yīng)該投資管理的沒有進(jìn)行投資管理，如公共設(shè)施、社會(huì)保障、環(huán)境改善等一系列關(guān)涉人們生活質(zhì)量的公共性事務(wù)，而不應(yīng)該投資管理的卻處處出面干涉。

影響公共組織投資項(xiàng)目審批程序的因素復(fù)雜。對公共組織投資項(xiàng)目審批也就是投資項(xiàng)目做出決策的過程，由于影響決策過程中的各種環(huán)境、組織、個(gè)人等因素?zé)o疑也會(huì)對投資項(xiàng)目的審批過程產(chǎn)生不同程度的影響，在決策理論研究中，決策的質(zhì)量和可接受程度是兩個(gè)普遍性的問題。從理論上說，要保證實(shí)際審批過程中的決策質(zhì)量和可接受性，必須要保證問題判斷和方案擬定、選擇的正確性。但是，有許多因素影響了決策者所做出的這種判斷和選擇，它們的作用有時(shí)是潛在的或無意識(shí)的，甚至比一些審批原則和方法對審批者的思想影響更大，主要來自這幾個(gè)方面：一是政策和法律因素?，F(xiàn)行的政策和法律是各級審批人員進(jìn)行決策的主要依據(jù)。無論是否存在正當(dāng)?shù)恼吆头梢罁?jù)都是審批者必須考慮的重要問題。二是投資項(xiàng)目的復(fù)雜性、困難大等因素。三是外界壓力及信息來源。投資項(xiàng)目的審批由于牽涉到社會(huì)上各個(gè)方面的利益，各種社會(huì)集團(tuán)、社會(huì)階層以及各類人員將會(huì)以各種活動(dòng)或各種方式表現(xiàn)其對某一社會(huì)問題或某種審批結(jié)果的關(guān)心，甚至可能會(huì)在某種程度上直接影響或干預(yù)投資項(xiàng)目。信息是否準(zhǔn)確、及時(shí)、全面，直接影響問題判斷的準(zhǔn)確性和決策的質(zhì)量與效果。四是個(gè)人素質(zhì)差異。審批人員的個(gè)人素質(zhì)不同對決策質(zhì)量和審批行為有不同的影響。五是審批過程中使用的方式和手段及審批體制對審批結(jié)果有著重要的作用。

加強(qiáng)公共組織投資管理的對策

進(jìn)行投資環(huán)境分析。投資環(huán)境是指影響投資效果的各種外部因素的總和，是以外部環(huán)境為條件的，因此，公共組織在投資時(shí)，投資者面對的是復(fù)雜、瞬息萬變的環(huán)境，必須對投資環(huán)境進(jìn)行認(rèn)真分析。投資環(huán)境包括的內(nèi)容很廣泛，按照影響的普遍性，可以分為投資的一般環(huán)境和相關(guān)環(huán)境。投資的一般環(huán)境主要包括政治形勢、經(jīng)濟(jì)形勢、法律環(huán)境及文化狀況。投資的相關(guān)環(huán)境指與特定的投資項(xiàng)目有關(guān)的一系列因素，如相關(guān)技術(shù)開發(fā)狀況、相關(guān)行業(yè)市場、相關(guān)資源、相關(guān)地理環(huán)境等。

公共組織進(jìn)行的所有投資都離不開特定的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、市場環(huán)境等因素。環(huán)境對投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益有至關(guān)重要的影響。如果經(jīng)濟(jì)處于疲軟，投資就會(huì)處于不利地位。所以在進(jìn)行投資決策之前，必須仔細(xì)地研究投資環(huán)境，使投資決策有可靠的基礎(chǔ)，保證決策的準(zhǔn)確；公共組織還要及時(shí)了解環(huán)境的變化，保證投資決策的及時(shí)性和靈活性。投資者必須用高度的社會(huì)責(zé)任感去進(jìn)行投資實(shí)踐，從而面對環(huán)境作出積極的回應(yīng)；投資者在實(shí)踐中要善于利用社會(huì)的壓力改造內(nèi)部環(huán)境，利用民族習(xí)慣、風(fēng)土人情去使投資項(xiàng)目得到效用最大化，從而使公共組織得到社會(huì)更大的支持。

遵循合法性原則，嚴(yán)格履行審批程序以保證完成公共投資任務(wù)為前提。首先，用于對外投資的資金范圍必須合法。其次，公共組織對外投資，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定報(bào)經(jīng)主管部門、國有資產(chǎn)管理部門或財(cái)政部門批準(zhǔn)及備案。公共部門必須嚴(yán)格按審批程序編報(bào)投資項(xiàng)目計(jì)劃，由投資主體或投資項(xiàng)目主管部門委托勘察、設(shè)計(jì)、咨詢等機(jī)構(gòu)，從技術(shù)能力和經(jīng)濟(jì)效益等方面論證投資項(xiàng)目的合理性和可行性，在此基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)多個(gè)項(xiàng)目動(dòng)作方案，經(jīng)過反復(fù)比較論證，選擇最佳方案，為投資項(xiàng)目決策提供正確的依據(jù)。再次，公共組織以實(shí)物、無形資產(chǎn)進(jìn)行對外投資的，應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定由評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評估，以防止國有資產(chǎn)流失，保護(hù)國家利益。最后，公共組織長期用國有資產(chǎn)進(jìn)行對外投資，不得擅自改變資產(chǎn)的國家所有性質(zhì)。所以，公共組織對外投資時(shí)，不能擠占事業(yè)經(jīng)費(fèi)，影響事業(yè)的發(fā)展。在用于保證事業(yè)發(fā)展的所有計(jì)劃資產(chǎn)，都不應(yīng)該用于對外投資。

投資項(xiàng)目具有宏觀調(diào)控性。公共組織提供的產(chǎn)品與服務(wù)具有公共性，這也是公共組織的核心職能。在日常生活中，有些事情固然可以通過私人、私人機(jī)構(gòu)或組織來處理，小到個(gè)人的結(jié)婚生子、談情說愛，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營管理。但是仍有許多事情無法由私人、私人機(jī)構(gòu)或組織來解決，因?yàn)楣彩聞?wù)的最大特性就是它的公共性，公共事務(wù)的成果可以讓參與者即投資人與非投資人共同享受，普遍獲益。由于此類事務(wù)具有全社會(huì)的普遍調(diào)控性，所以，以追求利潤為目標(biāo)的企業(yè)不愿管，而勢單力薄的私人又管不了公共事務(wù)。非公共組織由于受微觀經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，一般樂于投資收益高、期限短、盈利大的項(xiàng)目。所以，公共組織必須面對這些公共事務(wù)，但是公共組織（特別是政府機(jī)構(gòu)）一定要做到以宏觀管理、間接管理為主，公共組織的職能中管理投資是一個(gè)重要的部分，但究竟該投資什么，如何投資卻有很大的差別。公共組織的投資方向必須符合一定時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和國家產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向。例如，為提高全社會(huì)的國民素質(zhì)，投資于科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育廣播電視等非物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域；為彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)機(jī)制的缺陷，投資于基礎(chǔ)設(shè)施和原材料工業(yè)等低盈利行業(yè)；為國家安全需要，投資于國防建設(shè)事業(yè)；為鼓勵(lì)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，投資于高、精、尖技術(shù)領(lǐng)域等。

對投資項(xiàng)目要進(jìn)行財(cái)務(wù)分析、國民經(jīng)濟(jì)分析及社會(huì)評價(jià)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共組織進(jìn)行對外投資時(shí)，也必須考慮到該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)分析的目的就是分析項(xiàng)目的財(cái)務(wù)獲利能力，體現(xiàn)微觀經(jīng)濟(jì)效益。國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)，是為了了解項(xiàng)目的宏觀經(jīng)濟(jì)合理性和宏觀可行性，體現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)效益。投資項(xiàng)目的社會(huì)評價(jià)，是從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然資源利用、自然與生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等方面評價(jià)項(xiàng)目的社會(huì)效益。這三種分析評價(jià)方法的綜合運(yùn)用，有助于使投資項(xiàng)目獲得微觀、宏觀經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的和諧統(tǒng)一。此外，在考慮投資效益性原則的同時(shí)，還要具有全局觀念，項(xiàng)目的投資目標(biāo)應(yīng)與非政府組織的總體目標(biāo)相一致，只有這樣，才能提高其整體經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。實(shí)施對外投資時(shí)，應(yīng)依法簽訂投資協(xié)議或者合同，以明確責(zé)、權(quán)、利。單位所獲得的投資收益要納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。

對投資項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)控、進(jìn)行事后審計(jì)與評價(jià)。一旦決定接受某一個(gè)或某一組投資項(xiàng)目后，就要積極地實(shí)施并進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制。對投資項(xiàng)目從立項(xiàng)、實(shí)施到完工交付使用后的全過程，要采用項(xiàng)目前評估、項(xiàng)目后評估等方法對投資項(xiàng)目的籌備、決策、實(shí)施、運(yùn)營各階段進(jìn)行全程質(zhì)量跟蹤監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，保證投資項(xiàng)目質(zhì)量。首先，嚴(yán)格監(jiān)督資金管理，必須做到?？顚Ｓ?，嚴(yán)格財(cái)務(wù)核算制度，避免資金互相挪用、擠占，提高資金的使用效益。其次，在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，要對項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度、工程質(zhì)量、施工成本等進(jìn)行控制和監(jiān)督，以便使投資按照預(yù)算規(guī)定如期完成。再次，在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，要定期進(jìn)行后續(xù)分析。把實(shí)際的收益和預(yù)期的收益進(jìn)行比較，找出差異，分析差異存在的原因、并根據(jù)不同的情況做出不同的處理，這實(shí)際上就是投資過程中選擇權(quán)的問題。最后，投資項(xiàng)目的事后審計(jì)是指對已經(jīng)完成的投資項(xiàng)目的投資效果進(jìn)行審計(jì)，這種審計(jì)主要由公共組織內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)完成，將投資項(xiàng)目的實(shí)際表現(xiàn)與原來的預(yù)期相對比，通過對其差額的分析可以更深入地了解某些關(guān)鍵性的問題。例如發(fā)現(xiàn)預(yù)測技術(shù)上存在的偏差，分析原來的資本預(yù)算的執(zhí)行情況和預(yù)算的精確度，查找項(xiàng)目執(zhí)行過程中存在的漏洞，找出影響投資效果的敏感因素，總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)等。

（作者單位：四川師范大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處）