城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引資經(jīng)驗(yàn)及策略研究

程立茹　高懿

【摘要】隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨著資金和技術(shù)的雙重挑戰(zhàn)。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)該加強(qiáng)吸引外資的力度。在交通運(yùn)輸系統(tǒng)、郵電通訊系統(tǒng)建設(shè)方面應(yīng)該推進(jìn)債券型外資引入，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施和防災(zāi)系統(tǒng)建設(shè)方面應(yīng)該推進(jìn)“技術(shù)型”外資引入，在供水系統(tǒng)、能源動(dòng)力系統(tǒng)方面應(yīng)該推進(jìn)“管理型”外資引入。

【關(guān)鍵詞】城市化 基礎(chǔ)設(shè)施 吸引外資

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)成為城鎮(zhèn)化率增速最快的國(guó)家之一。城鎮(zhèn)化率從1980年的19.4%增加到2011年的51.27%。2011年末，中國(guó)大陸城鎮(zhèn)人口69079萬(wàn)人，鄉(xiāng)村人口65656萬(wàn)人，數(shù)量首次超過(guò)農(nóng)村人口。根據(jù)《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2005～2020）》，到2020年，全國(guó)總?cè)丝趯⑦_(dá)14.5億，城鎮(zhèn)人口達(dá)8.1～8.4億，城鎮(zhèn)化水平達(dá)56%～58%。城市基礎(chǔ)設(shè)施主要主要包括交通系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、供排水系統(tǒng)、郵政通訊系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)和防災(zāi)保障系統(tǒng)。研究表明，每增加一個(gè)城市人口，城市基礎(chǔ)設(shè)施新增投資最保守估計(jì)需要9萬(wàn)元。按此比例，為了容納未來(lái)幾年中國(guó)城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還需要投入13.5萬(wàn)億左右。中國(guó)的城市化進(jìn)程對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提出了巨大的資金需求。

在當(dāng)前我國(guó)地方融資平臺(tái)債務(wù)受到嚴(yán)格限制、央行加大銀行貸款額度控制的宏觀調(diào)控背景下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金面臨較大的融資壓力。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加強(qiáng)吸引外資的力度的同時(shí)引進(jìn)先進(jìn)的城市建設(shè)技術(shù)，這將是我國(guó)應(yīng)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施資金、技術(shù)雙重挑戰(zhàn)不錯(cuò)的選擇。

各國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入外資經(jīng)驗(yàn)借鑒

英國(guó)：外資引入的PFI模式。為了進(jìn)一步解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口問(wèn)題，英國(guó)政府在20世紀(jì)90年代初開(kāi)始實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的改革。改革的核心內(nèi)容是將原由公共部門(mén)所提供的服務(wù)、公共建設(shè)及營(yíng)運(yùn)委托給民間來(lái)做，政府變成公共服務(wù)購(gòu)入者的角色。英國(guó)前財(cái)政部長(zhǎng)拉蒙將這個(gè)概念的具體化命名為PFI，意為“民間主動(dòng)融資”。外資進(jìn)入英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域主要就是通過(guò)PFI模式參與競(jìng)標(biāo)。在PFI運(yùn)營(yíng)模式下，政府并不買入公共設(shè)施等固定資產(chǎn)，而是最終購(gòu)買由這些固定資產(chǎn)產(chǎn)出的公共服務(wù)。在外資問(wèn)題上，英國(guó)的態(tài)度是一視同仁，不強(qiáng)調(diào)區(qū)別內(nèi)資或者外資，給予外資充分的國(guó)民待遇。除了一些關(guān)系到國(guó)家安全，如國(guó)防、金融保險(xiǎn)、核能等相關(guān)領(lǐng)域外，英國(guó)政府對(duì)外資進(jìn)入本國(guó)各個(gè)行業(yè)經(jīng)營(yíng)采取全部放開(kāi)的態(tài)度。在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域，不區(qū)分外資與本國(guó)私人資本是英國(guó)最大的特點(diǎn)。

美國(guó)：通過(guò)地方市政債券吸引外資。美國(guó)信奉自由經(jīng)濟(jì)哲學(xué)，認(rèn)為市場(chǎng)能解決的問(wèn)題政府絕不干預(yù)。在這一原則指導(dǎo)下，盡可能由民間資金提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，政府在其中的作用是宏觀規(guī)劃控制與查漏補(bǔ)缺。美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)是使非盈利性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)作盡可能的市場(chǎng)化，從而通過(guò)市場(chǎng)力量提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和投資力度。美國(guó)的州政府和地方政府在開(kāi)展城市基礎(chǔ)設(shè)施融資工作方面發(fā)揮了很大作用。比較有特色的是市政債券在美國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中成為一種主要的融資工具。由于有政府信用的保證，市政債券融資成本比較低，市政債券幫助美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸引了大規(guī)模、低成本的社會(huì)資金。美國(guó)地方政府發(fā)行債券的方式非常靈活，針對(duì)自身償債能力確實(shí)有限的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，可以采取各種方式提升項(xiàng)目收益后再發(fā)行市政債券。美國(guó)的市政債券對(duì)國(guó)內(nèi)外投資者平等開(kāi)放，外國(guó)投資者可以根據(jù)自己的需要自由選擇投資品種，購(gòu)買市政債券的外國(guó)投資者為相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供了所需的建設(shè)資金。因此，憑借全世界最發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，資產(chǎn)證券化和債券化成為國(guó)外資本服務(wù)于美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要途徑。

新加坡：打造優(yōu)越投資環(huán)境引入外資。新加坡政府把利用外資從單純引進(jìn)轉(zhuǎn)向與優(yōu)化本國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，使其外資政策日臻完善化、具體化、透明化，并以法律形式加以保證。國(guó)際投資者認(rèn)為，新加坡之所以能成功地引進(jìn)和利用外資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的各個(gè)領(lǐng)域，其重要原因是創(chuàng)造了一個(gè)優(yōu)越的投資環(huán)境。新加坡政府有專門(mén)機(jī)構(gòu)向跨國(guó)公司的子公司授予“營(yíng)業(yè)總部”，對(duì)有總部地位的在新子公司僅征收10%`的所得稅（一般子公司為31%），可見(jiàn)其優(yōu)惠政策力度仍然在加強(qiáng)。新加坡政府所屬外資管理機(jī)構(gòu)較為精簡(jiǎn)，辦事效率很高，對(duì)外資普遍實(shí)行國(guó)民待遇，允許外國(guó)投資者自由匯出資本、利潤(rùn)和股息。各種投資政策均以法律形式固定下來(lái)，以切實(shí)保護(hù)投資者的利益。為此，外商幾乎都認(rèn)為新加坡是一個(gè)投資天堂，在新加坡投資“機(jī)會(huì)最大、風(fēng)險(xiǎn)最小”。

德國(guó)：前期規(guī)劃、法制化與國(guó)民待遇。德國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資活動(dòng)具有兩個(gè)重要的特點(diǎn)。一是強(qiáng)調(diào)各種政策制度的法制化。二是通過(guò)具有前瞻性的前期規(guī)劃確?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合理性。德國(guó)政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面極具戰(zhàn)略眼光和前瞻性，政府長(zhǎng)期規(guī)劃的周期可長(zhǎng)達(dá)十年。德國(guó)對(duì)外國(guó)資本進(jìn)入本國(guó)各類產(chǎn)業(yè)基本持國(guó)民待遇的態(tài)度，在稅收和投資激勵(lì)方面保持與德國(guó)企業(yè)的同等待遇。德國(guó)的各種經(jīng)濟(jì)和投資促進(jìn)措施均通過(guò)法律形式規(guī)范下來(lái)，雖然沒(méi)有哪部法律法規(guī)專門(mén)針對(duì)外國(guó)資本制定，但由于能夠享受到國(guó)民待遇，外國(guó)投資者非常認(rèn)同這種公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，投資德國(guó)的積極性非常大。在吸引外國(guó)資本進(jìn)入方面，德國(guó)政府通過(guò)投資宣傳機(jī)構(gòu)推進(jìn)海外資本的對(duì)德投資。德國(guó)政府在20世紀(jì)70年代專門(mén)成立了德國(guó)各新州工業(yè)投資公司，負(fù)責(zé)為德國(guó)東部地區(qū)引進(jìn)投資。1998年德國(guó)又成立了科佩爾投資公司，負(fù)責(zé)從整體上宣傳德國(guó)以吸引外資進(jìn)入德國(guó)。

不同類型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外資引入政策

交通運(yùn)輸系統(tǒng)、郵電通訊系統(tǒng)建設(shè)：推進(jìn)債券型外資引入。交通運(yùn)輸建設(shè)的特點(diǎn)是資金需求量巨大，緩解資金壓力是引進(jìn)外資的主要目的。在交通運(yùn)輸建設(shè)方面可以借鑒美國(guó)外資引入經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展債券融資。目前國(guó)內(nèi)發(fā)行帶有“市政債券”性質(zhì)為軌道交通建設(shè)融資的城市首推上海。上海久事公司1999年向全國(guó)發(fā)行了規(guī)模為40億元的上海軌道交通建設(shè)債券。上海久事公司的實(shí)際出資人是上海市政府，其78.5億元注冊(cè)資本來(lái)源于市財(cái)政撥款。上海軌道交通建設(shè)項(xiàng)目得到了上海市政府給予的各種優(yōu)惠，包括資本金撥款、稅收減免、財(cái)政貼息、沿線土地綜合開(kāi)發(fā)和軌道交通票價(jià)調(diào)整等。上海久事公司發(fā)行的企業(yè)債券實(shí)際上以一種“準(zhǔn)市政債券”的形式出現(xiàn)，是上海市政府采取的變通辦法，即設(shè)立隸屬于市政府的投資公司，在公司的平臺(tái)上進(jìn)行發(fā)債和融資的活動(dòng)。這樣的做法突破了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)債的限制。由于發(fā)債機(jī)構(gòu)都是AAA級(jí)企業(yè)，回報(bào)有很大的保證，債券的銷售比較順利。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施和防災(zāi)系統(tǒng)建設(shè)：推進(jìn)“技術(shù)型”外資引入。與城市交通系統(tǒng)不同，在城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)建設(shè)方面，尤其在污水處理和垃圾處理方面，我國(guó)當(dāng)前建設(shè)面臨的主要問(wèn)題不是資金缺口問(wèn)題，而是國(guó)內(nèi)技術(shù)落后，不能適應(yīng)未來(lái)現(xiàn)代城市發(fā)展需要的問(wèn)題。污水排放和垃圾處理技術(shù)關(guān)系到城市居民的生活質(zhì)量，關(guān)系到城市環(huán)境能否可持續(xù)改善，因此，在利用外資時(shí)，獲得先進(jìn)的處理技術(shù)比融資更為重要，技術(shù)引入型利用外資策略顯得尤為重要。在防災(zāi)系統(tǒng)方面，我國(guó)目前的管理水平比較高，但是救災(zāi)設(shè)備技術(shù)水平相對(duì)比較低，其引進(jìn)也應(yīng)該偏重技術(shù)性外資。

供水系統(tǒng)、能源動(dòng)力系統(tǒng)建設(shè)：推進(jìn)“管理型”外資引入。由于自來(lái)水價(jià)格、電力價(jià)格和燃?xì)鈨r(jià)格的高低關(guān)系到每一位城市居民的生活品質(zhì)和生活成本，城市供水和能源動(dòng)力系統(tǒng)的效率高低至關(guān)重要。外資進(jìn)入應(yīng)該側(cè)重于在引資的同時(shí)更多地引入先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和盈利模式，一方面降低居高不下的營(yíng)運(yùn)成本，走出虧損的困境；另一方面也相應(yīng)提高產(chǎn)品服務(wù)品質(zhì)。為了獲取管理水平提升帶來(lái)的收益，政府在城市供水和能源動(dòng)力系統(tǒng)引入外資時(shí)應(yīng)該適當(dāng)?shù)貙?duì)外商直接投資（簡(jiǎn)稱FDI）附加一些要求。例如，進(jìn)入的外資企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有一定的先進(jìn)管理水平和技術(shù)水平；中方高管數(shù)量達(dá)到一定比例。通過(guò)對(duì)FDI本身附加激勵(lì)、約束和要求來(lái)增加FDI的管理知識(shí)的溢出效應(yīng)是一把雙刃劍。這樣的“附加條件”實(shí)際上降低了外商投資的積極性，政府必須在成本（FDI的減少）和收益（知識(shí)轉(zhuǎn)移性增加）之間進(jìn)行權(quán)衡。

結(jié)語(yǔ)

政府的角色定位是決定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率最為關(guān)鍵的要素。外商投資是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，外國(guó)投資者非常重視東道國(guó)的法律背景與融資環(huán)境。清晰的法律體系及其良好的投融資環(huán)境是外資投資最為重要的決策考慮因素?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各種商業(yè)模式在引入外資的過(guò)程中涉及到許多復(fù)雜的法律關(guān)系，例如產(chǎn)權(quán)確認(rèn)及交割問(wèn)題、項(xiàng)目條件談判問(wèn)題、履行及違約的仲裁與處理問(wèn)題、匯率波動(dòng)問(wèn)題、利潤(rùn)匯出問(wèn)題、雙邊課稅問(wèn)題、渠道與擔(dān)保問(wèn)題等。完善的法律體系是這些問(wèn)題能夠得到解決的保證和前提。因此，政府必須逐步完善法律體系及其相應(yīng)的投融資環(huán)境。利用外資的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)上是投資環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)，政府要做到并堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平、公正、公開(kāi)、透明的理念，進(jìn)一步提高外資引導(dǎo)和監(jiān)管水平。

（作者分別為中央民族大學(xué)管理學(xué)院副教授，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際商學(xué)院副教授；本文系北京市社科基金“北京經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸引外資策略研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：05BJDJG163）