聚焦 《預(yù)算法》修訂大討論

趙劍云

編者按：

連乞丐都應(yīng)該關(guān)心《預(yù)算法》，因?yàn)橛闷蛴憗?lái)的錢買東西也在給政府納稅。

耗時(shí)8年，《預(yù)算法》修訂草案二審稿終于公布。一個(gè)月時(shí)間，草案征求意見(jiàn)之多、爭(zhēng)論之激烈，均屬歷史罕見(jiàn)。以下三篇文章，本刊記者將從“國(guó)庫(kù)歸誰(shuí)管”、“授權(quán)立法”和《預(yù)算法》修改的尺度等三個(gè)角度為讀者詳解此次《預(yù)算法》大修的焦點(diǎn)問(wèn)題。

國(guó)庫(kù)歸誰(shuí)管：央行還是財(cái)政部門？

《預(yù)算法》有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，它關(guān)乎所有人的核心利益。有人說(shuō)，連乞丐都應(yīng)該關(guān)心《預(yù)算法》，因?yàn)橛闷蛴憗?lái)的錢買東西也在給政府納稅。

《預(yù)算法》1994年頒布，2004年開始修訂工作。然而，《預(yù)算法修正案（草案一次審議稿）》沒(méi)有公開，起草成員不愿披露。經(jīng)過(guò)8年等待，今年7月6日，《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》（下稱“草案二審稿”）終于公之于眾。

在草案二審稿里，中國(guó)人民銀行“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”的職能被刪除了。幾位長(zhǎng)期跟蹤《預(yù)算法》的專家認(rèn)為，這是《預(yù)算法》修訂開的一個(gè)“倒車”。

“會(huì)計(jì)”和“出納”

“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理。”這是現(xiàn)行《預(yù)算法》第四十八條第二款的規(guī)定。在草案二審稿中，上述條款被刪掉了。

現(xiàn)行《預(yù)算法》里“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督”的規(guī)定，也被修改成了“各級(jí)政府及其財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督”。同時(shí)，草案二審稿里還增加了“國(guó)庫(kù)管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的條款。

這幾處變動(dòng)被解讀為“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”的職能被取消。在公開征求意見(jiàn)階段，這一修改引起了很多專家的質(zhì)疑。

“在目前全國(guó)各種財(cái)政收入高達(dá)十幾萬(wàn)億、財(cái)政存款余額也在數(shù)萬(wàn)億的情況下，如果央行不再經(jīng)理國(guó)庫(kù)，財(cái)政部和各級(jí)財(cái)政部門會(huì)把巨額財(cái)政存款通過(guò)競(jìng)價(jià)（利息）存放在各商業(yè)銀行中，這不僅使納稅人的錢如何存放、如何使用無(wú)法監(jiān)督，造成審計(jì)困難、制衡困難，從而使各級(jí)政府和財(cái)政部門的官員腐敗尋租預(yù)留巨大的空間和可能。各級(jí)財(cái)政部門會(huì)用納稅人的錢，從商業(yè)銀行賺取‘高利息，甚至去拿‘回扣，從而產(chǎn)生巨大的部門利益?！睆?fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)思想與經(jīng)濟(jì)史研究所所長(zhǎng)李維森向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表達(dá)了他的擔(dān)憂，“幾萬(wàn)億的財(cái)政存款余額存在商業(yè)銀行賬戶中，商業(yè)銀行肯定會(huì)通過(guò)貸款把它貸出去，這會(huì)通過(guò)貨幣供給的乘數(shù)效應(yīng)增加廣義貨幣供給，使宏觀貨幣政策不能達(dá)到預(yù)期的目的?！?/p>

“由于種種原因，財(cái)政國(guó)庫(kù)在辦理公款收、支、存，和設(shè)置、管理銀行賬戶方面的差錯(cuò)甚至舞弊的風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)相當(dāng)高?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示。

此外，還有專家指出，“財(cái)政是政府的總會(huì)計(jì)，國(guó)庫(kù)是政府的總出納，會(huì)計(jì)和出納應(yīng)互不兼任”。全國(guó)人大代表、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授葉青向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，會(huì)計(jì)和出納互不兼任，“其實(shí)質(zhì)是國(guó)庫(kù)收支的決策者（財(cái)政）與國(guó)庫(kù)收支決策的執(zhí)行者（央行）要分離，這也是世界通行的做法”。

面對(duì)質(zhì)疑，財(cái)政部財(cái)政科研所副所長(zhǎng)劉尚希以個(gè)人名義在媒體上撰文指出，“會(huì)計(jì)與出納分開，是業(yè)務(wù)流程上的要求，而非主體分設(shè)；而國(guó)庫(kù)管理的責(zé)任主體只能是一個(gè)。從未見(jiàn)到一個(gè)單位的會(huì)計(jì)、出納分設(shè)兩個(gè)部門來(lái)管理，都是集中在財(cái)務(wù)部門。如果由人民銀行來(lái)管理國(guó)庫(kù)，并由人民銀行直接向國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大負(fù)責(zé)，那已經(jīng)不是‘經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，而是成為與財(cái)政并行的國(guó)庫(kù)管理部門，按照責(zé)任主體唯一性要求，那將意味著財(cái)政部必須要并入人民銀行，或成立‘央行財(cái)政部。顯然，這與人民銀行行使中央銀行的職能是相沖突的。如果那樣，人民銀行將是‘耕了別人的地，而荒了自己的田?！?/p>

央行的監(jiān)督就是“拒絕辦理”

中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)劉貴生在接受媒體采訪時(shí)曾表示，“是否賦予國(guó)庫(kù)監(jiān)督權(quán)，是經(jīng)理國(guó)庫(kù)與代理國(guó)庫(kù)的根本區(qū)別所在?！?/p>

據(jù)劉貴生介紹，國(guó)庫(kù)監(jiān)督的主要內(nèi)容包括：對(duì)國(guó)庫(kù)資金收納、劃分、留解、退庫(kù)與支撥及財(cái)政開戶情況的監(jiān)督；對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)辦國(guó)庫(kù)相關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)督。主要涉及收繳資金是否應(yīng)收盡收，劃分留解是否正確無(wú)誤，退庫(kù)辦理是否準(zhǔn)確合規(guī)，庫(kù)款支撥是否及時(shí)有據(jù)，財(cái)政開戶是否手續(xù)齊備，商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)是否盡職盡責(zé)。

劉貴生指出，國(guó)庫(kù)監(jiān)督的基本定位，是國(guó)庫(kù)監(jiān)督不同于人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督。從本質(zhì)上說(shuō)，國(guó)庫(kù)監(jiān)督是為人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及財(cái)政監(jiān)督服務(wù)的，是國(guó)庫(kù)在辦理國(guó)庫(kù)資金收納、劃分、留解、退庫(kù)與支撥過(guò)程中實(shí)施的一種事中監(jiān)督，這種監(jiān)督權(quán)目前主要體現(xiàn)在“拒絕辦理權(quán)”，是在“辦理”過(guò)程中的“拒絕辦理”。

央行在辦理國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)過(guò)程中取得了一定的成績(jī)：堵住大量通過(guò)調(diào)整預(yù)算級(jí)次、預(yù)算科目、分成比例、繳庫(kù)方式等違規(guī)調(diào)庫(kù)、混庫(kù)、截留上級(jí)收入；通過(guò)開具支撥、退庫(kù)、更正憑證甚至虛假憑證違規(guī)撥款、退庫(kù)，為商業(yè)銀行拉存款；控制預(yù)算收支進(jìn)度，制造虛假收支信息以及商業(yè)銀行延壓、占用預(yù)算資金等違規(guī)業(yè)務(wù)，為保障國(guó)庫(kù)資金安全完整、維護(hù)各級(jí)政府正當(dāng)權(quán)益發(fā)揮了不可替代的重要作用。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》聯(lián)系財(cái)政部相關(guān)部門，財(cái)政部方面回應(yīng)表示，財(cái)政部的意見(jiàn)已向全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院充分反映，作為政府部門，財(cái)政部服從國(guó)務(wù)院決定。

央行早就不是“經(jīng)理”了

目前，國(guó)外的絕大多數(shù)國(guó)家均采取委托國(guó)庫(kù)制，即代理制，而非經(jīng)理制?！啊?jīng)理的話，錢該不該付，央行有發(fā)言權(quán)?！币晃徊辉妇呙膶＜蚁颉吨袊?guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹，這是經(jīng)理制和代理制的主要區(qū)別。

劉尚希告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，“‘經(jīng)理制最大的弊端就是責(zé)任主體不統(tǒng)一。誰(shuí)都負(fù)責(zé)，誰(shuí)都不負(fù)責(zé)。”

事實(shí)上，中國(guó)的“央行經(jīng)理制”早已名存實(shí)亡。上述專家介紹說(shuō)，“在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革后，央行應(yīng)當(dāng)做的，僅是對(duì)財(cái)政部門提交的支付憑證填得對(duì)不對(duì)、是否超額度等要素進(jìn)行審核。”“沒(méi)見(jiàn)到支付指令，或者支付指令有假，央行可以拒絕支付。”在這位專家看來(lái)，“央行只對(duì)合規(guī)性做一個(gè)審查，但它不該說(shuō)這個(gè)錢應(yīng)不應(yīng)該付。”

上述專家表示，“從預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)流程看，中國(guó)人民銀行沒(méi)有對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的操作條件與可能，只有當(dāng)財(cái)政資金完成支付后，人民銀行才辦理資金清算，是一種事后行為，人民銀行無(wú)法介入資金支付環(huán)節(jié)，亦無(wú)可能對(duì)每一筆資金進(jìn)行逐筆動(dòng)態(tài)監(jiān)督?！?/p>

對(duì)于財(cái)政資金存放問(wèn)題，上述專家解釋說(shuō)，“取消央行‘經(jīng)理國(guó)庫(kù)后，財(cái)政預(yù)算資金仍然存放在央行國(guó)庫(kù)，這點(diǎn)是不容置疑的，而且也是一直這么執(zhí)行的，與‘經(jīng)理、‘代理無(wú)任何關(guān)系?？赡苡幸恍＜艺J(rèn)為代理后，資金就存在商業(yè)銀行了，這有誤讀?！?/p>

“授權(quán)立法”是不是太多了？

“預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算公開的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?“各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理。”

這些草案二審稿里的規(guī)定，被一些專家稱之為“授權(quán)立法”。

能不能由人大過(guò)一下

記者查閱資料后發(fā)現(xiàn)，授權(quán)立法在現(xiàn)行《預(yù)算法》里也有，算不上什么新情況。只不過(guò)，這次授權(quán)相較之前增加了不少。

中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)法案室原主任俞光遠(yuǎn)向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》指出，這次《預(yù)算法》修改，最大的問(wèn)題就是“授權(quán)立法過(guò)多”。此舉既降低了立法的效率，“也降低了立法的級(jí)次，交給國(guó)務(wù)院立法，那是法規(guī)；交給財(cái)政部立法，那就是規(guī)章了，規(guī)章不屬于法律。這顯然是不合適的，是必須要修改的。有個(gè)別地方非要其他部門立的，必須要規(guī)定一個(gè)范圍。”

與俞光遠(yuǎn)意見(jiàn)相似的還有十多個(gè)跟蹤《預(yù)算法》研究的專家，針對(duì)草案二審稿里“政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的收支范圍，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定，他們建議把“按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行”修改為“由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)提交方案，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審批之后生效執(zhí)行”。

上述專家指出，“確定預(yù)算收支范圍是保障預(yù)算完整性的關(guān)鍵性條款，應(yīng)由人大負(fù)責(zé)?！?/p>

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君曾受邀參加了幾次《預(yù)算法》修訂專家座談會(huì)，并建議，“有關(guān)公款處置的事務(wù)事關(guān)重大，關(guān)系到納稅人的錢包，還得走法定程序，‘由人大過(guò)一下”。

管住預(yù)算外的戶頭

王雍君告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，《預(yù)算法》修訂的中心任務(wù)，就是將《憲法》確立的預(yù)算授權(quán)安排作操作性建構(gòu)。公共財(cái)政管理實(shí)踐中，大量“預(yù)算外資金”、“小金庫(kù)”、“財(cái)政專戶”的存在表明，許多公款的獲取和要求并不在預(yù)算授權(quán)的框架內(nèi)提出，而是在一定程度上被隱藏在立法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)和公民的視線之外。

王雍君建議，除法律另有規(guī)定、經(jīng)人大常委會(huì)特別批準(zhǔn)、央行國(guó)庫(kù)與財(cái)政國(guó)庫(kù)共同授權(quán)外，取消所有財(cái)政專戶，不能以“行政法規(guī)”之名賦予財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)專戶處置公款的權(quán)力。

此外，“政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，和社會(huì)保障基金的‘收支范圍不需經(jīng)人大審查和批準(zhǔn)，年度預(yù)算草案最終表決前不需經(jīng)人大常委會(huì)審查，也沒(méi)有關(guān)于預(yù)算聽證、預(yù)算討論(辯論)、預(yù)算質(zhì)詢、預(yù)算報(bào)告閱讀等程序性設(shè)置?！痹谕跤壕磥?lái)，這都是問(wèn)題。

王雍君還指出，關(guān)于政府間財(cái)政體制（覆蓋稅收劃分、支出劃分、轉(zhuǎn)移支付）的規(guī)定和變更，草案二審稿的相關(guān)表述也顯示，不需經(jīng)人大審查和批準(zhǔn)?！敖o人的感覺(jué)是：法定授權(quán)作為一項(xiàng)根本的治理原則，在草案中沒(méi)有相對(duì)接的支持性條款，在操作性建構(gòu)方面缺失許多環(huán)節(jié)。”

小改、中改、還是大改？

希望修改的步子更大一點(diǎn)

《預(yù)算法》頒布至今，已歷時(shí)18年。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹，18年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的許多方面發(fā)生了重大變化。在公共財(cái)政領(lǐng)域，政府的“財(cái)政身價(jià)”（公共開支規(guī)模）暴漲了40多倍！與此同時(shí)，浪費(fèi)性支出行為、炫耀性“政績(jī)工程”、挪用與濫用公款、利用撥款的權(quán)力謀私、基于私利目的制定與解釋法律法規(guī)間的沖突等現(xiàn)象，逐步浮出水面并呈蔓延之勢(shì)，“國(guó)家利益部門化、部門利益?zhèn)€人化”發(fā)展到前所未有的程度。

與此同時(shí)，《預(yù)算法》也逐漸暴露出一些不完善的地方，如違反預(yù)算制度的處罰性規(guī)定不是很具體、很嚴(yán)格，預(yù)算法缺乏許多新內(nèi)容、新規(guī)定，已經(jīng)滯后于財(cái)稅改革。同時(shí)，預(yù)算本身缺乏科學(xué)、合理的定額和標(biāo)準(zhǔn)，有些預(yù)算還不夠細(xì)化，預(yù)算的公開度、透明度也都不夠。

2009年，時(shí)任全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)工委主任的高強(qiáng)就曾表示，此次修訂《預(yù)算法》重點(diǎn)解決三大問(wèn)題：預(yù)算管理的統(tǒng)一完整性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)格規(guī)范性以及預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅有效性。

此外，外界還希望這次《預(yù)算法》修改的步子邁得更大一點(diǎn)，進(jìn)而“加強(qiáng)人大監(jiān)督”、“管住小金庫(kù)”、“督促政府公布‘三公經(jīng)費(fèi)”、“讓預(yù)算公開更加透明”。

在這樣的大背景下，2004年，全國(guó)人大正式啟動(dòng)了《預(yù)算法》修訂工作。

談不攏

起初，《預(yù)算法》的修訂起草工作由全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委來(lái)牽頭的。中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)法案室原主任俞光遠(yuǎn)向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹，人大有關(guān)部門、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門都參與了這次《預(yù)算法》的修改。其中就包括管收入的財(cái)政部、稅務(wù)總局、海關(guān)，管支出的發(fā)改委等部門。當(dāng)然，也包括央行。

不過(guò)，由于起草小組的意見(jiàn)存在很大的分歧，《預(yù)算法》修訂工作并不順利。

一位知情人士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》透露，修訂工作不順利的原因，主要是央行和財(cái)政部在是否取消“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能”上存在很大的爭(zhēng)論。此外，在“人大在預(yù)算審批的時(shí)候有沒(méi)有權(quán)利提修正案”、“怎么界定預(yù)算調(diào)整”、“國(guó)務(wù)院在預(yù)算上的管理權(quán)限的界定”等問(wèn)題上，爭(zhēng)論也很大。

在爭(zhēng)論的過(guò)程中，《預(yù)算法》修改的牽頭單位也發(fā)生了改變，國(guó)務(wù)院成了最終的牽頭單位。上述知情人士透露，“在財(cái)政部和央行各持己見(jiàn)的情況下，最后國(guó)務(wù)院辦公廳等有關(guān)部門出面協(xié)調(diào)，才達(dá)成了一致意見(jiàn)?！?/p>

大改的可能性不大

在草案二審稿征求意見(jiàn)階段，很多專家都希望對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行大改，進(jìn)而更好地管好政府的“錢袋子”。

但在俞光遠(yuǎn)看來(lái)，“這次修訂《預(yù)算法》在范圍、內(nèi)容和程度上，進(jìn)行大改的可能性不大，而進(jìn)行小改又缺乏實(shí)質(zhì)性意義，因而這次修訂的總體設(shè)想，從范圍、程度和內(nèi)容來(lái)看，只能是以立足于中改或爭(zhēng)取中改為好，對(duì)于一些爭(zhēng)議比較大、修改條件不太成熟的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)放到以后逐步解決。”

俞光遠(yuǎn)指出，“《預(yù)算法》涉及面非常寬廣。不僅涉及國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益分配關(guān)系，而且涉及中央與地方利益分配關(guān)系，還關(guān)系到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)方面，需要修改的范圍很廣、內(nèi)容很多。由于目前一些關(guān)系重大的政治經(jīng)濟(jì)體制尚未改革或確定下來(lái)，中央和地方事權(quán)及財(cái)權(quán)的劃分尚不科學(xué)，中央與地方的分配關(guān)系尚未理順，分稅制預(yù)算體制和轉(zhuǎn)移支付制度尚未規(guī)范化、法制化，要進(jìn)行根本性的《預(yù)算法》大改的條件還不夠成熟?！?/p>

責(zé)編：朱梓燁美編：孫珍蘭