淺議教育管理中的尋租行為

孔汝洋

摘要：權(quán)力所帶來的利益促使人們競相追求租金，教育管理中也存在尋租行為。本文將教育管理中的尋租行為從層次上進(jìn)行分類，對成因加以分析，認(rèn)為教育市場存在尋租問題的主要原因在于制度不完善，同時(shí)，教育資源的供求關(guān)系是尋租行為產(chǎn)生的根本，監(jiān)管是重要的影響因素。最后，從制度設(shè)計(jì)、供求到監(jiān)管的角度，提出了針對性的解決方法，以期減少尋租行為對教育這個(gè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品帶來的危害。

關(guān)鍵詞：教育尋租;制度;供給

租金，是指由制度或權(quán)力所造成的不同層次的人和組織之間的現(xiàn)實(shí)與預(yù)期的利益差距。尋租，就是尋求租金的活動(dòng)，公共選擇理論將其定義為“對既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性的活動(dòng)”。正如定義所示，尋租行為的產(chǎn)生首先要有設(shè)租的制度存在。所有的制度，無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場經(jīng)濟(jì)模式，都是為各種有限的社會(huì)資源能夠得到合理配置而制定的，其目的都是為了達(dá)到社會(huì)資源利用率最大。

一、教育管理中尋租行為的表現(xiàn)

借助布坎南對尋租行為的劃分，教育管理中管理者利用制度、規(guī)定等手段，維護(hù)即得利益或?qū)扔欣孢M(jìn)行再分配的尋租行為，可以劃分為三個(gè)層面。

第一層面的尋租行為是教育管理的權(quán)力主體通過有限準(zhǔn)入的方式設(shè)租，產(chǎn)生租金并獲取租金的活動(dòng)。該層面的設(shè)租行為主要借助教育管理者設(shè)立的準(zhǔn)入制度、審批制度等形式來完成。管理者設(shè)立這些制度的初衷是想籍此來甄選教育事業(yè)經(jīng)營的參與者，汰劣存優(yōu)，提高入場者的整體水平，但有限準(zhǔn)入的管制無形中卻為租的設(shè)立打下了基礎(chǔ)。

第二層面的尋租活動(dòng)，是指由于第一層面的尋租活動(dòng)給管理者帶來了好處，從而吸引人們耗費(fèi)精力和錢財(cái)去爭奪教育管理權(quán)的活動(dòng)。這種尋租活動(dòng)在高校中管理人員與教學(xué)人員的數(shù)量比上表現(xiàn)明顯。國際上比較認(rèn)同的合理高校人員構(gòu)成是較少的管理人員和較充足的教學(xué)人員，這樣才能保證足夠的教學(xué)力量去體現(xiàn)學(xué)校教育的天職。我國的情況卻不容樂觀，早在上世紀(jì)末馬雷曾作過比較研究，發(fā)現(xiàn)中國高校該項(xiàng)比為1：2.25，而高等教育較為發(fā)達(dá)的美國高校的為1：4.41，相差1.96倍。作為當(dāng)今中國一流高校的清華大學(xué)，其行政管理人員為886人，教學(xué)教師為2020人，比例達(dá)1：2.28。可見中國高校中這種尋租現(xiàn)象存在已久，并且在近十年的發(fā)展中沒有得到徹底的改善。

第三層面是指管理者采取措施將暗租變?yōu)槊髯獾膶ぷ饣顒?dòng)，通過合法手段賺取租金。教育管理者的明租收入主要來自對學(xué)生征收的費(fèi)用，而學(xué)生、學(xué)校只是完成校方或上級管理部門的規(guī)定，于是各種各樣的亂收費(fèi)就成為該層面尋租活動(dòng)的典型。

二、教育管理中尋租行為的分析

縱觀教育管理中尋租行為的表現(xiàn)，其原因大致可歸結(jié)于以下三個(gè)方面：

1.制度不完善是造成尋租行為的主要因素

(1)制度缺陷或政策空間在無意或有意中設(shè)立租金。由于教育市場上市場失靈的存在，需要權(quán)利主體利用其權(quán)威性來設(shè)置規(guī)章制度。但“有限理性”的存在，決定了不可能產(chǎn)生完美無缺的制度。于是在制度制定過程中，各種利益集團(tuán)之間相互博弈，最終產(chǎn)生的制度也只是一種折中、調(diào)和的結(jié)果，很難會(huì)是最優(yōu)化的安排。不完善的制度導(dǎo)致各利益集團(tuán)競相利用這些缺陷或空間去尋求租金收益，前文提到的1.4億四級考試費(fèi)就是鉆現(xiàn)有制度漏洞的典型例子。

(2)改革的緩慢提供了穩(wěn)定的尋租環(huán)境。目前我國的教育政策、制度的改革往往是試點(diǎn)后推廣，雙軌制改革并行的改革。該過程存在著較長的過渡時(shí)期，使設(shè)租方不會(huì)擔(dān)心自己的利益會(huì)立刻消失。這就使尋租活動(dòng)的成本和收益呈現(xiàn)出相對的穩(wěn)定性，也就成為了教育管理崗位搶手的原因。

(3)集中的教育管理體制使管理者手中掌握大量的教育資源，必然成為各類尋租主體尋租的對象。一旦給付的租金合適，獲得了管理者的認(rèn)可，就意味著可以擁有管理者分配的教育資源，且不會(huì)再有競爭壓力。既然有這樣一塊租的存在，能夠獲得巨大的特權(quán)和優(yōu)惠那么花費(fèi)努力獲取尋租收益亦是值得的。

2.供求不平衡是造成尋租行為的根本因素

租金的存在，說到底還是教育資源的總量不足造成的。教育投資額占GDP總量4%的目標(biāo)久久不能實(shí)現(xiàn)，就說明了現(xiàn)有的教育資源供給不足。倘若有充足的教育資源，學(xué)校、學(xué)生能夠有更多的、無差異的或差異很小的教育選擇，那么即使教育管理者設(shè)立了租金，作為理性的參與者是不會(huì)花費(fèi)高昂的成本去參與尋租的，尋租的市場也會(huì)逐漸消亡。

而現(xiàn)在的實(shí)際情況卻是供給總量嚴(yán)重不足的情況下，甚至出現(xiàn)了有給不供的現(xiàn)象。這就牽涉到了另一個(gè)方面的問題：供給意愿。當(dāng)管理者擁有一定的供給能力時(shí)，為了獲取更高的收益，他會(huì)暫時(shí)壓抑自己的供給意愿，人為地造高人們對他手中這份教育資源的需求，推動(dòng)價(jià)格的上漲和額外設(shè)立費(fèi)用的合理化。

在三個(gè)層面的尋租行為上，一旦管理者人為限制或人為制造出差別政策、創(chuàng)造了制造出來的稀缺，無論是被動(dòng)還是主動(dòng)的，供求不均造成的租金就可能同時(shí)在這三個(gè)層面產(chǎn)生，從而影響整個(gè)教育事業(yè)的合理健康發(fā)展。

3.監(jiān)管、處罰不力是造成尋租行為的重要因素

制度設(shè)計(jì)的初衷都是完美的、理想化的，可在執(zhí)行的過程中往往會(huì)出現(xiàn)偏差，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了原來的軌道，而當(dāng)約束、監(jiān)管制度執(zhí)行效果的公眾、參與者、主管機(jī)關(guān)無法監(jiān)管或視而不見時(shí)，這個(gè)制度也就形同虛設(shè)了。鑒于本身對相關(guān)信息的獲取能力和職權(quán)范圍，公眾不可能僅憑被監(jiān)管者所提供的部分公開資料進(jìn)行監(jiān)管，因?yàn)檫@樣很可能受被監(jiān)督者蒙騙和操縱，所以公眾對教育管理中的尋租行為監(jiān)管往往是有心無力。而參與者（如學(xué)生、家長、一定情況下的校方）受制于管理者的權(quán)威和己方的既得利益，往往不愿主動(dòng)檢舉或舉報(bào)。作為監(jiān)管主力的主管部門，多與被監(jiān)管者處同一系統(tǒng)，監(jiān)管意愿不強(qiáng)烈，甚至監(jiān)管方本身也參與尋租活動(dòng)當(dāng)中，如果不是事情極其嚴(yán)重，主管部門也不會(huì)“節(jié)外生枝”，自找麻煩。

三、治理教育管理中尋租行為的對策

針對教育管理中尋租行為的具體情況，若想有效地抑制，應(yīng)主要從以下幾方面著手。

1.關(guān)鍵措施：加強(qiáng)制度建設(shè)，設(shè)計(jì)完善制度

如果說教育管理中尋租行為的存在是不合理的，需要予以取消，那么就要從根本上去取消設(shè)租的條件，不僅僅是取消一種審批權(quán)或一項(xiàng)不合理收費(fèi)，而是革除這種行為所體現(xiàn)的不正常的制度。新制度形成必須論證合理的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)最廣大人民的利益，保證能夠有效調(diào)控市場資源，從而實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)宏觀管理、保證教育質(zhì)量、維護(hù)人才培養(yǎng)活動(dòng)健康發(fā)展的目標(biāo)。

具體的制度設(shè)計(jì)上，首要任務(wù)就是加快教育法制建設(shè)，完善與創(chuàng)新教育管理制度；明晰產(chǎn)權(quán)制度，避免資源的過度大量集中，在資源的分配中實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)相當(dāng)；引進(jìn)市場機(jī)制，加快招生制度創(chuàng)新，營造公平市場；建立以教授委員會(huì)為主體、以學(xué)術(shù)管理學(xué)術(shù)的理念和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自治，制止學(xué)術(shù)腐?。徊捎蒙鐣?huì)化、專家化和不固定化手段，創(chuàng)新人事聘用制度；實(shí)行校務(wù)公開，增強(qiáng)辦事透明度和回避制度，接受大眾監(jiān)管；針對難以避免尋租或已經(jīng)出現(xiàn)尋租的活動(dòng)，要建立妥善的處理機(jī)制，盡量通過市場化的手段，將租金收歸國有，避免流入個(gè)人手中。

2.根本措施：增加教育資源供給，保持供求平衡

在切實(shí)加大對高等教育的投入、實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的同時(shí)，政府應(yīng)繼續(xù)成為教育資源的主要供給主體，保證教育資源能夠滿足人民日益增長的文化需要，幫助實(shí)現(xiàn)公民的受教育權(quán)。從學(xué)校的角度講，應(yīng)注意不應(yīng)壟斷教育供給，應(yīng)給于民辦、私立學(xué)校更多的發(fā)展空間，形成合理的自由競爭，避免擠占過多的教育市場。最終能夠形成公辦、民辦共贏，公立、私立齊飛的良好局面。借助對教育資源供給渠道的完善，增加有效、可選、多樣的供給教育資源，形成良好的買方市場。與此同時(shí)，適當(dāng)抑制過度教育，進(jìn)行合理的就業(yè)及成才價(jià)值觀的宣傳，對學(xué)生和家長進(jìn)行降低當(dāng)前我國過熱的教育需求。同理，在其他的尋租活動(dòng)中，有意識保證教育供求在結(jié)構(gòu)和數(shù)量上的均衡，減少教育管理中尋租行為形成的條件，降低尋租者的尋租動(dòng)機(jī)。

3.保障措施：加強(qiáng)監(jiān)管處理力度，提高尋租風(fēng)險(xiǎn)

解決監(jiān)管的問題，關(guān)鍵在于主管部門的作用發(fā)揮。對主管部門實(shí)行在相似崗位上的定期輪換制度，使之不會(huì)礙于雙方的關(guān)聯(lián)關(guān)系而不敢履行自己的職責(zé)。同時(shí)，建立管理者的收入與財(cái)產(chǎn)個(gè)人檔案，實(shí)行相關(guān)重要信息定期公示的制度，加強(qiáng)教育管理者管理行為的透明度。應(yīng)注意到的是，公眾輿論的力量是巨大的，是對不完善制度的必要補(bǔ)充。因此在健全完善制度的同時(shí)，要加強(qiáng)新聞輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮公眾輿論的積極作用，形成對教育管理者的有效監(jiān)督。此外，加大對尋租者的行政、民事、刑事責(zé)任的處理處罰力度，提高尋租者的尋租風(fēng)險(xiǎn)，使之權(quán)衡利弊后，會(huì)放棄尋租行為。另外，可以充分發(fā)揮外部監(jiān)督，尤其是外部審計(jì)的作用。加強(qiáng)對教育管理者的審計(jì)，通過縱向和橫向的比較分析來確定教育管理者的工作收益合理性，一旦發(fā)現(xiàn)尋租現(xiàn)象，通過行政、法律手段加以嚴(yán)懲，從而有力地遏制尋租行為產(chǎn)生。

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