省以下財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與地方政府規(guī)模

寧家耀 吳明

摘要：中國的省以下分權(quán)改革由地方政府參照中央與省的制度安排自行調(diào)整，省內(nèi)財(cái)政體制的安排存在較大差異。文章利用中國的縣級面板數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)了省以下財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模的關(guān)系，結(jié)果表明，“雙重援助依賴”的地方財(cái)政制度顯著擴(kuò)張了地方政府規(guī)模，其原因主要在于地方官員的“橫財(cái)效應(yīng)”機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付存在的嚴(yán)重“粘蠅紙效應(yīng)”。因此，想要約束政府規(guī)模的膨脹，一個有效的方式便是通過制度安排消除省內(nèi)地方政府的“雙重援助依賴”格局，通過縣級政府競爭提高地方政府運(yùn)營效率。

關(guān)鍵詞：省以下財(cái)政分權(quán)；轉(zhuǎn)移支付；地方政府規(guī)模

中圖分類號： F810.7［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ 文章編號： 1673-0461（2012）04-0066-04

一、引言

對財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模之間關(guān)系的研究始于Brernan和Buchanan（1980）。他們認(rèn)為政府是追求自身收益最大化的“利維坦”組織，財(cái)政分權(quán)使得地方政府展開稅收收入競爭。在利維坦假說下，財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模負(fù)相關(guān)，財(cái)政分權(quán)引起的地方政府間非合作競爭抑制了政府規(guī)模的擴(kuò)張。

國內(nèi)外學(xué)者對利維坦假說下的財(cái)政分權(quán)與政府規(guī)模關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。Oates（1985）對43個國家和美國48個州的兩個橫截面數(shù)據(jù)進(jìn)行了檢驗(yàn)，研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)與政府規(guī)模不相關(guān)。Ehdaie（1994）建立了30個國家的截面樣本，Joulfaian和Marlow（1990）構(gòu)建了美國地方、州和聯(lián)邦政府的截面數(shù)據(jù)，他們發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)降低了地方政府規(guī)模，與利維坦假說的預(yù)期一致。Jin和Zou（2002）檢驗(yàn)了32個國家的面板數(shù)據(jù), 結(jié)果發(fā)現(xiàn)地方政府規(guī)模隨著財(cái)政分權(quán)的增加而擴(kuò)張，財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模顯著正相關(guān)。

部分學(xué)者檢驗(yàn)了利維坦假說在中國的實(shí)用性。胡書東（2001）分別構(gòu)建了中國的時間序列數(shù)據(jù)和省際面板數(shù)據(jù)進(jìn)行了研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，中國的財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模顯著正相關(guān)。孫群力（2008）、孫琳和潘春陽（2009）等也實(shí)證檢驗(yàn)了中國的省際面板數(shù)據(jù)，研究結(jié)果支持中國財(cái)政分權(quán)并未能遏制政府規(guī)模擴(kuò)張的論點(diǎn)。

二、利維坦假說在中國

利維坦假說下的財(cái)政分權(quán)和地方政府規(guī)模之間的關(guān)系主要基于兩個重要機(jī)制：一是“用手投票”，財(cái)政分權(quán)拉近了地方政府與選民的距離，提高了轄區(qū)居民的政治參與度，選民通過用手投票機(jī)制能夠直接約束地方政府規(guī)模的擴(kuò)張；二是“用腳投票”，利維坦式的地方政府會為了最大化地方政府收入展開稅收競爭，面對選民在地區(qū)間的自由遷移，地方政府會競相削減稅率，提高政府支出效率，從而抑制了政府規(guī)模的膨脹。但是, 上述作用機(jī)制在中國的適用性存在一定的差異。

首先，用手投票機(jī)制依賴于地方民主選舉制度。目前中國地方政府屬于“向上負(fù)責(zé)”的治理模式，地方官員由上級政府任命難以產(chǎn)生“向下負(fù)責(zé)”的政治激勵（張軍，2007）。地方選舉制度的缺失使得用手投票機(jī)制對地方政府規(guī)模的約束作用十分有限。其次，用腳投票機(jī)制依賴于稅基和選民在轄區(qū)間的自由流動。由于戶籍制度等政策的限制，居民在地區(qū)間的自由遷移難以成為現(xiàn)實(shí)。目前中國人口的流動主要目的在于追求個體經(jīng)濟(jì)利益的最大化，不是對地方政府稅收以及公共品提供的反應(yīng)，對于約束地方政府規(guī)模的效果極小。

另一方面，在中國，地方政府行為主要對資本等流動稅基的反應(yīng)敏感。以GDP為導(dǎo)向的考核制度以及地方政府間的“標(biāo)尺競爭”使得地方政府為吸引資本投資進(jìn)行積極的競爭。但是，分權(quán)之后，省級政府為了地區(qū)利益往往對經(jīng)濟(jì)活動設(shè)置省級流動限制，這種經(jīng)濟(jì)管制又降低了省級政府之間的競爭，所謂的經(jīng)濟(jì)增長“俱樂部效應(yīng)”就是對此現(xiàn)象的較好詮釋。而在省轄區(qū)內(nèi)部，經(jīng)濟(jì)活動可以在縣際之間自由流動，從而縣際政府競爭效應(yīng)將發(fā)揮作用（寧家耀和李軍，2012）。因此，資本在省際間和省內(nèi)的流動性差異使得稅基的用腳投票機(jī)制對地方政府規(guī)模的約束效果難以確定。

中國的財(cái)政分權(quán)改革主要發(fā)生在中央與各省關(guān)系層面，省以下分權(quán)改革由地方政府參照“中央—省”的制度安排自行調(diào)整。本文認(rèn)為，由于省以下財(cái)政體制的安排存在較大差異，省內(nèi)財(cái)政分權(quán)對地方政府規(guī)模影響在不同的財(cái)政制度安排下會產(chǎn)生一定差異。本文試圖利用中國的縣級面板數(shù)據(jù)對此進(jìn)行研究。

三、實(shí)證分析

1. 模型設(shè)定與變量選擇

參考Oates(1985)、Joulfaian和Marlow(1990)的分析框架，本文建立如下回歸模型：

GOVSIZEit=α+βFDit+φTRANSF1it+ψTRANSF2it

+γCONTROLit+ρi+φt+εit

其中，GOVSIZE為縣級政府規(guī)模。本文從支出的角度衡量政府規(guī)模，前述實(shí)證文獻(xiàn)一般都使用地方政府財(cái)政支出占該地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的比例來衡量，本文使用地方預(yù)算內(nèi)加預(yù)算外財(cái)政支出占當(dāng)?shù)谿DP的比例來衡量，這一指標(biāo)較好地體現(xiàn)了地方政府實(shí)際控制的經(jīng)濟(jì)資源。另外，本文還考慮政府支出結(jié)構(gòu)，我們用基本建設(shè)支出占當(dāng)?shù)谿DP 的比例來衡量基本建設(shè)規(guī)模（CONSTR），用科教文衛(wèi)支出占當(dāng)?shù)谿DP的比例來衡量公共服務(wù)規(guī)模（PUBSER），用行政管理費(fèi)用支出占當(dāng)?shù)谿DP的比例衡量政府自身消費(fèi)規(guī)模（GOVCON）。

FD表示省內(nèi)財(cái)政分權(quán)，財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的構(gòu)造存在一定的爭議，基于張晏和龔六堂（2005）等學(xué)者的研究，本文采用人均化之后的預(yù)算內(nèi)本級政府財(cái)政支出指標(biāo),該指標(biāo)較好地刻畫了實(shí)際分權(quán)程度。不同的財(cái)政制度安排，尤其是轉(zhuǎn)移支付體制，對省內(nèi)政府間關(guān)系的影響顯著（寧家耀和李軍，2012），因此，本文考慮兩個轉(zhuǎn)移支付變量，一是省對縣的轉(zhuǎn)移支付（TRANSF1）：用縣級政府獲得的轉(zhuǎn)移支付占其總收入的比例表示。二是中央政府對省的轉(zhuǎn)移支付（TRANSF2）：用省級政府獲得的轉(zhuǎn)移支付占其總收入的比例表示。

為了避免由于遺漏變量導(dǎo)致參數(shù)估計(jì)偏差，本文還考慮了一些控制變量。根據(jù)“瓦格納法則”，本文考慮了人均縣級生產(chǎn)總值（GDPPER）和城市化水平（URBE）（城鎮(zhèn)人口占比）；同時為了捕捉人口構(gòu)成異質(zhì)性，本文使用了各縣少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘谋戎兀∕IN）。

本文使用的是全國縣級面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主要來源于全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料。該數(shù)據(jù)集涵蓋了全國31個省、自治區(qū)和直轄市2,300多個縣、縣級市和市轄區(qū)1993年~2007年間的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。但該數(shù)據(jù)集缺少1997年以前的GDP數(shù)據(jù), 因此我們選取的樣本期為1997年~2007年間。由于數(shù)據(jù)問題，我們沒有考慮西藏自治區(qū)的情況。鑒于市轄區(qū)與縣和縣級市的可比性較差，因此我們沒有考慮市轄區(qū)。此外，在樣本期內(nèi)，我國縣級地方政府的行政區(qū)劃發(fā)生了較大變化。為此，我們以2005年行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)剔除那些業(yè)已變更為市轄區(qū)的縣和縣級市，并依據(jù)各地區(qū)行政區(qū)劃沿革資料，對各個縣和縣級市的行政隸屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。同時，我們還依據(jù)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒和各省統(tǒng)計(jì)年鑒補(bǔ)充了轄區(qū)面積、人口和鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量等數(shù)據(jù)。最終，我們使用的是全國30個省、自治區(qū)和直轄市1,361個縣和縣級市1997年~2007年間的平衡面板數(shù)據(jù)。

2. 檢驗(yàn)結(jié)果

對比OLS和固定效應(yīng)可以看出，OLS估算是有偏和非一致的。 當(dāng)我們控制了個體和時間固定效應(yīng)后，估算結(jié)果出現(xiàn)了較大變化。不過，個體和時間固定效應(yīng)的引入并不能完全解決內(nèi)生性問題。原因在于，樣本期內(nèi)一些地區(qū)異質(zhì)性因素也會發(fā)生明顯改變，因此固定效應(yīng)模型的估算結(jié)果會因遺漏變量問題而存在著明顯偏差。為此，我們采用工具變量法進(jìn)一步校正內(nèi)生性問題。表1別給出了2SLS和HAC-GMM估算結(jié)果。在這兩個模型中，我們將GDPPER和URBN設(shè)為內(nèi)生變量，并進(jìn)行了Cluster校正。由Hansen過度識別檢驗(yàn)可知，2SLS和HAC-GMM模型構(gòu)造的工具變量總體上是有效的。

由表1的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)：第一，省以下財(cái)政分權(quán)在整體上增加了地方政府規(guī)模。結(jié)合人均GDP和城市化水平變量的回歸結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)，隨著中國地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府規(guī)模顯示出擴(kuò)張的趨勢。進(jìn)一步地，給定地方政府運(yùn)營效率（事實(shí)上，許多現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)地方政府效率出現(xiàn)下降的趨勢），中國的地方政府參與了較多經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)務(wù)。這一點(diǎn)將在下文表2的回歸結(jié)果中具體說明。第二，省以下轉(zhuǎn)移支付比例的提高與地方政府規(guī)模正相關(guān)，同時，中央對省的轉(zhuǎn)移支付也與地方政府規(guī)模顯著正相關(guān)。結(jié)合MIN的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，這種“雙重援助依賴”對地方政府規(guī)模的影響應(yīng)當(dāng)引起重視。

為了進(jìn)一步分析省內(nèi)財(cái)政分權(quán)對地方政府規(guī)模的影響，下面考察地方政府支出項(xiàng)目對財(cái)政分權(quán)的反應(yīng)。我們用基本建設(shè)規(guī)模(CONSTR)、公共服務(wù)規(guī)模(PUBSER)和地方政府自身消費(fèi)規(guī)模(GOVCON)作為被解釋變量進(jìn)行回歸檢驗(yàn)，結(jié)果見表2。

表2的統(tǒng)計(jì)結(jié)果更進(jìn)一步確認(rèn)了表1的結(jié)論。首先，基本建設(shè)規(guī)模、公共服務(wù)規(guī)模和地方政府自身消費(fèi)規(guī)模均與地方政府分權(quán)顯著正相關(guān)。中國的地方財(cái)政分權(quán)對地方政府產(chǎn)生發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)激勵使得地方政府往往通過擴(kuò)張財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的動機(jī)，為籌集足額資金以支持財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)張，地方政府規(guī)模便呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢。另一方面，地方政府公共服務(wù)責(zé)任的增加也是政府規(guī)模提高的重要原因。其次，“雙重援助依賴”的地方財(cái)政制度與省內(nèi)分權(quán)顯著正相關(guān)。政府收入來源和結(jié)構(gòu)與分權(quán)程度緊密相關(guān)。自身收入嚴(yán)重不足的地方政府是轉(zhuǎn)移支付的主要受益者，地方官員在“橫財(cái)效應(yīng)”（windfall effect）的作用之下偏愛花光所有外部收入。另外，由于外部收入不是直接來自轄區(qū)選民，因此，地方官員在配置外部資金時也較少會考慮轄區(qū)選民的偏好。這點(diǎn)也可以用“來源地原則”（derivation principle）說明，來源地原則建議上級政府應(yīng)當(dāng)讓地方政府分享當(dāng)?shù)囟愂帐杖?，目的是激勵地方官員的稅收努力和擴(kuò)大稅基；顯然，政府間轉(zhuǎn)移支付更多的是“公共池”（common pool）問題，不適合來源地原則（Boadway and Shah，2009）。同時，轉(zhuǎn)移支付還可能存在嚴(yán)重的“粘蠅紙效應(yīng)”，即使地方政府追求經(jīng)濟(jì)效率，對政府間轉(zhuǎn)移支付的邊際支出傾向也高于自有收入（Knight，2002等）。

四、結(jié)論

利維坦假說下的省內(nèi)財(cái)政分權(quán)和地方政府規(guī)模之間的關(guān)系主要基于 “用手投票”和“用腳投票”機(jī)制。本文的分析表明，上述兩個重要機(jī)制在中國的實(shí)用性受到較大局限，在中國，地方政府行為主要對資本等流動稅基的反應(yīng)敏感。以GDP為導(dǎo)向的考核制度以及地方政府間的“標(biāo)尺競爭”使得地方政府為吸引資本投資進(jìn)行積極的競爭。但是，分權(quán)之后，省級政府為了地區(qū)利益往往對經(jīng)濟(jì)活動設(shè)置省級流動限制，這種經(jīng)濟(jì)管制又降低了省級政府之間的競爭，而在省轄區(qū)內(nèi)部，經(jīng)濟(jì)活動可以在縣際之間自由流動，縣際政府競爭效應(yīng)將發(fā)揮作用。因此，資本在省際間和省內(nèi)的流動性差異使得稅基的用腳投票機(jī)制對地方政府規(guī)模的約束效果難以確定。

本文的實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，中國的省內(nèi)財(cái)政分權(quán)顯著提高了地方政府規(guī)模，“利維坦假說”在中國并不成立。財(cái)政分權(quán)改革在中國主要發(fā)生在中央與各省關(guān)系層面，省以下分權(quán)改革由地方政府參照“中央—省”的制度安排自行調(diào)整，省內(nèi)財(cái)政體制的安排存在較大差異。具體地，“雙重援助依賴”的地方財(cái)政制度顯著擴(kuò)張了地方政府規(guī)模，其原因主要在于，地方官員在“橫財(cái)效應(yīng)”的作用之下偏愛花光所有外部收入，同時，在“雙重援助依賴”地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付存在的“粘蠅紙效應(yīng)”更加嚴(yán)重，即使地方政府追求經(jīng)濟(jì)效率，對政府間轉(zhuǎn)移支付的邊際支出傾向也顯著高于自有收入。因此，想要約束政府規(guī)模的膨脹，一個有效的方式便是通過制度安排消除省內(nèi)地方政府的“雙重援助依賴”格局，通過縣級政府競爭提高地方政府運(yùn)營效率。

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