政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場配置:農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)的理想模式

張良

摘要：農(nóng)村公共文化服務(wù)體系是為滿足農(nóng)民基本文化需求、保障農(nóng)民基本文化權(quán)利，由政府主導(dǎo)、社會(huì)和市場參與而形成的農(nóng)村公共文化服務(wù)投資融資體系、供給體系、績效評(píng)估體系等方面的總稱。農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)歷了由新中國成立初期的“意識(shí)形態(tài)灌輸模式”到改革開放后“部門供給模式”的變遷，而這兩種模式現(xiàn)在都已經(jīng)無法滿足農(nóng)民的文化需要。政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場配置的“多元參與合作模式”成為現(xiàn)階段農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)的理想模式。其中，政府是農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的核心，問題關(guān)鍵在于正確處理好政府與市場企業(yè)、社會(huì)民間組織、文化事業(yè)單位之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共文化服務(wù)體系；意識(shí)形態(tài)灌輸模式；部門供給模式；多元參與合作模式

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：１００３－１５０２（２０12）０4－００25－06

近幾年來，國家日益重視公共文化服務(wù)體系建設(shè)，黨中央、國務(wù)院采取了一系列政策措施推動(dòng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)程，構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系。農(nóng)村公共文化服務(wù)體系作為整個(gè)公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，在保障農(nóng)民基本文化權(quán)益、滿足農(nóng)民基本文化需求方面發(fā)揮著重要作用，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、增強(qiáng)政權(quán)合法性認(rèn)同亦有不可替代之功能。農(nóng)村公共文化服務(wù)體系除了具有公共文化服務(wù)體系的一般特征之外，還具有自己的特殊性和個(gè)性，因此專門探討農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)很有必要。

一、農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的內(nèi)涵與構(gòu)成

農(nóng)村公共文化服務(wù)體系是一個(gè)內(nèi)涵十分豐富的概念，不同學(xué)者對(duì)其定義也有所不同。在對(duì)其闡釋之前，筆者先對(duì)農(nóng)村公共文化服務(wù)的內(nèi)涵與特征做一個(gè)具體介紹。

（一）農(nóng)村公共文化服務(wù)的內(nèi)涵及其特征

農(nóng)村公共文化服務(wù)屬于公共產(chǎn)品種類之一。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)公共產(chǎn)品的定義和分析，界定農(nóng)村公共文化服務(wù)有兩個(gè)衡量指標(biāo)，即文化產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，正是因?yàn)榫哂羞@兩個(gè)特性，農(nóng)村公共文化服務(wù)因“無利可圖”而難以由市場和社會(huì)穩(wěn)定、持續(xù)提供，政府因此而成為農(nóng)村公共文化服務(wù)的責(zé)任主體。在此我們所指的公共文化服務(wù)是指那些基本的、純粹的、狹義的公共文化服務(wù)、產(chǎn)品（譬如村莊圖書室、老年人活動(dòng)中心、影戲下鄉(xiāng)、文化廣場、健身器材、閱報(bào)欄等等），是應(yīng)該由國家和地方政府財(cái)政承擔(dān)的文化服務(wù)，而那些以營利為目的的經(jīng)營性的文化產(chǎn)品，諸如市場上銷售的音像制品、書籍以及營利性的戲劇演出，不屬于公共文化服務(wù)之列。

為了進(jìn)一步清晰地界定農(nóng)村公共文化服務(wù)的內(nèi)涵，可將其特征歸納為以下幾點(diǎn)：一是公共性，即政府提供的農(nóng)村公共文化服務(wù)和產(chǎn)品應(yīng)該為每一個(gè)農(nóng)民所普遍享有；二是均等性，即農(nóng)村公共文化服務(wù)應(yīng)該不分農(nóng)民個(gè)人身份、地位、職位區(qū)別而無差別地、平等地分配和占有；三是公益性，即政府為農(nóng)民提供公共文化服務(wù)和產(chǎn)品，不是以營利為目的，不是追求經(jīng)濟(jì)效益，而是為了滿足農(nóng)民的文化需要、保障農(nóng)民文化權(quán)利，增加社會(huì)效益；四是基本性，即政府所提供的公共文化服務(wù)和產(chǎn)品都是農(nóng)民生產(chǎn)生活中最為基本的文化需要，是保障農(nóng)民基本文化權(quán)利的必然要求，那些享受性、奢侈性的文化產(chǎn)品不應(yīng)列入公共文化服務(wù)，這是基于國家財(cái)政和農(nóng)民數(shù)量的現(xiàn)實(shí)考量。

（二）農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的內(nèi)涵與構(gòu)成

在分析農(nóng)村公共文化服務(wù)內(nèi)涵與特征的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，農(nóng)村公共文化服務(wù)體系是為滿足農(nóng)民基本文化需求、保障農(nóng)民基本文化權(quán)利，由政府主導(dǎo)、社會(huì)和市場參與而形成的農(nóng)村公共文化服務(wù)投資融資體系、供給體系、績效評(píng)估體系等方面的總稱。

投資融資體系是農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)與運(yùn)行的物質(zhì)條件和財(cái)政基礎(chǔ)。首先，國家和地方政府應(yīng)該是農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的主要投資主體，并應(yīng)該將農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)而納入國家和地方政府的財(cái)政預(yù)算，確保各級(jí)政府每年投入增幅不低于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅，并通過建立文化發(fā)展專項(xiàng)資金、制定專項(xiàng)資金管理辦法，以形成公共文化建設(shè)的穩(wěn)定投入增長機(jī)制。其次，積極鼓勵(lì)社會(huì)公益性捐助、社會(huì)力量投資公共文化建設(shè)，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元投資融資機(jī)制。國家應(yīng)及時(shí)修訂出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)公共文化捐助、社會(huì)力量投資公共文化建設(shè)的政策法規(guī)，抓緊落實(shí)社會(huì)力量公益性捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠及相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)政策。其三，建立公共文化投資評(píng)估機(jī)制。文化管理部門應(yīng)該改變過去那種“只管投資，不管收益”的投資管理方式，增強(qiáng)“成本—效益”觀念，建立預(yù)算—投資—產(chǎn)出—評(píng)估一系列的投資運(yùn)行評(píng)估機(jī)制。

供給體系是農(nóng)村公共文化服務(wù)體系運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)，是國家和政府保障農(nóng)民文化權(quán)益、滿足其文化需要的重要一環(huán)。政府是負(fù)責(zé)規(guī)劃管理農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的主導(dǎo)者和第一責(zé)任者，但這并不意味著政府是公共文化服務(wù)的直接生產(chǎn)者和提供者，社會(huì)和市場都可以參與到公共文化服務(wù)的供給體系中來。首先，欲生產(chǎn)、提供高質(zhì)量、高效率的農(nóng)村公共文化服務(wù)就必須擁有專業(yè)化、技術(shù)化的公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)供給組織，因此，國家和地方政府應(yīng)該通過財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠政策扶持一批公益性文化生產(chǎn)供給組織，并做好公益性文化組織進(jìn)入生產(chǎn)供給的資質(zhì)認(rèn)定、程序?qū)彶?。其次，既要運(yùn)用市場機(jī)制培育一批優(yōu)秀的公共文化服務(wù)的生產(chǎn)供給者，并按照資質(zhì)認(rèn)定、項(xiàng)目委托、招標(biāo)采購以市場機(jī)制提高公共文化服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給效率，但又不能完全按照市場法則，國家和地方政府應(yīng)該對(duì)符合資質(zhì)認(rèn)定的生產(chǎn)供給組織給予財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠，以保障其為農(nóng)民提供文化服務(wù)產(chǎn)品的公益性。

績效評(píng)估體系，旨在加強(qiáng)內(nèi)部運(yùn)行控制和外部監(jiān)督，并將評(píng)估結(jié)果作為評(píng)價(jià)公共文化服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量、政府公共文化服務(wù)績效的重要指標(biāo)，以此促進(jìn)公共文化產(chǎn)品質(zhì)量和效率的提高。績效評(píng)估體系一般包括三個(gè)子評(píng)價(jià)體系：一是以農(nóng)民對(duì)公共文化服務(wù)的滿意程度為主要內(nèi)容的評(píng)價(jià)體系；二是以政府對(duì)農(nóng)村公共文化生產(chǎn)供給組織績效考核為主要內(nèi)容的評(píng)價(jià)體系；三是將評(píng)估與監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，建立包括黨委政府、社會(huì)服務(wù)對(duì)象、新聞媒體、“第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)”等多元參與的監(jiān)督評(píng)估體系。通過這三個(gè)子評(píng)估體系可以提高評(píng)估的科學(xué)性、客觀性與監(jiān)督的有效性，從而促進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)。

二、我國農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的變遷

農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)與每個(gè)歷史時(shí)期特定的經(jīng)濟(jì)政治體制、社會(huì)文化背景有著密切聯(lián)系。我國的農(nóng)村公共文化服務(wù)體系就經(jīng)歷了由新中國成立初期“意識(shí)形態(tài)灌輸模式”到改革開放以后“部門供給模式”的變遷，其中每個(gè)模式都有其鮮明特征。

（一）新中國成立初期的“意識(shí)形態(tài)灌輸模式”

新中國成立之后，國家對(duì)農(nóng)村實(shí)行“有規(guī)劃的社會(huì)變遷”，在經(jīng)濟(jì)方面實(shí)行集體合作的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在政治方面農(nóng)村實(shí)行“政社合一”的人民公社制度，正是在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治體制之下，形成了意識(shí)形態(tài)屬性主導(dǎo)的農(nóng)村公共文化發(fā)展格局。

1.農(nóng)村公共文化建設(shè)內(nèi)容的“泛意識(shí)形態(tài)化”。新中國成立初期，為了鞏固新生的國家政權(quán)和進(jìn)行社會(huì)主義改造，國家實(shí)行了一系列具有強(qiáng)烈政治色彩的農(nóng)村文化政策。國家通過各種農(nóng)村公共文化的方式將社會(huì)主義理想和目標(biāo)滲透到農(nóng)民的潛意識(shí)之中，并通過開展各種公共文化活動(dòng)和文藝宣傳成功地確立了集體主義的合法性以及私有制和資本主義的“非道德性”。國家通過農(nóng)村公共文化的宣傳和教化，激發(fā)起廣大農(nóng)民走社會(huì)主義道路的高度熱情，他們積極踴躍地投入到農(nóng)村集體合作化運(yùn)動(dòng)之中。簡而言之，新中國成立初期國家通過農(nóng)村公共文化建設(shè)成功地將國家意志和目標(biāo)以宣傳教化的手段灌輸?shù)睫r(nóng)民的潛意識(shí)之中，從而為國家走社會(huì)主義道路進(jìn)行了合法性論證，并支撐了國家的工業(yè)化建設(shè)和城市化建設(shè)。

2.農(nóng)村公共文化建設(shè)思維的“國家本位主義”。新中國成立初期的農(nóng)村公共文化建設(shè)強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)灌輸?shù)墓ぞ邇r(jià)值，而忽視了農(nóng)民文化發(fā)展的主體需要；強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義文化、集體主義文化，而忽視了農(nóng)村文化的多樣性、多元性；強(qiáng)調(diào)灌輸馬克思主義等主流意識(shí)形態(tài)，而對(duì)非主流但合理、客觀存在的農(nóng)村各種文化形態(tài)缺乏足夠的尊重與認(rèn)可。以上幾個(gè)方面決定了農(nóng)村公共文化在意識(shí)形態(tài)教化和國家意志的滲透過程之中，具有政治統(tǒng)領(lǐng)文化的特征，或許在某一個(gè)時(shí)期內(nèi)，可以對(duì)農(nóng)民的思想和意識(shí)形成強(qiáng)大的支配力，但是一旦農(nóng)民的主體意識(shí)和民主意識(shí)覺醒，這種意識(shí)形態(tài)屬性的農(nóng)村文化必然遭遇合法性危機(jī)。正如人民公社時(shí)期，忽視農(nóng)民主體需要的文化體制確實(shí)為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治發(fā)展提供了強(qiáng)大的合法性基礎(chǔ)，但是一旦其依附的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)——集體經(jīng)濟(jì)瓦解，它自身也就很快徹底崩潰。

3.農(nóng)村公共文化服務(wù)供給方式的“計(jì)劃式、部門式”。這一供給方式具有強(qiáng)烈的“政府辦文化”色彩，市場和社會(huì)的力量都未被充分挖掘和利用。政府掌控著所有農(nóng)村文化資源，集生產(chǎn)者、提供者、管理者于一身，“政事不分”、“管辦不分”，農(nóng)村公共文化服務(wù)的生產(chǎn)和供給效率非常低下；文化部門的工作人員準(zhǔn)行政化，部門內(nèi)部缺乏競爭力和活力；運(yùn)用行政指令手段調(diào)節(jié)農(nóng)村文化服務(wù)，文化產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)主要通過行政部門的計(jì)劃、協(xié)調(diào)完成，從而違背了文化創(chuàng)新性和自由性的特性，忽略了文化生產(chǎn)與文化傳播的規(guī)律。

（二）改革開放后的“部門供給模式”

改革開放以來，中國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。在經(jīng)濟(jì)方面，農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民思想和行為的獨(dú)立性、自由性大大增強(qiáng)。特別是在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，農(nóng)民的主體性意識(shí)、民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)開始覺醒；在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的驅(qū)動(dòng)之下，政治方面實(shí)行“撤社建鄉(xiāng)”，在村一級(jí)實(shí)行村民自治制度。農(nóng)村公共文化建設(shè)也在改革春風(fēng)的沐浴之下取得了較大成績。然而，農(nóng)村公共文化體制與機(jī)制的改革創(chuàng)新卻一直滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治體制的變革，依然基本沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“部門供給模式”，但意識(shí)形態(tài)灌輸已經(jīng)大大減弱。這一時(shí)期農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)主要有以下特征：

1.公共文化服務(wù)的供給主體由單一的政府文化部門壟斷逐步轉(zhuǎn)向政府文化部門、市場文化企業(yè)、社會(huì)民間文化組織三元協(xié)調(diào)配置。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村公共文化服務(wù)的供給主體為單一的政府文化部門，公共文化服務(wù)供給效率低下，且容易出現(xiàn)缺位、錯(cuò)位：之所以說“缺位”，是因?yàn)樵诓块T供給模式之下的大多數(shù)公共文化服務(wù)設(shè)施、文化人才、文化投資都集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，并沒有深入到村莊，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)民的日常生活圈，農(nóng)民可謂可望而不可及；之所以言“錯(cuò)位”，是因?yàn)樵谌狈r(nóng)民文化參與的自上而下的單向部門式供給體制之下，無法真正將農(nóng)民的文化表達(dá)納入公共服務(wù)體系之中來，文化部門與農(nóng)民之間缺乏信息溝通和互動(dòng)交流，從而導(dǎo)致文化投資的浪費(fèi)和農(nóng)民文化服務(wù)的缺位。

改革開放之后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)村發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)。而隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那種僵化的意識(shí)形態(tài)宣傳教育對(duì)農(nóng)民已不再靈驗(yàn)。改革開放初期是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的一個(gè)特殊轉(zhuǎn)型時(shí)期，這一時(shí)期的農(nóng)村公共文化則處于最為沉寂的狀態(tài)：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的強(qiáng)制灌輸、意識(shí)形態(tài)宣傳、動(dòng)員式的文化參與被逐漸否定（唯一殘留的就是部門式、計(jì)劃式的文化服務(wù)供給體制），但是新的農(nóng)村文化服務(wù)體制機(jī)制尚未建立起來。這是因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善是一個(gè)長期的過程，市場中的文化企業(yè)、社會(huì)民間文化組織的發(fā)育也需要一個(gè)過程，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村文化服務(wù)體制的建立也并非是一蹴而就的，正是在這個(gè)轉(zhuǎn)型的過渡時(shí)期，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給幾乎處于空白狀態(tài)：政府文化部門只是象征性地提供一些農(nóng)村文化服務(wù)，因?yàn)樵趬毫π腕w制之下，地方政府主要精力放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是關(guān)系其政績的關(guān)鍵指標(biāo)。

2.農(nóng)村公共文化服務(wù)的發(fā)展表現(xiàn)出較強(qiáng)的“經(jīng)濟(jì)決定論”，農(nóng)村各個(gè)地區(qū)公共文化服務(wù)呈現(xiàn)出“非均等化”發(fā)展趨勢。享有基本的公共文化服務(wù)是每個(gè)農(nóng)民基本的文化權(quán)利，但是現(xiàn)實(shí)情況是，城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)水平差距不斷擴(kuò)大，即使同是農(nóng)村地區(qū)也存在著區(qū)域發(fā)展的非均衡性——經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，公共文化投資力度大，公共文化設(shè)施齊全，公共文化人才充裕；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則把精力集中放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，其實(shí)，問題并非出在地方政府身上，而是出在財(cái)稅體制和壓力型行政體制之上：一則國家財(cái)政在農(nóng)村公共文化服務(wù)上的分?jǐn)偙壤^少，地區(qū)的文化服務(wù)基本上是由地方財(cái)政承擔(dān)；二則壓力型行政體制把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一個(gè)最為重要的考核指標(biāo)，這在某種程度上鼓勵(lì)了地方政府和地方官員“重經(jīng)濟(jì)、輕文化”的做法和思維方式。

3.國家利用農(nóng)村公共文化服務(wù)主導(dǎo)核心價(jià)值觀、滲透國家意志和目標(biāo)的能力降低，國家在農(nóng)村的文化陣地出現(xiàn)失守。正如中央領(lǐng)導(dǎo)李長春同志所言，我國正處于經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的新形勢之下，各種思想文化相互交織、相互激蕩，建設(shè)社會(huì)主義核心價(jià)值體系具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐意義。[1]文化的商品屬性和意識(shí)形態(tài)的雙重屬性決定了農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的戰(zhàn)略性意義，公共文化服務(wù)在滿足農(nóng)民求知、求樂、求富需求的同時(shí)，它還可以傳遞著一個(gè)國家、一個(gè)政黨的政治思想、政治目標(biāo)和主流價(jià)值觀念，這些對(duì)于形成符合國家安全的民間輿論，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)國家和政黨的政治認(rèn)同、強(qiáng)化政治參與、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著春風(fēng)化雨、潤物無聲的作用。但是改革開放以來，由于公共文化服務(wù)缺位、錯(cuò)位和農(nóng)村文化陣地失守，農(nóng)民主流意識(shí)形態(tài)淡化，進(jìn)而造成農(nóng)村倫理道德下滑、農(nóng)民精神世界出現(xiàn)信仰危機(jī)。

三、“多元參與合作模式”：現(xiàn)階段農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的理想模式

我國農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的主體包括國家和政府、企業(yè)、社會(huì)民間組織、文化事業(yè)單位幾個(gè)方面。改革開放以來，我國農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)育成熟，很多中小企業(yè)不斷發(fā)展壯大，社會(huì)力量也得到很大發(fā)展。隨之社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化資源的配置也逐步由國家政府一元主導(dǎo)轉(zhuǎn)化為政府、市場、社會(huì)三元化結(jié)構(gòu)，過去那種政府包攬社會(huì)事業(yè)、支配所有社會(huì)資源配置的“機(jī)械式團(tuán)結(jié)”社會(huì)漸漸發(fā)展成為三元結(jié)構(gòu)均衡協(xié)調(diào)的“有機(jī)團(tuán)結(jié)式”社會(huì)。在文化資源配置方面亦是如此，政府、市場、社會(huì)在農(nóng)村公共文化服務(wù)生產(chǎn)供給方面的合作和聯(lián)系越來越緊密，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場配置的多元參與合作模式成為未來農(nóng)村公共文化服務(wù)體系發(fā)展的必然趨勢。其中，政府是農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的核心，構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和滿足廣大農(nóng)民需要的公共文化服務(wù)體系，關(guān)鍵是處理好政府、企業(yè)、社會(huì)民間組織、文化事業(yè)單位四者之間的關(guān)系，其中最為重要的是處理好政府與其他主體之間的關(guān)系。

（一）政府與市場：“掌舵者”與“劃槳者”

政府是農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的核心，是公共文化服務(wù)產(chǎn)品生產(chǎn)供給的組織者、管理者、監(jiān)督者，是確保為農(nóng)民提供使其滿意的公共文化服務(wù)、保障農(nóng)民基本文化權(quán)利的第一責(zé)任者，但是這并不意味著政府就是農(nóng)村公共文化服務(wù)的直接生產(chǎn)者、供給者。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期甚至在改革開放以來的很長時(shí)間，經(jīng)濟(jì)、文化等方面的社會(huì)事務(wù)只要一旦與“公共”聯(lián)系在一起，就被理所當(dāng)然地認(rèn)為應(yīng)由政府包辦——無論投資、生產(chǎn)，還是供給、評(píng)估。在農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)方面，政府和社會(huì)亦已經(jīng)習(xí)慣于這種“政企不分”的“部門供給式”的文化服務(wù)方式。這種服務(wù)方式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下或許還有一定的合理性，但是隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善，“部門式供給”已經(jīng)無法滿足農(nóng)民的公共文化需要，無法保障農(nóng)民基本的文化權(quán)益，并因此而削弱了國家和地方政府在農(nóng)村的合法性基礎(chǔ)。

起源于西方的新公共管理理論認(rèn)為，政府在公共行政過程之中應(yīng)將自己的角色定位為“掌舵者”而非“劃槳者”或集二者于一身。新公共管理理論認(rèn)為，傳統(tǒng)公共行政中之所以效率低下就是因?yàn)榫Αr(shí)間有限的政府忙于“劃槳”這樣具體、細(xì)節(jié)性事情，而忽視了“掌舵”等方向性、目標(biāo)性任務(wù)，政府管了許多不能管、不該管、管也管不好的一些舍本逐末的事情。 因此，政府應(yīng)該充分利用好市場機(jī)制，尋求與市場的有效合作，并成為多元服務(wù)供給主體的管理者、組織者和協(xié)調(diào)者。

首先，政府在公共文化服務(wù)體系之中應(yīng)該將自己定位為組織者、管理者。其主要責(zé)任在于負(fù)責(zé)組織、監(jiān)管農(nóng)村公共文化服務(wù)產(chǎn)品的投資、生產(chǎn)、供給，制定保持公共文化服務(wù)體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的政策、法規(guī)，為保障農(nóng)村公共文化服務(wù)和產(chǎn)品生產(chǎn)供給提供一個(gè)良好的制度環(huán)境。特別是政府還要運(yùn)用公共權(quán)力制定和實(shí)施公共文化服務(wù)的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)市場自發(fā)性和盲目性的規(guī)約，確保公共文化服務(wù)提高效率、保證公平。其次，在農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的投資上，政府是當(dāng)然的投資主體。農(nóng)村公共文化服務(wù)是關(guān)系到農(nóng)民文化素質(zhì)提高、國家軟實(shí)力增強(qiáng)的利國利民的公益性事業(yè)，中央和地方各級(jí)政府應(yīng)相互協(xié)調(diào)做好農(nóng)村公共文化財(cái)政投資的分?jǐn)偣ぷ?，與此同時(shí)，在某些農(nóng)村公共文化設(shè)施等具體公共文化產(chǎn)品的投資供給上，可以鼓勵(lì)市場資本進(jìn)入，原則上凡是國家沒有明文禁止和限制的公共文化服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)允許和鼓勵(lì)非公有制資本進(jìn)入。再次，在農(nóng)村公共文化生產(chǎn)供給方面，政府與市場可以相互合作、優(yōu)勢互補(bǔ)。二者不是單純的管理與被管理的關(guān)系，其合作方式主要有委托生產(chǎn)、合同外包、特許經(jīng)營等。[2]這三種生產(chǎn)供給合作方式是充分發(fā)揮政府與市場各自優(yōu)勢，確保農(nóng)村公共文化服務(wù)公益性與效率性的有效手段。

（二）政府與社會(huì)：“官民合作”共同治理

在農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)供給方面，存在著“政府失靈”和“市場失靈”的雙重困境。首先，組織、管理農(nóng)村公共文化服務(wù)的生產(chǎn)供給對(duì)于政府來說無疑是責(zé)無旁貸，但是由于目前農(nóng)民的文化參與機(jī)制尚不健全，農(nóng)民的文化權(quán)利表達(dá)機(jī)制尚不完善，政府部門在很多情況下都是想當(dāng)然地為農(nóng)民提供公共文化服務(wù)產(chǎn)品，沒有完全考慮到不同地區(qū)農(nóng)民對(duì)公共文化服務(wù)需求的多樣性、差異性。這種自上而下的“部門供給式”的公共文化服務(wù)方式容易造成公共文化服務(wù)的缺位、錯(cuò)位。更有甚者，以政府官員自身偏好和政績觀單方確定農(nóng)村公共文化服務(wù)生產(chǎn)供給的內(nèi)容、數(shù)量、方式，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的公共文化需要和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的基本文化權(quán)利。其次，農(nóng)村公共文化服務(wù)產(chǎn)品屬于“非排他性”、“非競爭性”的公共產(chǎn)品，而且很多服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)周期長、投資大，即使國家出臺(tái)十分優(yōu)惠的稅收政策，以“追求市場最大收益”為經(jīng)營目的的企業(yè)很可能對(duì)某些農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)供給缺乏足夠的進(jìn)入動(dòng)力，這可以稱為“公共文化產(chǎn)品的市場失靈”。正是由于“政府失靈”和“市場失靈”的雙重困境彰顯了“第三部門”在農(nóng)村公共文化服務(wù)生產(chǎn)供給方面的重要作用。

一般而言，“第三部門” 是指那些以服務(wù)公眾為宗旨，不以營利為目的，其自身具有合法的免稅資格和提供捐贈(zèng)人減免稅的合法地位的組織。它是政府、市場之外的社會(huì)力量，是對(duì)政府、市場的補(bǔ)充和平衡。作為第三部門的非營利組織、非政府組織具有法人資格、以提供公共服務(wù)為使命，并且享有免稅優(yōu)惠，以上諸多特點(diǎn)使之能夠提供政府和市場都無法有效提供的公共產(chǎn)品，可以對(duì)多樣化的、快速變化的社會(huì)需求做出及時(shí)的反應(yīng)，從而為需求特殊的人群提供特別的公共產(chǎn)品，滿足人們多樣化的社會(huì)需求。[2]因此，我國農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)也需要?jiǎng)訂T鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，充分發(fā)揮非營利組織和非政府組織的積極作用。但是由于各種歷史和現(xiàn)實(shí)原因，在我國第三部門發(fā)育十分遲緩，非營利組織發(fā)展滯后，嚴(yán)重阻礙了其社會(huì)公益功能的發(fā)揮。為此，應(yīng)制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，消除各種阻力和障礙并積極創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各種社會(huì)公益力量積極參與農(nóng)村公共文化服務(wù)的生產(chǎn)供給。

首先，樹立“官民合作共治”的治理理念，積極培育民間各種非營利性組織、非政府組織，扶持其發(fā)展，從政策上放寬民間公益組織登記備案的條件，并給予第三部門獨(dú)立、自治、自由的職能空間，使其有機(jī)會(huì)承擔(dān)起農(nóng)村社會(huì)公共文化服務(wù)的相關(guān)責(zé)任。更重要的是，應(yīng)明晰政府部門與第三部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確界定政府的管轄范圍，詳細(xì)規(guī)定第三部門的權(quán)利、義務(wù)，以便于政府行政部門依法管理，為第三部門獨(dú)立發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。其次，政府部門應(yīng)主動(dòng)尋求與“第三部門”在農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)方面的合作，形成“優(yōu)勢互補(bǔ)、相得益彰”的發(fā)展格局。一方面，政府應(yīng)該注重培育第三部門的自治能力，在某些農(nóng)村公共文化服務(wù)領(lǐng)域有選擇性地、部分性地退出，并視具體情況采取對(duì)第三部門財(cái)政補(bǔ)貼、資金扶持、合同外包、委托生產(chǎn)等等各種伙伴合作方式；而另一方面，第三部門也應(yīng)該充分發(fā)揮自身處于“政府”和“市場”中間第三區(qū)域的優(yōu)勢，提供政府和市場失靈情況下無法生產(chǎn)供給的公共文化服務(wù)產(chǎn)品，以彌補(bǔ)政府公共文化服務(wù)組織管理職能的某些不足之處，尋求與政府、市場的優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動(dòng)。再次，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段對(duì)第三部門進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督和管理，逐步完善對(duì)第三部門依法監(jiān)督和管理的長效機(jī)制，確保其提供的農(nóng)村公共文化服務(wù)能夠安全、高質(zhì)地滿足農(nóng)民的文化需要。

（三）政府與文化機(jī)構(gòu)：“管辦分離、政事分開”

農(nóng)村文化事業(yè)單位是我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的特有文化機(jī)構(gòu)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以及改革開放以后很長一段時(shí)期，農(nóng)村文化事業(yè)單位承擔(dān)了大量的農(nóng)村公共文化管理和公共文化服務(wù)甚至是公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)供給的職能。在目前構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的新型農(nóng)村公共文化服務(wù)體系時(shí)，文化事業(yè)單位仍不失為農(nóng)村公共文化服務(wù)的重要載體之一，關(guān)鍵是要處理好政府與文化事業(yè)單位之間的關(guān)系，做到“政事分開”、“管辦分離”。

我國農(nóng)村文化體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，文化事業(yè)單位一直是我國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)公共文化“部門供給式”的重要組織載體。長期以來，政府與文化事業(yè)單位之間形成了管辦不分、政事不分的集權(quán)型、父愛型的關(guān)系，導(dǎo)致我國文化事業(yè)單位機(jī)構(gòu)效率低下、權(quán)責(zé)模糊、機(jī)制失靈，并形成了“養(yǎng)人不養(yǎng)事”的格局。隨著我國農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府、社會(huì)、市場出現(xiàn)了分化，計(jì)劃體制之下那種政府幾乎掌握全部社會(huì)資源的格局已經(jīng)徹底改變了，政府對(duì)文化組織和文化機(jī)構(gòu)不再具有絕對(duì)的控制和支配力。與此相適應(yīng)，首先應(yīng)該明晰政府與文化事業(yè)單位之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，明確政府對(duì)農(nóng)村文化機(jī)構(gòu)到底應(yīng)該怎樣管、管什么、管到什么程度。其次，政府已經(jīng)不再是文化機(jī)構(gòu)物質(zhì)、資金、人員、信息及技術(shù)的全部供給者，而文化事業(yè)單位和文化機(jī)構(gòu)也沒有必要對(duì)政府保持一種嚴(yán)格行政意義上的服從。[3]再次，努力改進(jìn)管理方式、創(chuàng)新管理手段、提高行政效率，由過去以行政管理手段為主逐步轉(zhuǎn)變到綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等多種管理手段，并努力提升文化政策調(diào)節(jié)能力、市場監(jiān)管能力、社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，從而實(shí)現(xiàn)政府文化管理部門由管治型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變、由全能型向有限型轉(zhuǎn)變、由權(quán)力型向責(zé)任型轉(zhuǎn)變。最后，應(yīng)依據(jù)文化機(jī)構(gòu)職能分工與產(chǎn)出性質(zhì)，按照政事分開、管辦分開原則進(jìn)行科學(xué)的分類，并以分類為基礎(chǔ)明確方向、推進(jìn)改革。[4]

參考文獻(xiàn)：

[1]李長春. 全面準(zhǔn)確理解社會(huì)主義核心價(jià)值體系的深刻內(nèi)涵，牢牢把握和諧文化建設(shè)的正確方向[J].思想工作，2007，（1）.

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[4]中共青島市委黨校課題組. 論公共文化服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[J].理論學(xué)刊，2008，（9）.

Government Leading, Social Participation and Market Allocation:

the Ideal Model of Rural Public Cultural Service System

Zhang Liang

Abstract: Rural public cultural service system includes investment and financing system, supply system, performance evaluation system in order to meet the farmers' cultural needs. Rural public cultural service system goes through two stages: ideology infusion mode in the early days since our country established, and department supply mode after the reform and opening-up. But today， these two modes can't satisfy the peasants' cultural needs, and the mode of multiple participation cooperation will be the ideal model of rural public cultural service system. At the same time the government is the leader of the rural public cultural service system construction, and we must correctly handle the functional definition and division among the government, the enterprise, non-governmental organizations, and cultural undertakings.

Keywords: Rural public cultural service system; Ideology infusion mode; Department supply mode; the Mode of multiple participation cooperation

責(zé)任編輯：翟祎