我國(guó)銀行監(jiān)管的演進(jìn)及有效機(jī)制的選擇

張寧

摘 要：隨著我國(guó)金融業(yè)的不斷發(fā)展，銀行業(yè)作為其不可或缺的一部分發(fā)揮著舉足輕重的作用，而面對(duì)金融工具的創(chuàng)新，世界金融市場(chǎng)的融合，金融風(fēng)險(xiǎn)的暴露也日漸對(duì)金融行業(yè)的

穩(wěn)定有序的發(fā)展帶來(lái)隱憂(yōu)，從而與一國(guó)銀行業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的銀行監(jiān)管就顯得尤為重要，本文首先對(duì)銀行監(jiān)管的理論進(jìn)行了概述，通過(guò)對(duì)理論的學(xué)習(xí)可以對(duì)研究方向有一個(gè)大致的把

握，然后在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)伴隨銀行體系的建立相伴而生的銀行監(jiān)管不斷改革演進(jìn)的三大階段，從中可以研究探索有效銀行監(jiān)管的基本認(rèn)識(shí)，同時(shí)，我國(guó)的發(fā)展離不

開(kāi)世界，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)也是我們需要借鑒的，通過(guò)對(duì)英國(guó)、新加坡、俄羅斯、韓國(guó)等國(guó)的銀行監(jiān)管體制的研究，取長(zhǎng)補(bǔ)短，最后針對(duì)現(xiàn)階段的不足，從而確定我國(guó)銀行監(jiān)管未來(lái)發(fā)展

的道路。

關(guān)鍵詞：銀行監(jiān)管 商業(yè)化改革 監(jiān)管有效性

銀行監(jiān)管的理論概述

從總的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，政府對(duì)銀行監(jiān)管的開(kāi)展是與中央銀行制度的建立緊密相連的，從中央銀行的職責(zé)來(lái)看，其是貨幣的發(fā)行和管理者，承擔(dān)了銀行機(jī)構(gòu)的最后貸款人職能，

尤其是在20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)之后，凱恩斯學(xué)派成為了理論界的主流學(xué)派，而政府干預(yù)主義也為銀行監(jiān)管提供了強(qiáng)有力的支持，公共利益論，監(jiān)管經(jīng)濟(jì)論構(gòu)成了銀行監(jiān)管的理

論分析基礎(chǔ)，此后，經(jīng)歷了監(jiān)管、放松監(jiān)管和再監(jiān)管的發(fā)展歷程，其中，政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)是主流理論，庇古和薩繆爾森的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為政府可以改善市場(chǎng)本身的失靈，在此

基礎(chǔ)上形成了公共利益論。俘獲論則認(rèn)為政治運(yùn)動(dòng)由于體系的失敗和其他原因會(huì)導(dǎo)致有效監(jiān)管往往最終被監(jiān)管者所控制。而經(jīng)濟(jì)監(jiān)管論認(rèn)為監(jiān)管是根據(jù)需求與供給而被分配的一種

產(chǎn)品，是均衡的產(chǎn)物。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，實(shí)踐給予了理論以檢驗(yàn)的環(huán)境，從而形成了諸如利用法學(xué)概念形成的法律不完備性理論，從其對(duì)違法行為恫嚇作

用的喪失來(lái)論證引入監(jiān)管的重要性。

在理論研究的進(jìn)程中，面對(duì)銀行危機(jī)和金融工具的不斷創(chuàng)新，客觀上需要不斷豐富和更新銀行監(jiān)管的內(nèi)涵，我國(guó)需要順應(yīng)國(guó)際監(jiān)管理論，并結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，在監(jiān)管組織體系

方面不斷進(jìn)行調(diào)整，并進(jìn)行適應(yīng)性的實(shí)踐，在沖擊和調(diào)和中探索我國(guó)銀行監(jiān)管的發(fā)展之道。

我國(guó)銀行監(jiān)管的演進(jìn)路徑及其完善過(guò)程跟蹤研究

專(zhuān)業(yè)化改革階段

在改革開(kāi)放后一段時(shí)間，銀行的行政機(jī)關(guān)屬性和管理方式還是根深蒂固，但新型的銀行監(jiān)管制度思想已將開(kāi)始萌芽，金融監(jiān)管的理論研究也日漸活躍。從而圍繞四個(gè)方面開(kāi)始

對(duì)金融監(jiān)管的基本問(wèn)題進(jìn)行初探。央行是否要建，央行如何隸屬，關(guān)系怎樣確定，機(jī)構(gòu)怎樣設(shè)置。對(duì)這四個(gè)基本問(wèn)題的回答就奠定了我國(guó)銀行監(jiān)管的內(nèi)外部關(guān)系及其具體機(jī)構(gòu)的相

關(guān)設(shè)置問(wèn)題，最后成立央行的主張得到?jīng)Q策層的首肯并付諸實(shí)施，并以立法的形式來(lái)保證央行的獨(dú)立性，國(guó)務(wù)院頒布《銀行管理暫行辦法》中對(duì)央行和專(zhuān)業(yè)銀行的關(guān)系界定為行政

命令式監(jiān)管，為了便于貫徹行政管理辦法，最終選擇了按行政區(qū)劃設(shè)立分支結(jié)構(gòu)。

具體監(jiān)管業(yè)務(wù)方面主要是分三個(gè)方面，首先是機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的監(jiān)管，在這一方面，主要貫徹的是嚴(yán)格監(jiān)管的政策，任何部門(mén)和單位開(kāi)辦金融業(yè)務(wù)，其機(jī)構(gòu)的設(shè)置或撤并均須由中國(guó)

人民銀行或其授權(quán)單位批準(zhǔn)。其次是業(yè)務(wù)準(zhǔn)入監(jiān)管，奉行一業(yè)為主，適當(dāng)交叉的原則，并逐漸向西方的全能銀行發(fā)展。最后在運(yùn)營(yíng)監(jiān)管方面，在審慎監(jiān)管思想的提出下，對(duì)核心資

本，資本充足率進(jìn)行了規(guī)定。

我國(guó)相當(dāng)嚴(yán)格的準(zhǔn)入政策限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、降低銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，并且，從其本身來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于原則，很有彈性的發(fā)揮空間，并且不能對(duì)銀行的繼續(xù)發(fā)展進(jìn)行追蹤，僅僅考

慮到了眼下，沒(méi)有更多的注重整體未來(lái)的走向和發(fā)展。同時(shí)，由于沒(méi)有同步完善財(cái)產(chǎn)約束機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)化管理水平比較低，成本利潤(rùn)觀念淡薄，只是注意到了西方金融體

制中企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)搞活的表象，而忽視了西方金融體制中縝密的制度依托。在審慎監(jiān)管思想方面，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的指標(biāo)體系，更多的是借鑒和照搬，不能很契合經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

補(bǔ)漏型改革階段

1994后的之金融監(jiān)管的發(fā)展是對(duì)第一階段的深化和新化，并融入了更為明顯的時(shí)代特色，中國(guó)與世界金融市場(chǎng)進(jìn)一步接軌，充分認(rèn)識(shí)到國(guó)際監(jiān)管合作的重要性，加強(qiáng)了與巴塞

爾委員會(huì)、國(guó)際金融組織和各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的交流與合作。監(jiān)管目標(biāo)從單一的保證國(guó)家貨幣政策和金融宏觀調(diào)控措施的有效實(shí)施轉(zhuǎn)向多元化的目標(biāo)體系，經(jīng)營(yíng)安全性、保護(hù)存款人的

利益被列入監(jiān)管目標(biāo)體系。1995年7月《中國(guó)人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》正式頒布，進(jìn)入法制化的軌道。1998年中國(guó)保監(jiān)會(huì)的成立，標(biāo)志著銀行、證券、保險(xiǎn)分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體系

正式確立。

多重目標(biāo)論較為全面的奠定了金融監(jiān)管的方向和范圍，且與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)金融化水平、國(guó)金融業(yè)的成長(zhǎng)性相掛鉤，但從實(shí)踐軌跡來(lái)看尚未加以明確化、制度化并置于突出地位。

我國(guó)的資產(chǎn)負(fù)債比例監(jiān)管是從宏觀角度出發(fā)的，并沒(méi)有注意到如何將這一外在的強(qiáng)制行為轉(zhuǎn)化為商業(yè)銀行的內(nèi)在運(yùn)營(yíng)約束，只是關(guān)注如何補(bǔ)足商業(yè)銀行資本金缺口方面，至多只能

解決銀行的存量問(wèn)題，對(duì)流量問(wèn)題于事無(wú)補(bǔ)，且很少考慮到資本充足性監(jiān)管對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)所造成的負(fù)面影響。

股份制改革階段

進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)有銀行在總結(jié)以往改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確了股份制改革的基本方向與改革思路，在2002年召開(kāi)的全國(guó)金融工作會(huì)議上，強(qiáng)調(diào)具備條件的國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行

可改組為國(guó)家控股的股份制商業(yè)銀行，條件成熟的可以上市。2002年7月25日中國(guó)銀行（香港）有限公司在香港聯(lián)交所上市，與此同時(shí)銀行監(jiān)管方面也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，2003年國(guó)務(wù)

院決定設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，銀監(jiān)會(huì)方案塵埃落定，年底確定中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行為試點(diǎn)銀行進(jìn)行股份制改造，2005年4月國(guó)務(wù)院批復(fù)了中國(guó)工商銀行改革方案，國(guó)

有商業(yè)銀行股份制改革進(jìn)一步走向深入。

在具體的改革過(guò)程中，主要是對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行財(cái)務(wù)重組，化解不良資產(chǎn)，建立健康的財(cái)務(wù)狀況，并動(dòng)用450億美元外匯儲(chǔ)備成立中央?yún)R金公司，為銀行的上市補(bǔ)充資本金，達(dá)

到《巴塞爾資本協(xié)議》對(duì)資本充足率的要求。在此改革過(guò)程中，銀行監(jiān)管所進(jìn)行的調(diào)整和適應(yīng)的成效是很明顯的，我國(guó)商業(yè)銀行的法人治理架構(gòu)逐步完善，內(nèi)部管理體制改革取得

重大突破，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)明顯改善，對(duì)整個(gè)銀行業(yè)的溢出效應(yīng)積極明顯。

我國(guó)目前銀行監(jiān)管出現(xiàn)的現(xiàn)狀和有效制度安排的探索。

目前銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀

從銀行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部來(lái)看，我國(guó)商業(yè)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)與國(guó)際先進(jìn)銀行相比還存在著較大的差距，公司治理的最大缺陷應(yīng)當(dāng)是所有者與經(jīng)營(yíng)者的定位不清，國(guó)有股份占絕對(duì)控

股的地位仍然存在，并缺乏對(duì)管理的監(jiān)督約束機(jī)制，董事會(huì)缺乏保護(hù)股東權(quán)益的手段和激勵(lì)，形同虛設(shè)的情況普遍存在。從監(jiān)管者自身角度而言，盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資金預(yù)算通過(guò)從

各銀行機(jī)構(gòu)收取一定數(shù)額的費(fèi)用當(dāng)中加以籌集，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問(wèn)題還有待于進(jìn)一步強(qiáng)化，決策過(guò)程尚難以做到公開(kāi)、透明。

從資本充足率水平來(lái)看，雖然資本監(jiān)管是商業(yè)銀行審慎監(jiān)管的核心內(nèi)容，但我國(guó)先前的監(jiān)管法規(guī)一直未對(duì)資本不足銀行規(guī)定明確的監(jiān)管措施，并且在資本充足率計(jì)算方法上也

放寬了標(biāo)準(zhǔn)，不利于反應(yīng)銀行的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)狀況，也難以有效控制商業(yè)銀行資產(chǎn)快速擴(kuò)張，客觀上導(dǎo)致我國(guó)商業(yè)銀行的資本充足率明顯偏低。但可以看出，隨著近兩年對(duì)資本充足率

的認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步提高，和其對(duì)銀行發(fā)展績(jī)效的影響，資本充足率自2009年以來(lái)水平較高且保持的相對(duì)穩(wěn)定。如深圳發(fā)展銀行由8.88%上升到11.51%，浦東發(fā)展銀行由10.34%上升

到12.70%，華夏銀行由10.20%上升到11.68%，但從今年的第一季度的報(bào)告來(lái)說(shuō)，除深圳發(fā)展銀行和民生銀行的資本充足率有所上升外，其他三家銀行都有不同程度的下降。

從內(nèi)部監(jiān)管管理來(lái)看，我國(guó)銀監(jiān)會(huì)的內(nèi)部監(jiān)管管理方面和國(guó)際上并無(wú)巨大不同，并且也是世界上十分領(lǐng)先的監(jiān)管思想，但相比于美國(guó)、英國(guó)、新加坡等國(guó)先進(jìn)的銀行監(jiān)管來(lái)說(shuō)還

是有較大差距，首先在合理的用人機(jī)制和長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制方面，對(duì)其職業(yè)背景與思想道德?tīng)顩r、誠(chéng)信記錄的審查還不夠嚴(yán)格?？?jī)效考核結(jié)果對(duì)工作人員形成的激勵(lì)，對(duì)其積極性的

調(diào)動(dòng)還不夠顯著。并且關(guān)于公眾的力量對(duì)提高監(jiān)管的透明度的作用的認(rèn)識(shí)還不夠深刻，這將是我國(guó)制度建設(shè)方面今后努力的方向。

對(duì)有效銀行監(jiān)管的探索

1、內(nèi)外結(jié)合，從關(guān)注公司治理與風(fēng)險(xiǎn)管理的角度入手，建立銀行內(nèi)部運(yùn)營(yíng)和外部監(jiān)管的“硬約束”，完善國(guó)有銀行的公司治理結(jié)構(gòu)，引入獨(dú)立的專(zhuān)家董事會(huì)，通過(guò)形成專(zhuān)家

治理來(lái)完善國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的法人治理結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)對(duì)股份制商業(yè)銀行公司治理的監(jiān)管，規(guī)范和明確個(gè)部門(mén)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。對(duì)監(jiān)管方式和重點(diǎn)做出適當(dāng)調(diào)整，盡快向電子系

統(tǒng)處理過(guò)渡，將有限的監(jiān)管力量主要投入現(xiàn)場(chǎng)檢查。

2、自身監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身是“經(jīng)濟(jì)人”，所以會(huì)不可避免地偏離既定監(jiān)管目標(biāo)，由此產(chǎn)生“監(jiān)管失靈”的弊端，從而可以利用大眾傳媒對(duì)金融監(jiān)管部門(mén)及其官員的行為進(jìn)

行監(jiān)督，有效防止腐敗的產(chǎn)生。建立對(duì)銀行監(jiān)管的問(wèn)責(zé)制度，定期對(duì)銀行監(jiān)管的重大戰(zhàn)略、舉措和效果做出負(fù)責(zé)任的報(bào)告和說(shuō)明。

3、放松監(jiān)管，主張依靠市場(chǎng)機(jī)制的自然調(diào)節(jié)作用逐步實(shí)現(xiàn)微觀金融機(jī)構(gòu)的重新構(gòu)造和自我完善的過(guò)程，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中自行分化組合，從而應(yīng)逐步向以市場(chǎng)為主，政府為輔的

方面發(fā)展，當(dāng)然這有賴(lài)于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步發(fā)展完善。決不可脫離實(shí)際。

4、混業(yè)經(jīng)營(yíng)，我國(guó)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)和國(guó)外的混業(yè)經(jīng)營(yíng)有本質(zhì)區(qū)別，針對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，未來(lái)發(fā)展的方向是銀證保合作，旨在三種資金流之間充分利用各自所有的優(yōu)勢(shì)，建立溝通渠

道，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，是較低層次的合作。并可以建立諸如金融控股公司和全能銀行，金融控股公司是指在同一控制權(quán)下，完全或銀證保中至少兩個(gè)不同金融行業(yè)大規(guī)模提供

服務(wù)的公司，而全能銀行制為從事一系列金融服務(wù)包括外匯交易，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，投資管理和保險(xiǎn)的銀行制度，此兩種都可作為最后實(shí)現(xiàn)高層次的混業(yè)經(jīng)營(yíng)。

5、法制建設(shè)，加強(qiáng)政策性銀行的立法建設(shè)，對(duì)其組織功能，經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)方式作出具體而明確的規(guī)定，制定出臺(tái)“政策性銀行條例”明確財(cái)政、政策性銀行與承

貸單位三方的責(zé)任，建立如農(nóng)信社的合作金融體系，并健全完善的法律體系使農(nóng)信社的法人地位和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，并且面對(duì)各種犯罪活動(dòng)嚴(yán)重破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)金融秩序，及時(shí)完善

現(xiàn)行《刑法》。（作者單位：山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

［1］ 《有效銀行監(jiān)管研究-基于穩(wěn)定與效率相協(xié)調(diào)的視角》上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社 王學(xué)龍 著

［2］ 《中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程中的銀行監(jiān)管制度思想研究》上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社 錢(qián)嬋娟 著

［3］ 《銀行監(jiān)管?chē)?guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐》中國(guó)金融出版社 胡懷邦 著

［4］ 《對(duì)金融體制改革幾個(gè)問(wèn)題的看法》《金融研究》 1990年第6期 趙海寬